加強(qiáng)征占用林地保護(hù)規(guī)范及管理工作的建議

鄭奕璇

(廣東省嶺南綜合勘察設(shè)計(jì)院，廣東 廣州 510000)

在當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的前提下，對林地的需求也隨之增長，而因自然災(zāi)害、工程建設(shè)及毀林開墾等原因，逐步增大了林地轉(zhuǎn)為非林地的面積。國家對各地區(qū)的要求是林地面積與森林覆蓋率實(shí)現(xiàn)“雙增長”，因此，針對征占用林地實(shí)施限額管理，林地保護(hù)的壓力也日漸增大。如何加快環(huán)境良好型、資源節(jié)約型的社會建設(shè)，合理利用與加強(qiáng)保護(hù)林地資源，就成為各級政府與林業(yè)主管部門所面臨的一項(xiàng)嚴(yán)峻考驗(yàn)。

1 征占用林地管理工作存在的問題

1.1 工作人員和群眾對林地認(rèn)知不足

雖然征占用林地管理中出臺有配套的法律法規(guī)，但由于缺乏有效宣傳，致使許多群眾及工作人員對于林地認(rèn)知較為模糊，認(rèn)為荒山、灌木林和竹林地等不屬于林地范疇。因此，在占用林地的時(shí)候并未辦理手續(xù)，導(dǎo)致違法用地占地問題的發(fā)生[1]。同時(shí)，一些地方政府為了加快項(xiàng)目工程進(jìn)度，沒有嚴(yán)格遵循手續(xù)或有關(guān)規(guī)定，各項(xiàng)手續(xù)還未完善時(shí)就直接開工，出現(xiàn)先斬后奏的情況，之后在項(xiàng)目后期讓執(zhí)法機(jī)關(guān)辦個(gè)處罰手續(xù)了事。即便相關(guān)配套的手續(xù)在后期進(jìn)行了補(bǔ)辦，但依舊會出現(xiàn)違規(guī)超占林地的情況。

1.2 征占用林地管理難度大

征占用林地是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會建設(shè)的實(shí)際需要，其項(xiàng)目分散且多，不便于監(jiān)管。針對政府批次用地、建房，道路建設(shè)等項(xiàng)目，業(yè)主按照規(guī)劃一次性實(shí)施，監(jiān)管起來不太困難。但是針對一些地處偏遠(yuǎn)的礦山企業(yè)，在開發(fā)的時(shí)候，企業(yè)使用的滾動開發(fā)、梯級開采方式，并且很多都采用現(xiàn)代化機(jī)械，有很快的開發(fā)速度，而監(jiān)管又受到路程、時(shí)間等方面的限制，有著比較大的監(jiān)管難度。

1.3 行政干預(yù)現(xiàn)象較為突出

在“一帶一路”倡議下，我國許多地區(qū)經(jīng)濟(jì)都獲得了顯著進(jìn)步，但在這一過程中，不少地方都忽略了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和林業(yè)資源保護(hù)間的關(guān)系，不重視長遠(yuǎn)計(jì)劃，為了謀取眼前可得的利益，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不惜以犧牲林業(yè)資源作為代價(jià)[2]。甚至部分地方抱有功利性，為工程建設(shè)、市政建設(shè)及城市拓建等爭取林地，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)法監(jiān)管過程中，執(zhí)法部門處在弱勢地位，本來應(yīng)得到法律監(jiān)管的林地被直接占用。一些政府投資建設(shè)的工程項(xiàng)目，整個(gè)林地占用審批流于形式，或是直接就省去了這一環(huán)節(jié)，使得林地被占用情況得不到根本上的控制。諸如此類審批和監(jiān)管不到位的問題，都致使林地流失，嚴(yán)重威脅著林地資源與面積。

1.4 仍然存在項(xiàng)目“化整為零”的情況

針對建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批手續(xù)辦理有明確規(guī)定，建設(shè)單位需一次申請，不可分為若干個(gè)子項(xiàng)目或若干段申請。然而，在實(shí)際操作過程中，某些用地單位存在著鉆空子的情況，以“控制工期的單位工程”的名義，將“非控制工期的單位工程”先行申請辦理使用林地相關(guān)手續(xù)。同時(shí)，這些“化整為零”的項(xiàng)目，都擁有相關(guān)立項(xiàng)部門的立項(xiàng)批準(zhǔn)文件，這樣一來，就加大了林業(yè)行政主管部門的審核審批工作難度和監(jiān)管壓力。

2 規(guī)范征占用林地管理工作的建議

2.1 加強(qiáng)法制宣傳，提高管理水平

當(dāng)前，我國林地管理的規(guī)章、法律法規(guī)都較為健全，但要普及這些法律法規(guī)，還需要加強(qiáng)宣傳力度，如此才能夠深入人心。具體要做好如下幾方面：一是用地單位要明確，項(xiàng)目建設(shè)涉及的使用林地要向縣級以上林業(yè)主管部門申辦手續(xù)，在審核同意并核發(fā)使用林地審核同意書之后，林地才可以使用；二是讓群眾明白征占用林地需要進(jìn)行手續(xù)的申辦，讓群眾做第一關(guān)的監(jiān)督，采用廣播、宣傳單、宣傳牌等方式，使全社會了解林地保護(hù)的重要性和相關(guān)法律法規(guī)；三是基層政府有關(guān)人員及領(lǐng)導(dǎo)要了解，林地的利用與保護(hù)，都要嚴(yán)格遵循相關(guān)法律規(guī)定，不可僅憑行政命令行事[3]。并且林業(yè)主管部門要注意自身執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法水平及整體素質(zhì)的提升，全力保證依法行政，堅(jiān)決打擊非法用地，從而確保征占用林地管理進(jìn)入法治化、規(guī)范化的軌道。

2.2 減少行政干預(yù)，建立干部追責(zé)制度

當(dāng)前，林業(yè)管理工作中仍帶有很多行政色彩，給林地管理工作的有序開展形成了一定阻礙。一些地方為了獲取短期利益或加快工程進(jìn)度，明知某些行為是違法的，仍出面干預(yù)，給林地管理工作的規(guī)范化進(jìn)行造成了嚴(yán)重影響。所以，應(yīng)著手建立干部追責(zé)制，嚴(yán)格地懲處非法征占用林地行為，編制具體的監(jiān)管管理方法與制度，控制和嚴(yán)懲非法干預(yù)行為，可專門圍繞行政干預(yù)、林地管控不到位等行為展開控制、整治，制定并實(shí)施專門針對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理法，還應(yīng)加快相應(yīng)地方法規(guī)的出臺，嚴(yán)格依據(jù)林地管理的法律制度來追責(zé)。

2.3 合理監(jiān)管，主動服務(wù)

征占用林地項(xiàng)目需要通過多個(gè)程序，即初審、審查、審核，而林業(yè)部門的監(jiān)管也劃分為事前、事中及事后監(jiān)管三個(gè)階段，為了確保項(xiàng)目有序開展，林業(yè)部門應(yīng)采取介入式服務(wù)。一方面，為杜絕違法占地行為，要加強(qiáng)巡查，合理監(jiān)管。加強(qiáng)事前監(jiān)管，林業(yè)部門要加大力度管理轄區(qū)，林業(yè)管理站、林政稽查隊(duì)及森林公安要做好轄區(qū)內(nèi)的巡查工作。加強(qiáng)事前巡查，及時(shí)制止違法使用林地的行為，將之遏制在萌芽階段；加強(qiáng)事中監(jiān)管，及時(shí)將已獲批的林地打上界樁，借助無人機(jī)、林調(diào)通、GPS等先進(jìn)設(shè)備，精準(zhǔn)定位使用林地的邊界，避免違法占地行為的出現(xiàn)，讓用地單位能夠清楚辦證的具體位置；加強(qiáng)事后督促，針對林地使用到期的項(xiàng)目，要督促其定植苗木恢復(fù)植被，快速恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。另一方面，要對違法占地的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。針對超范圍經(jīng)營或未批先占林地的案件，要嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)力度，將案件辦到位、辦實(shí)，杜絕人情案，通過雜志、報(bào)紙、新聞媒體等平臺，對違法案件進(jìn)行曝光，并將相關(guān)違法信息錄入到市場主體信用信息公示平臺，督促企業(yè)遵紀(jì)守法。

2.4 注意部門協(xié)調(diào)，形成合力督查

各個(gè)部門之間應(yīng)密切配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。林業(yè)部門應(yīng)密切聯(lián)系招商、礦產(chǎn)、國土等部門，做好及時(shí)跟蹤服務(wù)。當(dāng)招商引資項(xiàng)目落戶之后，要和招商、國土等部門互相聯(lián)系，向項(xiàng)目業(yè)主主動提供政策咨詢，使他們對征占用林地相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)定有更多了解，最大限度得到他們的支持和理解，實(shí)現(xiàn)良好政策環(huán)境的營造，保證能夠及時(shí)、快速的辦理招商引資項(xiàng)目征占用林地手續(xù)。對于設(shè)立采石場、紅磚廠及開采礦藏等礦區(qū)，礦產(chǎn)部門要組織水保、環(huán)保、安監(jiān)、林業(yè)及國土等部門一同展開現(xiàn)場查驗(yàn)，并向各相關(guān)部門發(fā)函征求意見，使審批手續(xù)得到及時(shí)辦理。對于沒能獲得《使用林地審核同意書》的建設(shè)用地申請，國土行政主管部門切不可受理；在接到單位的用地申請涉及林地的，國土行政主管部門應(yīng)征得同級林業(yè)行政主管部門的書面審核意見，然后依法對建設(shè)用地審批手續(xù)進(jìn)行辦理[4]。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需用到的林地，不可化整為零，要結(jié)合總體一次申請批準(zhǔn)；分期建設(shè)的項(xiàng)目，不能先征待用，要分期征地；建設(shè)項(xiàng)目中一些被征占用林地需轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，不改變林地用途的，一并進(jìn)行征占用林地審核手續(xù)的辦理。所有征占用林地的工程建設(shè)項(xiàng)目審批、審核，都一定要查驗(yàn)山林權(quán)證，存在山林權(quán)屬糾紛或權(quán)屬不清，在沒有依法處理前，都不能征占用、不能審批。

2.5 適當(dāng)放寬使用林地審核審批權(quán)限

《占用征用林地審核審批管理辦法》與《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》中，對于使用林地審核審批權(quán)限有著明確規(guī)定。為了加強(qiáng)森林資源管理、提升行政服務(wù)效率、促使森林資源合理利用、良好解決保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，在嚴(yán)格與規(guī)范對行政許可的監(jiān)督檢查制度下，建議對現(xiàn)行《占用征用林地審核審批管理辦法》的相關(guān)內(nèi)容與條款進(jìn)行修編，對審核審批程序做進(jìn)一步完善，加強(qiáng)審核審批的監(jiān)督與管理，對適用林地審核審批權(quán)限適當(dāng)放寬，如此對林地用途管制與林地定額管理有積極意義。逐級分解下達(dá)林地定額指標(biāo)后，在一定程度上，應(yīng)由當(dāng)?shù)卣c林業(yè)主管部門，根據(jù)目前的相關(guān)政策導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行統(tǒng)籌使用和分配，使有限的林地定額指標(biāo)得到有效、合理的控制及使用，對于林地用途管制也起到積極作用。另一方面，有助于林地審核審批時(shí)效的提升，使林業(yè)行政許可效率更高，更有助于“異地占用、少批多占、未批先占”等違法使用林地行為的減少。

3 結(jié)語

林地作為生態(tài)環(huán)境不可或缺的一部分，在優(yōu)化生態(tài)環(huán)境中起著重要作用，不能為了一時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益破壞林地、犧牲林地。林地管理部門要加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)林地管理，嚴(yán)守生態(tài)紅線，始終牢記“綠水青山，就是金山銀山”的發(fā)展理念，科學(xué)規(guī)劃與發(fā)展林業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)良性發(fā)展。