關(guān)于林地使用中存在的問題與對策研究

任 杰

(山西省桑干河楊樹豐產(chǎn)林實(shí)驗(yàn)局，山西 大同 037006)

林地一般分為有林地、宜林地、疏林地、未成林造林地、灌林地、苗圃地等等，林地使用或經(jīng)營則是指依托林地的劃分進(jìn)行的一系列能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)及社會效益的活動(dòng)。林地使用的核心問題主要集中在，如何使得不同性質(zhì)的森林在合理合法的前提下產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)及社會效益。在解決這樣的問題之前，我們必須明確森林的種類以及承擔(dān)的社會作用。進(jìn)而提出有針對性的對策建議，以此促進(jìn)我國林地使用過程中的規(guī)范行為，有效提升我國林地管理水平，從而使得我國森林資源能夠發(fā)揮出更多、更有價(jià)值的作用。

1 森林的分類

依據(jù)現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定，我國的森林主要包括防護(hù)林、經(jīng)濟(jì)林、薪碳林、用材林以及特殊用途林，其中，具有直接經(jīng)濟(jì)效益的是經(jīng)濟(jì)林、薪炭林和用材林，經(jīng)濟(jì)林如太行山、呂梁山一帶的淺丘核桃種植林地，又如黃河、汾河等地沿岸的紅棗基地以及山西西北地區(qū)仁用杏基地等，薪炭林如用材林如山西東部的石山水源用材林。經(jīng)濟(jì)林主要集中在人口密集的區(qū)域，其本身林地的生長及經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)出與人類活動(dòng)密切相關(guān)，在解決這類林地的問題時(shí)，就需要從“人”下手，進(jìn)而解決“林”的問題。

1.1 經(jīng)濟(jì)林等直接效益林地的發(fā)展

山西地區(qū)林地使用存在功能模塊植入較為單一的問題，在林地的使用上無完善的多功能模塊規(guī)劃，境內(nèi)知名的復(fù)合功能的林地建設(shè)較少，且無完善的政策支撐。以山西地區(qū)經(jīng)濟(jì)林發(fā)展為例，山西現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)林的種植一般是結(jié)合北方地區(qū)特有經(jīng)濟(jì)作物品種進(jìn)行選種的，例如殼斗科的核桃、薔薇科的杏以及鼠李科的棗等等，這些作物都具有一定的耐寒、耐旱能力，在生長上主要需要解決其水源灌溉、植物病蟲害等問題，此外，還要不斷提升品種性能，提升產(chǎn)量。當(dāng)前山西地區(qū)的經(jīng)濟(jì)林發(fā)展問題，主要集中在無充足的系統(tǒng)化基礎(chǔ)配套設(shè)施，無規(guī)范統(tǒng)一的政策指引，無完善的科研技術(shù)支撐。山西地區(qū)的經(jīng)濟(jì)林種植很大程度上需要靠天吃飯，林地的建設(shè)仍然屬于粗放式發(fā)展，種植戶的技能水平在短期難以提高。此外，山西地區(qū)經(jīng)濟(jì)林的農(nóng)文旅游結(jié)合程度較低，尚且處于初級開發(fā)階段。

針對當(dāng)前存在的主要問題，在“人”的層面上要從兩個(gè)方面解決。一是完善管理層級的技術(shù)配套，加大技術(shù)人員的建設(shè)規(guī)模及管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立；二是完善直接從業(yè)人員的技術(shù)培養(yǎng)力度。除此之外，還需完善灌溉等基礎(chǔ)水利水電設(shè)施及交通路網(wǎng)的建設(shè)，進(jìn)而與旅游業(yè)形成具備農(nóng)旅結(jié)合的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。

農(nóng)旅結(jié)合的發(fā)展模式在我國有很多成功的案例，以四川省廣元市蒼溪縣雪梨產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，蒼溪縣作為西南地區(qū)較為知名的產(chǎn)業(yè)基地，梨產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展過程，在完善的基礎(chǔ)配套設(shè)施基礎(chǔ)上，蒼溪縣政府積極與科研機(jī)構(gòu)合作，建立完善的農(nóng)技服務(wù)站，完善人才培養(yǎng)體系，積極引進(jìn)高端服務(wù)人才。利用高學(xué)歷人才建立起了一只專業(yè)素質(zhì)過硬的管理團(tuán)隊(duì)，并結(jié)合“梨花節(jié)”等民俗旅游品牌的推廣，依托明星的網(wǎng)紅效應(yīng)，蒼溪縣逐漸發(fā)展成為了四川乃至西南地區(qū)重要的雪梨生產(chǎn)及旅游基地。

1.2 防護(hù)林等社會效益林地發(fā)展

我國防護(hù)林地等功能林地的建設(shè)歷史悠久，三北防護(hù)林的建設(shè)更是歷史悠久。山西地區(qū)的防護(hù)林面積巨大，不僅包含單純的防護(hù)林，還具有經(jīng)濟(jì)林等多重功能的作用。山西地區(qū)現(xiàn)有防護(hù)林及特殊用途林地建設(shè)，處于一個(gè)政府宏觀調(diào)控的大背景下，整體建設(shè)及發(fā)展使用，屬于大方向無差錯(cuò)、細(xì)節(jié)有待提升的階段，主要存在以下幾點(diǎn)問題。

1.2.1 監(jiān)管力度不足

在很多地區(qū)，為了能夠獲取更高的經(jīng)濟(jì)效益，一些單位沒有認(rèn)識到林業(yè)管理的重要性和意義，將林地當(dāng)成了“唐僧肉”，隨意違規(guī)占用林地資源或者是濫砍濫伐。還有的地方為了獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益，直接將沒有審批的林地資源隨意破壞，從而造成了嚴(yán)重的生態(tài)問題和社會問題，在當(dāng)?shù)卦斐闪溯^惡劣的影響。例如，2009年山西萬榮三北防護(hù)林因建設(shè)大閘蟹養(yǎng)殖基地被毀壞，暴露了當(dāng)?shù)刂鞴軉挝辉诹謪^(qū)的保護(hù)與防護(hù)上未能履行職責(zé)。由此可見，區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃確實(shí)容易與林區(qū)建設(shè)產(chǎn)生矛盾沖突，在林區(qū)的前期建設(shè)與規(guī)劃期間，更要結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，合理保護(hù)及發(fā)展林區(qū)。

1.2.2 群眾林地保護(hù)意識差

國人自古以來就有“靠山吃山、靠水吃水”的意識，這使得很多林區(qū)群眾對于林地保護(hù)的意識非常欠缺，濫砍濫伐的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。很多人并不懂得林地保護(hù)的重要性，加上法律意識不足，造成了一些地區(qū)的森林砍伐現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

1.2.3 部門間協(xié)調(diào)能力差

在林地使用上的審批，經(jīng)常會進(jìn)行多部門協(xié)調(diào)管理，比如在鐵路、交通上存在的林地，究竟算不算林地范疇等。但是在一些地方，因?yàn)楦鱾€(gè)部門之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的部署，所以也給林業(yè)管理工作帶來很大的問題。

1.2.4 處罰力度不足

目前，按照我國的《森林法實(shí)施辦法》有關(guān)規(guī)定，對違法占用林地的行為，要求違法人恢復(fù)原樣，并且需要繳納每平方米10到30元的罰款。但是對于這些罰款不論是在力度還是在執(zhí)行難度上都存在很大的問題。比如，很多項(xiàng)目不會按照正常流程先繳罰款再辦手續(xù)，往往都是等項(xiàng)目快結(jié)束了，才想起繳納罰款和辦手續(xù)，甚至有些項(xiàng)目連罰款都不繳。同時(shí)，也由于林業(yè)行政處罰在執(zhí)行上也存在很大的困難，導(dǎo)致了目前林地使用中出現(xiàn)很多違法的行為。

2 改進(jìn)林地使用的對策建議

2.1 基于立法，不斷提升林地保護(hù)力度

目前我國《森林法》對林地的保護(hù)和破壞林地行為的具體處罰規(guī)定還不夠具體，因此，在具體的實(shí)踐中去追責(zé)這些違規(guī)行為存在較大的難度。建議對此作出修改，比如對違規(guī)使用林地的相關(guān)處罰，需要有更加明確的規(guī)定或指導(dǎo)。完善政府違規(guī)使用的處罰制度，完善普通民眾的違法處理手段，從而便于在實(shí)踐中更好的體現(xiàn)法律效力。

2.2 建立責(zé)任追責(zé)制

對于當(dāng)前違規(guī)使用林地的情況，政府領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)不足也會造成林地的破壞及不合理規(guī)劃。很多當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為了經(jīng)濟(jì)利益考慮，依然違規(guī)使用林地。故需有關(guān)部門來實(shí)施一套完善的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追責(zé)制，從而督促和約束領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，提升對執(zhí)政干部的法律約束力。同時(shí)，也需嚴(yán)格落實(shí)林地使用的相關(guān)管理?xiàng)l例，杜絕“先占后審”的問題，一旦出現(xiàn)上述違規(guī)行為，就需立刻上報(bào)，對相關(guān)責(zé)任人也要進(jìn)行嚴(yán)肅處理。以此建立具備知法，畏法，懂法的行政管理隊(duì)伍。

3 結(jié)論

林地的使用與發(fā)展離不開科學(xué)技術(shù)的支撐以及管理人才合理規(guī)范的管理，山西地區(qū)的林地使用及發(fā)展不僅要考慮到為老百姓創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，還要結(jié)合林地建設(shè)，為區(qū)域性的氣候乃至全國的環(huán)境生態(tài)貢獻(xiàn)足夠的社會效益。林地的使用與發(fā)展，需要政府等管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)詳細(xì)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及完善的多重產(chǎn)業(yè)融合能力。

在未來的林地使用及建設(shè)中不再滿足于單一功能的需求，更多地是需要結(jié)合旅游、金融、科技等行業(yè)協(xié)同發(fā)展。林地的使用及建設(shè)需要完善的政策指引及充足的法律支撐，要想合理規(guī)范的使用林地并發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高社會效益，就需要以“人”為本，提升管理層及普通民眾的科學(xué)素養(yǎng)及環(huán)境意識，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“綠水青山好家園”的宏偉目標(biāo)。