江西省生態(tài)公益林的保護(hù)現(xiàn)狀、存在問題及對策研究

廖建寧 劉衛(wèi)平 謝 瓊

(1.井岡山市林業(yè)局大隴林業(yè)工作站，江西 井岡山 343615；2. 井岡山市林業(yè)局拿山林業(yè)工作站，江西 井岡山 343604；3.峽江縣林業(yè)局，江西 峽江 331409)

生態(tài)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營目的重點防護(hù)林和特種用途林。我國生態(tài)公益林等級按事權(quán)劃分為國家公益林和地方公益林(其中包括省級、市級和縣級)。國家公益林由地方人民政府根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定劃定并經(jīng)國務(wù)院林業(yè)主管部門核查認(rèn)定的公益林，包括森林、林木、林地等。國家公益林按照保護(hù)等級劃分為特殊和重點兩個等級。近年來，江西省通過加強(qiáng)公益林保護(hù)與培育，公益林質(zhì)量得到明顯提升，公益林區(qū)生態(tài)環(huán)境和景觀效果得到優(yōu)化，為鞏固和發(fā)展江西生態(tài)旅游奠定了基礎(chǔ)。

1 江西省生態(tài)公益林的保護(hù)現(xiàn)狀

1996年，原林業(yè)部開展林業(yè)分類經(jīng)營改革試點工作。1999年，江西省開展林地分類經(jīng)營區(qū)劃調(diào)查。2001 年，江西被列入國家森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點省份，1900 萬畝林地被區(qū)劃為國家級公益林，成為林業(yè)分類經(jīng)營改革的重要內(nèi)容，江西省正式開啟森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作。2006 年，江西省在實施中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，啟動地方生態(tài)公益林補(bǔ)償項目，當(dāng)年將1000 萬畝林地區(qū)劃為省級公益林，并納入省級財政補(bǔ)償。至2018年，全省納入中央和省級財政補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)公益林達(dá)5100萬畝。其中國家級公益林為3241.27萬畝、省級公益林為1858.73萬畝，占全省森林面積34%，覆蓋全省100個縣(區(qū))、市[1]。2001年，江西省劃入國家生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)拿娣e為1900萬畝，林農(nóng)獲中央財政補(bǔ)償資金9500萬元。從2006年開始，中央財政擴(kuò)大補(bǔ)償面積，江西省安排專項資金，建立省級公益林補(bǔ)償機(jī)制。2007年，江西省提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到每畝6.5元，此后標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)提高，經(jīng)過8次提高標(biāo)準(zhǔn)后，達(dá)到現(xiàn)在的每畝21.5元，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)居于全國前列。補(bǔ)償面積達(dá)5143.8萬畝，占江西省林地面積的32%。截至2018年底，江西省累計發(fā)放該項補(bǔ)償資金101億元。2019年，江西省下達(dá)生態(tài)公益林補(bǔ)償資金11.2億元，是2001年的11.78倍。同時，首次對268.9萬畝位于國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)公益林實行差異化補(bǔ)償，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每畝再提高5元，達(dá)到26.5元。

經(jīng)過多年保護(hù)和管理，江西省公益林管護(hù)情況良好，森林資源總量穩(wěn)步增長，林分結(jié)構(gòu)明顯改善，生態(tài)退化狀況得到改善，以杉松闊混交林、落葉和常綠闊葉混交林為主體的森林結(jié)構(gòu)正在逐步形成，公益林區(qū)域生態(tài)脆弱、水土流失和地力衰退狀況得到有效控制。據(jù)統(tǒng)計，目前江西省生態(tài)公益林每公頃蓄積量比2014年增長了5.9m3，年均凈增長率為4.68%。江西省生態(tài)公益林區(qū)景觀效果同步優(yōu)化，為綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山、發(fā)展生態(tài)旅游奠定了基礎(chǔ)。按照生態(tài)公益林服務(wù)價值評價方法計算[2]，截至2018底，江西省生態(tài)公益林的森林生態(tài)服務(wù)功能價值達(dá)到5188.18億元。

2 存在的主要問題

目前，江西省公益林主要存在三方面問題。一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前，江西省公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為21.5元每畝每年，與同類商品林收益和公益林生態(tài)價值相比，補(bǔ)償收益明顯偏低，林權(quán)所有者存在一定抵觸情緒，對生態(tài)公益林資源和區(qū)位的穩(wěn)定造成不利影響[3]。二是補(bǔ)償機(jī)制不合理。目前，公益林補(bǔ)償資金籌集渠道單一，僅由政府財政單方面投入，沒有建立“誰受益，誰補(bǔ)償”的多渠道補(bǔ)償機(jī)制。三是計劃面積不足。隨著江西省省級以上自然保護(hù)區(qū)和森林公園的不斷增加，符合公益林區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)的范圍不斷增加，全省對生態(tài)公益林的計劃需求量逐年增多，公益林計劃缺口較大。

3 相應(yīng)對策

3.1 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，落實多渠道補(bǔ)償機(jī)制

爭取在現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，按提高2元每畝每年的幅度遞增，到2022年將公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到30元每畝每年。建立多渠道補(bǔ)償機(jī)制，通過計劃、立法、市場等手段，實行從水電、旅游、礦山、水利、煤炭等森林生態(tài)效益直接受益單位經(jīng)營收入中提取一定比例的資金，用于公益林保護(hù)、建設(shè)及對公益林所有者的補(bǔ)償。

3.2 增加補(bǔ)償面積，優(yōu)化公益林布局

逐步將已經(jīng)區(qū)劃的尚未納入補(bǔ)償范圍的防護(hù)林和特用林以及新增的符合區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)的林地列入公益林補(bǔ)償范圍，未來5年計劃增加省級以上公益林100萬畝。同時，根據(jù)2017年5月出臺的《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》要求，按照“區(qū)位調(diào)重、樹種調(diào)優(yōu)、蓄積調(diào)高、集中連片、林農(nóng)自愿”的原則，逐步將公益林補(bǔ)償范圍中大面積經(jīng)濟(jì)林、重點開發(fā)區(qū)域公益林和零星分散、沒有集中連片的公益林小班，調(diào)整到區(qū)位重要、符合區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)的林地中重新落實[4]。

3.3 完善監(jiān)測體系，發(fā)布科學(xué)生態(tài)年報

在逐年鋪開固定樣地監(jiān)測縣的基礎(chǔ)上，到2022 年，實現(xiàn)全省每個公益林分布縣開展固定樣地監(jiān)測，樣地總數(shù)不少于500 個，確保樣地監(jiān)測科學(xué)連續(xù)，數(shù)據(jù)采集規(guī)范，數(shù)據(jù)分析嚴(yán)謹(jǐn)，每年度向全社會發(fā)布公益林區(qū)域生態(tài)建設(shè)成果，客觀展示全省生態(tài)公益林建設(shè)成效。

3.4 推進(jìn)重要生態(tài)區(qū)域國家贖買試點

選擇部分條件具備的市、縣(區(qū))先行開展試點，積極探索實施方法，總結(jié)經(jīng)驗成果，制定公益林贖買(置換)政策，在全省范圍內(nèi)逐步推廣。 鼓勵縣級以上政府采取流轉(zhuǎn)等市場化方式，給予林權(quán)所有者合理補(bǔ)償，對江河源頭和兩岸、國家級自然保護(hù)區(qū)和森林公園等重要區(qū)位的集體和個人所有的公益林進(jìn)行贖買，逐步實現(xiàn)重點區(qū)位公益林的國有化[5]。

3.5 制定《江西省生態(tài)公益林條例》

《江西省生態(tài)公益林管理辦法》自 2009年8月 1日施行， 至今已實施近11年。隨著國家對生態(tài)建設(shè)的日益重視，為進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，打造美麗中國“江西樣板”的總體要求，應(yīng)在《江西省生態(tài)公益林管理辦法》的基礎(chǔ)上，盡快制定《江西省生態(tài)公益林條例》》。公益林保護(hù)管理工作任務(wù)重、要求高，涉及部門多、范圍廣，對新時期公益林管理提出了更高的要求[6]。加大對破壞公益林行為的處罰力度，增加公益林區(qū)域禁止性活動，有利于加強(qiáng)對生態(tài)公益林的保護(hù)和管理，有利于完善生態(tài)保護(hù)的政策體系，使江西省的綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益，提高全社會關(guān)注生態(tài)、保護(hù)生態(tài)的意識，更好地為美麗中國“江西樣板”建設(shè)提供有力保障。

4 結(jié)語

生態(tài)公益林建設(shè)保護(hù)是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我們要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念，增強(qiáng)全社會生態(tài)公益林保護(hù)意識。各級政府應(yīng)加大對生態(tài)公益林建設(shè)扶持力度，林業(yè)等相關(guān)管理部門應(yīng)明確各自責(zé)任，共同推動江西省生態(tài)公益林建設(shè)保護(hù)工作的順利開展，讓生態(tài)公益林的主導(dǎo)功能發(fā)揮極致，使江西省的山更青、水更綠、天更藍(lán)。