不動產(chǎn)錯誤登記賠償責任的法律定性研究

陳智永

（1.中共中央黨校（國家行政學院），北京 100091；2.盤錦市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧盤錦 124000）

在不動產(chǎn)登記活動中有時會出現(xiàn)不動產(chǎn)錯誤登記行為損害相關(guān)權(quán)利人或利害關(guān)系人權(quán)益的情況，這將可能引發(fā)不動產(chǎn)錯誤登記的賠償責任問題，該問題順利依法處理的前提是明確有關(guān)不動產(chǎn)錯誤登記賠償責任的法律性質(zhì)。

一、不動產(chǎn)錯誤登記的概念和分類

不動產(chǎn)登記錯誤是指在不動產(chǎn)登記簿記載的事項與現(xiàn)實情狀不相符的狀態(tài)。基于這個理解，“錯誤登記”與“登記錯誤”的含義一致，具體情況可分為起因于申請人的原因，比如申請人提交虛假申報材料等；起因于登記機關(guān)的原因，比如登記機關(guān)瀆職、不作為等；起因于登記后權(quán)利變化，比如不動產(chǎn)登記后發(fā)生征收、法院判決權(quán)利流轉(zhuǎn)、繼承等使實際權(quán)利狀態(tài)發(fā)生變化。[1]不過從現(xiàn)行《物權(quán)法》二十一條和即將實行的《民法典·物權(quán)編》二百二十二條的規(guī)定看，法律上的不動產(chǎn)錯誤登記只包括前兩種情形。因此，從實定法角度上可以對不動產(chǎn)錯誤登記作出以下定義：當事人提供虛假材料申請登記或登記機構(gòu)工作出現(xiàn)過錯，而導(dǎo)致在不動產(chǎn)登記簿上記載的事項與現(xiàn)實情狀不相符的行為。

在法律上，不動產(chǎn)錯誤登記就可以分為三類，第一類是因當事人提供虛假申請材料導(dǎo)致錯誤登記的行為，第二類是因登記機構(gòu)出現(xiàn)工作過錯導(dǎo)致錯誤登記的行為，第三類是因以上兩種原因共同導(dǎo)致錯誤登記的行為。

二、有關(guān)不動產(chǎn)錯誤登記賠償責任法律性質(zhì)的爭議

不動產(chǎn)錯誤登記經(jīng)常因?qū)ο嚓P(guān)人的權(quán)益造成損害而引起賠償責任問題。關(guān)于不動產(chǎn)錯誤登記賠償責任的法律性質(zhì)目前在理論界和實務(wù)界爭議很大，難以形成共識。主要的看法有，不動產(chǎn)錯誤登記賠償責任的法律性質(zhì)屬于民事賠償責任、行政賠償責任或行政賠償責任混雜民事賠償責任三種。有關(guān)賠償責任法律性質(zhì)看法上的眾所紛紜源自于實定成文法的模糊處理。2007年10月1日開始施行的《物權(quán)法》第二十一條對錯誤登記賠償責任是這樣規(guī)定的，“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應(yīng)當承擔賠償責任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構(gòu)應(yīng)當承擔賠償責任。登記機構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償?！睆脑摋l規(guī)定前半部分可以看出，當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應(yīng)當承擔民事賠償責任，具體來說是民事侵權(quán)賠償責任；而對因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構(gòu)應(yīng)當承擔賠償責任的法律性質(zhì)則難以明確；對于當事人提供虛假材料申請登記和登記機構(gòu)登記錯誤作為共同原因給他人造成損害的賠償責任及賠償責任的法律性質(zhì)更是沒有明確談及。立法中對賠償責任法律性質(zhì)的模糊主要是對登記機構(gòu)錯誤登記賠償責任法律性質(zhì)的模糊。這樣的處理不是無意的，全國人大常委會法工委民法室曾指出，對于登記機構(gòu)應(yīng)具有什么性質(zhì)還有不同意見，這有待于行政管理體制的改革進一步明確，目前不宜規(guī)定登記機構(gòu)的國家賠償責任。[2]前述國家賠償責任實際上是指行政賠償責任，也即行政侵權(quán)賠償責任。自2015年3月1日起開始施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》屬于行政法規(guī)層次，法律適用位階效力低于《物權(quán)法》，其二十九條明確應(yīng)直接依照《物權(quán)法》第二十一條處理當事人提供虛假材料登記或者登記機構(gòu)錯誤登記引發(fā)的賠償責任問題。即將于2021年1月1日施行的《民法典·物權(quán)編》第二百二十二條也一字不差地沿襲了這樣的規(guī)定。立法的沿襲似乎說明，立法層面上依然認為相關(guān)行政管理體制的改革還需進一步深化和明確，目前仍不宜直接將登記機構(gòu)錯誤登記的侵權(quán)責任賠償性質(zhì)定性為國家賠償責任或者說行政賠償責任，也即行政侵權(quán)賠償責任。

理論上有爭議和立法上難取舍的情況可能會長期存在，法律適用實踐特別是審判實踐則難以直接回避這一問題。為此，最高人民法院《關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2010〕15號）整體上傾向于將房屋登記機構(gòu)錯誤登記爭議納入行政訴訟。該規(guī)定第一條明確，“公民、法人或者其他組織對房屋登記機構(gòu)的房屋登記行為以及與查詢、復(fù)制登記資料等事項相關(guān)的行政行為或者相應(yīng)的不作為不服，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當依法受理?！逼涞谑l還規(guī)定，“申請人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機構(gòu)未盡合理審慎職責的，應(yīng)當根據(jù)其過錯程度及其在損害發(fā)生中所起作用承擔相應(yīng)的賠償責任”，第十三條也規(guī)定，“房屋登記機構(gòu)工作人員與第三人惡意串通違法登記，侵犯原告合法權(quán)益的，房屋登記機構(gòu)與第三人承擔連帶賠償責任”。在該規(guī)定施行以后將房屋登記機構(gòu)錯誤登記爭議納入行政訴訟的做法逐漸增多，但納入民事訴訟的做法并未消失。[3]可見，有關(guān)司法解釋在相關(guān)房屋登記機構(gòu)錯誤登記爭議上的法律定性及訴訟類別的選擇并未完全起到定分止爭的作用，在不動產(chǎn)登記機構(gòu)對房屋類別之外的不動產(chǎn)錯誤登記爭議上的法律定性及訴訟類別的選擇更是不能起到定分止爭的作用。對登記機構(gòu)錯誤登記爭議的的法律定性決定著登記機構(gòu)錯誤登記賠償責任的法律性質(zhì)，進一步關(guān)系著賠償主體、原因、歸責原則、依據(jù)和賠償范圍的確定以及賠償程序的選擇。法律定性的模糊影響著相關(guān)權(quán)利保護和救濟的判斷，致使社會成員在法律預(yù)期上的無所適從，不同性質(zhì)的審判將會導(dǎo)致不一致的相關(guān)權(quán)利保護和救濟的效果，從而也損害司法的權(quán)威和公信力。

三、法律定性中法律適用的規(guī)則

目前關(guān)于不動產(chǎn)錯誤登記賠償責任法律定性的學術(shù)討論經(jīng)常借鑒民法中侵權(quán)責任理論的原理進行分析[4]，這是各地法院有關(guān)裁判定性以及訴訟種類的判斷屢屢出現(xiàn)不一致的理論根源。實際上，有關(guān)不動產(chǎn)錯誤登記賠償責任的法律定性并非無法可依，只能憑借法學理論進行判斷。在實定成文法存在的情況下，在運用法律適用規(guī)則上應(yīng)該優(yōu)先適用成文法，并按法律效力位階優(yōu)先適用效力位階高的成文法律。

現(xiàn)行《立法法》第八十七、八十八和八十九條規(guī)定了法律使用中的位階順序，明確了高位階效力法律在適用中優(yōu)先于低位階效力法律的原則。第一百零四條規(guī)定，最高人民法院可以就屬于審判工作中具體應(yīng)用法律的問題作出司法解釋，解釋應(yīng)當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。鑒于成文法律規(guī)范依據(jù)不明確，學界在司法解釋是否應(yīng)與法律具有同等效力問題上有著分歧，但法院在司法裁判中一般將“司法解釋”的適用效力等同于法律效力。鑒于司法裁判在法律爭議解決中的權(quán)威性和終局性，一般認為司法解釋事實上獲得了與法律同位階的適用效力等級。對不動產(chǎn)錯誤登記賠償責任的法律定性問題也可以利用法律適用中的位階原則從效力較高的成文法律出發(fā)進行化繁為簡的分析和處理，進而得出法律上經(jīng)得起推敲的結(jié)論。

四、分類定性的處理思路

對不動產(chǎn)錯誤登記賠償責任的法律性質(zhì)分析需要按照錯誤登記行為的類別進行分類研究?，F(xiàn)行《侵權(quán)責任法》第六條明確規(guī)定，“行為人因過錯侵害他人民事權(quán)益，應(yīng)當承擔侵權(quán)責任”，即將施行的《民法典·侵權(quán)責任編》第一千一百六十五條在沿襲上述規(guī)定的基礎(chǔ)上進一步指出，“行為人因過錯侵害他人民事權(quán)益造成損害的,應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。”對單純因當事人提供虛假申請材料導(dǎo)致錯誤登記行為引發(fā)損害的賠償責任爭議，一般應(yīng)該確定為民事侵權(quán)賠償責任爭議。當事人提供虛假申請材料導(dǎo)致錯誤登記的行為一般屬于違法行為，該行為引發(fā)損害既意味著損害事實的發(fā)生，也意味著違法行為與損害事實因果關(guān)系的存在，而當事人提供虛假申請材料一般也同時意味著他采取侵權(quán)行為時具有以故意或過失為內(nèi)容的過錯。這樣民法上的過錯侵權(quán)責任要件就可以構(gòu)成，相關(guān)的賠償責任爭議也就可以確定為民事侵權(quán)賠償責任爭議了。至于民事侵權(quán)過程經(jīng)過不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記行為環(huán)節(jié)則可以不予考慮。

行政法學一般認為，行政確認是指行政主體對已經(jīng)存在的法律事實或法律關(guān)系進行審查、認定并宣示其法律效力的行政行為。[5]不動產(chǎn)登記是不動產(chǎn)登記機構(gòu)依法在不動產(chǎn)登記簿上記載不動產(chǎn)權(quán)利歸屬以及其他法定事項的行為，這種行為以登記機構(gòu)登記行為內(nèi)含的國家公信力來保證不動產(chǎn)權(quán)利，主要是物權(quán)發(fā)生或變動的公示、公信效力。所以，在本質(zhì)上它應(yīng)屬于行政確認。這是理論上的分析，遺憾的是現(xiàn)行實定法特別是成文法并沒有就行政確認概念作出過具體的直接規(guī)定，更沒有以法律規(guī)范的形式將不動產(chǎn)登記歸屬于或定性為行政確認。

《憲法》第四十一條第五款規(guī)定，“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！卑凑宅F(xiàn)行《國家賠償法》第四條規(guī)定，“行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有該條前三項行為之外造成受害人財產(chǎn)損害的其他違法行為的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利?！边@里的行政職權(quán)違法行為并沒有限定為單純的行政機關(guān)行政職權(quán)違法行為，也沒有排除行政機關(guān)在違法行政中與第三人包括作為非行政機關(guān)的第三人的聯(lián)合侵權(quán)行為。此處的聯(lián)合行為必然包括行政機關(guān)的行政職權(quán)違法行為，同時也可以包括作為非行政機關(guān)的第三人的侵權(quán)行為，兩種行為的聯(lián)合有時會導(dǎo)致行政相對人財產(chǎn)的損害。在這里，行政機關(guān)是廣義的概念，是可以理解為行使行政權(quán)力的機構(gòu)，當然也包括代表國家通過登記確認不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生和變動效果的不動產(chǎn)登記機構(gòu)。現(xiàn)行《行政訴訟法》第十二條第一款規(guī)定，“人民法院受理公民、法人或者其他組織除該款前十一項之外的認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的（行政）訴訟”。同樣，這里的“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”的行為并沒有限定為單純的行政機關(guān)行政職權(quán)違法行為，從文義解釋角度理解也可以包括行政機關(guān)在違法行政中與第三人包括作為非行政機關(guān)的第三人的聯(lián)合侵權(quán)行為。把這兩部法律相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容聯(lián)系起來，結(jié)合不動產(chǎn)登記機構(gòu)錯誤登記的具體情況可以作以下判斷：對于單純因登記機構(gòu)出現(xiàn)工作過錯導(dǎo)致錯誤登記行為造成的損害，可以提起行政訴訟，相應(yīng)的不動產(chǎn)錯誤登記的賠償責任性質(zhì)則對應(yīng)定性為行政賠償責任，也即行政侵權(quán)賠償責任。對于因當事人提供虛假申請材料的行為和因登記機構(gòu)出現(xiàn)工作過錯聯(lián)合導(dǎo)致錯誤登記造成損害的賠償也可以提起行政訴訟，相應(yīng)的賠償責任也可以定性為行政賠償責任。這是一個法律上可以接受或者說法理上可以容納的結(jié)論?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第二十九條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴?！边@意味著在行政訴訟中人民法院擁有審理和裁判上述聯(lián)合侵權(quán)造成損害引發(fā)的賠償責任爭議的權(quán)力空間。因此，法釋〔2010〕15號整體上傾向于將房屋登記機構(gòu)錯誤登記爭議以及將同時存在房屋登記機構(gòu)有著工作過錯行為的情況和第三人從事違法登記行為的情況的聯(lián)合侵權(quán)爭議納入行政訴訟，將相關(guān)侵權(quán)賠償責任定性為行政侵權(quán)賠償既符合法理，又不違反相關(guān)成文法的規(guī)定。

至于在招致?lián)p害的情況下，能否單獨對聯(lián)合侵權(quán)中的提供虛假申請材料導(dǎo)致錯誤登記行為提出民事侵權(quán)賠償責任，能否單獨對在聯(lián)合侵權(quán)中提供虛假申請材料導(dǎo)致錯誤登記行為引發(fā)損害的當事人提起民事訴訟，當前理論界爭議仍很大，現(xiàn)行法律制度也沒有明確的規(guī)定，本文不進行探討，也不建議在相關(guān)侵權(quán)賠償責任法律定性與訴訟類別選擇中考慮和采納這種單獨作出民事侵權(quán)賠償責任定性或單獨提起民事訴訟的做法。

現(xiàn)行《物權(quán)法》和即將施行的《民法典·物權(quán)編》相關(guān)規(guī)定的后半部分“登記機構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償”的表述也可以理解為，權(quán)益受到損害的權(quán)利人或利害關(guān)系人可以向登記機構(gòu)主張侵權(quán)賠償責任。這種責任可以依據(jù)前述分析定性為行政侵權(quán)賠償責任，登記機構(gòu)作出賠償后可以再向造成登記錯誤的內(nèi)部工作人員或其委托的組織或者個人追償，這樣的理解是有成文法律依據(jù)的， 但若向負有造成登記錯誤責任的外部第三人或者沒有委托關(guān)系的第三人追償，其法律依據(jù)則難以確定。既然如此，為了避免爭議，這種情況下在法律定性和訴訟選擇的法律適用中可以回避先由登記機構(gòu)賠償，再支持其向有責任的外部第三人或者沒有委托關(guān)系的第三人追償?shù)淖龇?，直接選擇對聯(lián)合侵權(quán)賠償責任以行政侵權(quán)賠償定性和對聯(lián)合侵權(quán)行為提起行政訴訟。當然，若不動產(chǎn)登記機構(gòu)對錯誤的登記后果沒有以行政行為違法為內(nèi)容的過錯，錯誤登記完全是由外部第三人或沒有委托關(guān)系的第三人的違法行為造成的，比如說當事人的提供虛假申請材料行為引起的，則按照前文的分析不動產(chǎn)登記機構(gòu)不承擔侵權(quán)賠償責任，由該違法的外部第三人或沒有委托關(guān)系的第三人直接向受害人承擔民事侵權(quán)賠償責任。

本文研究的目的在于，從效力位階高的實定法律中尋找不同種類不動產(chǎn)錯誤登記賠償責任法律定性的實體法律依據(jù)或法律訴訟種類選擇的訴訟法律依據(jù)，直接或間接推導(dǎo)出符合法律邏輯的不動產(chǎn)錯誤登記侵權(quán)賠償責任法律定性的思路，進而引導(dǎo)相關(guān)侵權(quán)賠償責任爭議嚴格依法有序進行，更好地實現(xiàn)不動產(chǎn)錯誤登記活動中權(quán)利保護和救濟的效果。需要指出的是，文中推導(dǎo)出的法律定性思路未必是唯一實際采用的定性思路，相應(yīng)的訴訟類型選擇思路也不見得是唯一可以接受的選擇思路，但這種法律定性以及相應(yīng)訴訟類型選擇的思路是目前在法律上能經(jīng)得起嚴密推敲、可規(guī)避諸多爭議的可行思路。