淺談國土調(diào)查中土地權(quán)屬爭議調(diào)處

高翔

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧 沈陽 110032）

由于我國歷史上土地制度的多次變革和權(quán)利人權(quán)利意識薄弱，土地權(quán)屬依據(jù)缺失，土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作難度大，土造成地權(quán)屬爭議一直是土地管理中的一項突出問題。在國土調(diào)查中，遼寧省發(fā)現(xiàn)土地權(quán)屬爭議數(shù)量有1300余件。然而，根據(jù)年度土地權(quán)屬爭議統(tǒng)計數(shù)據(jù)，遼寧省土地權(quán)屬爭議僅500余件。兩者數(shù)據(jù)差異很大，筆者對數(shù)據(jù)差異的原因進(jìn)行分析，并對國土調(diào)查中土地權(quán)屬爭議問題提出相應(yīng)建議。

一、國土調(diào)查中土地權(quán)屬爭議數(shù)量大的原因

按照我國法律法規(guī)，土地權(quán)屬爭議案件為依申請調(diào)處。在年度土地權(quán)屬爭議統(tǒng)計工作中，爭議案件的數(shù)量統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)為權(quán)利人申請并經(jīng)爭議調(diào)處機關(guān)確認(rèn)為土地權(quán)屬爭議的案件。而在國土調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)的土地權(quán)屬爭議很大一部分為權(quán)利人并未提出確權(quán)申請，因在權(quán)屬調(diào)查中，涉及權(quán)屬認(rèn)定及指界過程中，權(quán)利人對權(quán)屬提出異議而確定為權(quán)屬爭議，因此造成兩者統(tǒng)計數(shù)據(jù)差異。從一般角度講，土地權(quán)屬爭議的表現(xiàn)主要有顯性和隱性兩種模式，顯性土地權(quán)屬爭議一般是由于經(jīng)濟(jì)利益等原因，權(quán)利人對土地權(quán)利訴求產(chǎn)生的權(quán)屬爭議，由權(quán)利人主動向自然資源管理部門提出確權(quán)申請，自然資源管理部門進(jìn)而開展?fàn)幾h調(diào)處和確權(quán)工作，顯性土地權(quán)屬爭議隨著法定調(diào)處程序的完結(jié)，將逐步解決；隱性土地權(quán)屬爭議一般是土地權(quán)利歸屬不明確，但由于土地經(jīng)濟(jì)價值顯現(xiàn)及權(quán)利意識不強等原因，土地權(quán)利人暫未提出土地權(quán)利訴求，而未形成土地權(quán)屬爭議。隨著國土調(diào)查開展，土地權(quán)利人對權(quán)屬不明確的土地提出爭議訴求，此類爭議一般隨國土調(diào)查結(jié)束而擱置，留下矛盾隱患。

二、國土調(diào)查中土地權(quán)屬爭議特點

1.工作重視程度不夠

國土調(diào)查中，受調(diào)查時限影響，一般工作重心在地類調(diào)查、地籍測繪、數(shù)據(jù)庫建設(shè)方面，對土地確權(quán)和權(quán)屬爭議調(diào)處工作放在較為次要位置。主要原因國土調(diào)查工作量較大，而行政管理人員少，主要工作依賴作業(yè)隊伍，作業(yè)隊伍人員業(yè)務(wù)能力突出在地類認(rèn)定和測繪等方面，缺乏土地確權(quán)和爭議調(diào)處經(jīng)驗。為了保證其它工作的進(jìn)度，放緩了土地權(quán)屬爭議調(diào)查的進(jìn)度等。發(fā)現(xiàn)爭議后，采取擱置、拖延等方式處理。

2.缺乏有效的銜接管理機制

國土調(diào)查中土地確權(quán)和爭議調(diào)處工作，很多爭議只在權(quán)屬調(diào)查中而顯現(xiàn)出來，土地調(diào)查結(jié)束后，權(quán)利人不會向行政主管部門提出確權(quán)申請，根據(jù)土地權(quán)屬爭議依申請調(diào)處的原則，管理部門無法對爭議進(jìn)行徹底解決?？偨Y(jié)來說，可以將原因定義為“價值效應(yīng)”與“私利心理”?！皟r值效應(yīng)”就是爭議地暫時沒有可見的經(jīng)濟(jì)價值，如不進(jìn)行土地調(diào)查對權(quán)屬的確認(rèn)，權(quán)利人對爭議地處于遺忘狀態(tài)，但國土調(diào)查中，將土地權(quán)屬落實到法定確認(rèn)層面上，權(quán)利人基于對未來經(jīng)濟(jì)價值的不確定性，從而不會放棄己方可能的土地權(quán)利，但又不愿在土地確權(quán)工作中投入時間和經(jīng)濟(jì)資源，從而不進(jìn)行確權(quán)申請?！八嚼睦怼笔菭幾h地具備可利用的經(jīng)濟(jì)價值，并且處于實際利用中，而這類土地利用人往往是本地較為強勢的個人，而土地權(quán)利又是集體所有，一般個人或者集體經(jīng)濟(jì)組織出于利益考慮，在不侵害個人利益或者個人獲利不足的狀態(tài)下，無人提出權(quán)屬訴求。

3.管理部門缺乏主動作為意識

土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作是一項復(fù)雜的工作，需要專業(yè)的知識和豐富的工作經(jīng)驗，開展土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作費時、費力，往往投入大量人力物力后，并不能起到很好的效果，并且容易給政府帶來大量的信訪和訴訟工作。所以，在實際工作，行政管理部門往往避諱土地權(quán)屬爭議問題，只要能暫時保障穩(wěn)定，不產(chǎn)生社會影響，權(quán)利人不申請或者訴求不夠強烈，行政主管部門往往不主動研究如何徹底解決遺留的土地權(quán)屬爭議問題，一句話總結(jié)就是不愿碰、不出事不碰。國土調(diào)查中爭議宗地確定后，隨著調(diào)查工作的結(jié)束，土地權(quán)屬爭議往往被擱置，如爭議雙方不提出爭議申請，權(quán)屬爭議進(jìn)入“休眠”狀態(tài)，從而留下隱患。

三、建議

1.加大土地調(diào)查中土地確權(quán)和爭議調(diào)處工作力度

要做好國土調(diào)查中土地確權(quán)和爭議調(diào)處工作，首先要提高對土地權(quán)屬爭議工作的重視程度，加大土地確權(quán)和爭議調(diào)處工作力度。土地確權(quán)和爭議調(diào)處工作是依法保障土地權(quán)利人合法權(quán)利，提升國土資源管理水平，維護(hù)社會主義法治和社會和諧穩(wěn)定的重要工作。在國土調(diào)查工作中，應(yīng)該設(shè)置專門的土地確權(quán)和爭議調(diào)處人員，并從經(jīng)費保障、專業(yè)培訓(xùn)、工作制度等多方面加強工作，土地確權(quán)和爭議調(diào)處工作不能與其他調(diào)查工作一起完全交于作業(yè)隊伍完成，必須由行政管理部門專門人員全程負(fù)責(zé)，作業(yè)隊伍按要求完成相關(guān)專業(yè)技術(shù)工作，行政管理部門專職人員負(fù)責(zé)政策、法律和程序行工作，確定土地確權(quán)和爭議調(diào)處工作責(zé)任制，并建立工作考核評價體系。

2.規(guī)范調(diào)查中土地確權(quán)和爭議調(diào)處工作程序

國土調(diào)查中，土地確權(quán)和爭議調(diào)處工作在調(diào)查規(guī)程等國土調(diào)查政策文件中，相關(guān)規(guī)范和工作要求都比較簡單，調(diào)查人員在工作中可依據(jù)的操作規(guī)范等文件缺乏，因而調(diào)查工作開展過程中，土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作只依據(jù)一般程序開展，如土地權(quán)屬來源資料齊全，土地權(quán)屬無爭議情況下，工作可以順利完成。但一旦出現(xiàn)土地權(quán)屬來源資料不齊全或者土地權(quán)屬有爭議情況，調(diào)查人員在不能盡快調(diào)解解決的情況下，一般只能組織雙方簽訂爭議原由書，從而完成國土調(diào)查程序。因此，建議制定規(guī)范的土地確權(quán)和爭議調(diào)處工作程序性文件，明確土地確權(quán)和爭議調(diào)處工作程序和標(biāo)準(zhǔn)，最大程度上保證土地權(quán)屬爭議解決。

3.建立合理有效的工作銜接制度

由于國土調(diào)查工作時限的原因，土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭議往往簽訂爭議原由書后便宣告工作結(jié)束。如爭議權(quán)利人不提出確權(quán)申請，土地權(quán)屬爭議處于擱置狀態(tài)，留下工作隱患。因此，建議建立與國土調(diào)查相銜接的爭議調(diào)處工作制度，明確國土調(diào)查中未解決的土地權(quán)屬爭議的后續(xù)管理和工作銜接，確保土地權(quán)屬爭議不因調(diào)查工作結(jié)束而“休眠”，對遺留的土地權(quán)屬爭議進(jìn)行長期的“監(jiān)控”，并研究在非申請狀態(tài)下如何逐步解決，實現(xiàn)每一宗土地權(quán)利歸屬的明確，解決土地權(quán)屬爭議隱患，提升土地權(quán)屬管理工作水平。