淺談國(guó)土調(diào)查中土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處

高翔

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧 沈陽(yáng) 110032）

由于我國(guó)歷史上土地制度的多次變革和權(quán)利人權(quán)利意識(shí)薄弱，土地權(quán)屬依據(jù)缺失，土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作難度大，土造成地權(quán)屬爭(zhēng)議一直是土地管理中的一項(xiàng)突出問(wèn)題。在國(guó)土調(diào)查中，遼寧省發(fā)現(xiàn)土地權(quán)屬爭(zhēng)議數(shù)量有1300余件。然而，根據(jù)年度土地權(quán)屬爭(zhēng)議統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，遼寧省土地權(quán)屬爭(zhēng)議僅500余件。兩者數(shù)據(jù)差異很大，筆者對(duì)數(shù)據(jù)差異的原因進(jìn)行分析，并對(duì)國(guó)土調(diào)查中土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題提出相應(yīng)建議。

一、國(guó)土調(diào)查中土地權(quán)屬爭(zhēng)議數(shù)量大的原因

按照我國(guó)法律法規(guī)，土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件為依申請(qǐng)調(diào)處。在年度土地權(quán)屬爭(zhēng)議統(tǒng)計(jì)工作中，爭(zhēng)議案件的數(shù)量統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為權(quán)利人申請(qǐng)并經(jīng)爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)關(guān)確認(rèn)為土地權(quán)屬爭(zhēng)議的案件。而在國(guó)土調(diào)查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)的土地權(quán)屬爭(zhēng)議很大一部分為權(quán)利人并未提出確權(quán)申請(qǐng)，因在權(quán)屬調(diào)查中，涉及權(quán)屬認(rèn)定及指界過(guò)程中，權(quán)利人對(duì)權(quán)屬提出異議而確定為權(quán)屬爭(zhēng)議，因此造成兩者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)差異。從一般角度講，土地權(quán)屬爭(zhēng)議的表現(xiàn)主要有顯性和隱性?xún)煞N模式，顯性土地權(quán)屬爭(zhēng)議一般是由于經(jīng)濟(jì)利益等原因，權(quán)利人對(duì)土地權(quán)利訴求產(chǎn)生的權(quán)屬爭(zhēng)議，由權(quán)利人主動(dòng)向自然資源管理部門(mén)提出確權(quán)申請(qǐng)，自然資源管理部門(mén)進(jìn)而開(kāi)展?fàn)幾h調(diào)處和確權(quán)工作，顯性土地權(quán)屬爭(zhēng)議隨著法定調(diào)處程序的完結(jié)，將逐步解決；隱性土地權(quán)屬爭(zhēng)議一般是土地權(quán)利歸屬不明確，但由于土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值顯現(xiàn)及權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)等原因，土地權(quán)利人暫未提出土地權(quán)利訴求，而未形成土地權(quán)屬爭(zhēng)議。隨著國(guó)土調(diào)查開(kāi)展，土地權(quán)利人對(duì)權(quán)屬不明確的土地提出爭(zhēng)議訴求，此類(lèi)爭(zhēng)議一般隨國(guó)土調(diào)查結(jié)束而擱置，留下矛盾隱患。

二、國(guó)土調(diào)查中土地權(quán)屬爭(zhēng)議特點(diǎn)

1.工作重視程度不夠

國(guó)土調(diào)查中，受調(diào)查時(shí)限影響，一般工作重心在地類(lèi)調(diào)查、地籍測(cè)繪、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)方面，對(duì)土地確權(quán)和權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作放在較為次要位置。主要原因國(guó)土調(diào)查工作量較大，而行政管理人員少，主要工作依賴(lài)作業(yè)隊(duì)伍，作業(yè)隊(duì)伍人員業(yè)務(wù)能力突出在地類(lèi)認(rèn)定和測(cè)繪等方面，缺乏土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處經(jīng)驗(yàn)。為了保證其它工作的進(jìn)度，放緩了土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查的進(jìn)度等。發(fā)現(xiàn)爭(zhēng)議后，采取擱置、拖延等方式處理。

2.缺乏有效的銜接管理機(jī)制

國(guó)土調(diào)查中土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處工作，很多爭(zhēng)議只在權(quán)屬調(diào)查中而顯現(xiàn)出來(lái)，土地調(diào)查結(jié)束后，權(quán)利人不會(huì)向行政主管部門(mén)提出確權(quán)申請(qǐng)，根據(jù)土地權(quán)屬爭(zhēng)議依申請(qǐng)調(diào)處的原則，管理部門(mén)無(wú)法對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行徹底解決?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，可以將原因定義為“價(jià)值效應(yīng)”與“私利心理”。“價(jià)值效應(yīng)”就是爭(zhēng)議地暫時(shí)沒(méi)有可見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，如不進(jìn)行土地調(diào)查對(duì)權(quán)屬的確認(rèn)，權(quán)利人對(duì)爭(zhēng)議地處于遺忘狀態(tài)，但國(guó)土調(diào)查中，將土地權(quán)屬落實(shí)到法定確認(rèn)層面上，權(quán)利人基于對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的不確定性，從而不會(huì)放棄己方可能的土地權(quán)利，但又不愿在土地確權(quán)工作中投入時(shí)間和經(jīng)濟(jì)資源，從而不進(jìn)行確權(quán)申請(qǐng)。“私利心理”是爭(zhēng)議地具備可利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并且處于實(shí)際利用中，而這類(lèi)土地利用人往往是本地較為強(qiáng)勢(shì)的個(gè)人，而土地權(quán)利又是集體所有，一般個(gè)人或者集體經(jīng)濟(jì)組織出于利益考慮，在不侵害個(gè)人利益或者個(gè)人獲利不足的狀態(tài)下，無(wú)人提出權(quán)屬訴求。

3.管理部門(mén)缺乏主動(dòng)作為意識(shí)

土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，往往投入大量人力物力后，并不能起到很好的效果，并且容易給政府帶來(lái)大量的信訪(fǎng)和訴訟工作。所以，在實(shí)際工作，行政管理部門(mén)往往避諱土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題，只要能暫時(shí)保障穩(wěn)定，不產(chǎn)生社會(huì)影響，權(quán)利人不申請(qǐng)或者訴求不夠強(qiáng)烈，行政主管部門(mén)往往不主動(dòng)研究如何徹底解決遺留的土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題，一句話(huà)總結(jié)就是不愿碰、不出事不碰。國(guó)土調(diào)查中爭(zhēng)議宗地確定后，隨著調(diào)查工作的結(jié)束，土地權(quán)屬爭(zhēng)議往往被擱置，如爭(zhēng)議雙方不提出爭(zhēng)議申請(qǐng)，權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)入“休眠”狀態(tài)，從而留下隱患。

三、建議

1.加大土地調(diào)查中土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處工作力度

要做好國(guó)土調(diào)查中土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處工作，首先要提高對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議工作的重視程度，加大土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處工作力度。土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處工作是依法保障土地權(quán)利人合法權(quán)利，提升國(guó)土資源管理水平，維護(hù)社會(huì)主義法治和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要工作。在國(guó)土調(diào)查工作中，應(yīng)該設(shè)置專(zhuān)門(mén)的土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處人員，并從經(jīng)費(fèi)保障、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、工作制度等多方面加強(qiáng)工作，土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處工作不能與其他調(diào)查工作一起完全交于作業(yè)隊(duì)伍完成，必須由行政管理部門(mén)專(zhuān)門(mén)人員全程負(fù)責(zé)，作業(yè)隊(duì)伍按要求完成相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作，行政管理部門(mén)專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)政策、法律和程序行工作，確定土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處工作責(zé)任制，并建立工作考核評(píng)價(jià)體系。

2.規(guī)范調(diào)查中土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處工作程序

國(guó)土調(diào)查中，土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處工作在調(diào)查規(guī)程等國(guó)土調(diào)查政策文件中，相關(guān)規(guī)范和工作要求都比較簡(jiǎn)單，調(diào)查人員在工作中可依據(jù)的操作規(guī)范等文件缺乏，因而調(diào)查工作開(kāi)展過(guò)程中，土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作只依據(jù)一般程序開(kāi)展，如土地權(quán)屬來(lái)源資料齊全，土地權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議情況下，工作可以順利完成。但一旦出現(xiàn)土地權(quán)屬來(lái)源資料不齊全或者土地權(quán)屬有爭(zhēng)議情況，調(diào)查人員在不能盡快調(diào)解解決的情況下，一般只能組織雙方簽訂爭(zhēng)議原由書(shū)，從而完成國(guó)土調(diào)查程序。因此，建議制定規(guī)范的土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處工作程序性文件，明確土地確權(quán)和爭(zhēng)議調(diào)處工作程序和標(biāo)準(zhǔn)，最大程度上保證土地權(quán)屬爭(zhēng)議解決。

3.建立合理有效的工作銜接制度

由于國(guó)土調(diào)查工作時(shí)限的原因，土地確權(quán)和土地權(quán)屬爭(zhēng)議往往簽訂爭(zhēng)議原由書(shū)后便宣告工作結(jié)束。如爭(zhēng)議權(quán)利人不提出確權(quán)申請(qǐng)，土地權(quán)屬爭(zhēng)議處于擱置狀態(tài)，留下工作隱患。因此，建議建立與國(guó)土調(diào)查相銜接的爭(zhēng)議調(diào)處工作制度，明確國(guó)土調(diào)查中未解決的土地權(quán)屬爭(zhēng)議的后續(xù)管理和工作銜接，確保土地權(quán)屬爭(zhēng)議不因調(diào)查工作結(jié)束而“休眠”，對(duì)遺留的土地權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行長(zhǎng)期的“監(jiān)控”，并研究在非申請(qǐng)狀態(tài)下如何逐步解決，實(shí)現(xiàn)每一宗土地權(quán)利歸屬的明確，解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議隱患，提升土地權(quán)屬管理工作水平。