集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的幾點(diǎn)思考

劉勇 張 笑凡

(1.沈陽市自然資源局，遼寧 沈陽 110011；2.沈陽市勘察測繪研究院有限公司，遼寧 沈陽 110003)

2019年8月26日，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》在中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議獲得通過，集體經(jīng)營性建設(shè)入市相關(guān)內(nèi)容作為本次修法的最大亮點(diǎn)之一，在自然資源領(lǐng)域具有劃時(shí)代的積極意義。從頂層設(shè)計(jì)到試點(diǎn)探索歷經(jīng)近6年時(shí)間，其實(shí)現(xiàn)路徑、實(shí)施辦法、實(shí)際效用以及若干關(guān)鍵問題等經(jīng)過不斷考證錘煉完善已基本清晰，為全面實(shí)施集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革背景和歷程

2013年11月，為貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆中央委員會第三次全體會議研究了全面深化改革的若干重大問題，公布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。

2014年12月，習(xí)近平總書記先后主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議和中央政治局常委會會議，審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，建立了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。

2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)法律規(guī)定，其中涉及集體經(jīng)營建設(shè)用地入市修改相關(guān)內(nèi)容為“暫時(shí)調(diào)整實(shí)施集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。”授權(quán)期限截至2017年12月31日。

2017年11月，全國人大常委會作出決定，將試點(diǎn)期限延長一年至2018年12月31日。

2018年12月，全國人大常委會審議關(guān)于再次延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長一年至2019年12月31日。

2019年8月，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為此次修法中最大的亮點(diǎn)和創(chuàng)新，首次被正式法律制度所確認(rèn)。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不同時(shí)期的內(nèi)涵及差異

根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。

根據(jù)十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議關(guān)于修改《中國人民共和國土地管理法》的決定，（以下簡稱《決定》），土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

二者在規(guī)劃方面要求基本一致，但《決定》較試點(diǎn)時(shí)期政策對滿足入市條件的土地利用現(xiàn)狀情況有所收縮，前者在符合規(guī)劃的前提下，存量集體建設(shè)用地均可入市；后者則明確在符合規(guī)劃的前提下，經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地方可入市。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式和效用

根據(jù)試點(diǎn)相關(guān)政策，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地設(shè)立三種入市模式。

1.直接就地入市

即依法取得、符合規(guī)劃、具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施等基本條件的工礦倉儲、商服等農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可采取招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議等方式直接就地入市。

該模式為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的基本常規(guī)模式，也與《決定》條款內(nèi)容想吻合，但從實(shí)際出發(fā)，經(jīng)調(diào)研，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，符合上述條件的地塊數(shù)量較少且布局分散，難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，且其中大多數(shù)仍處在正常生產(chǎn)經(jīng)營狀態(tài)，使用權(quán)實(shí)際主體上已經(jīng)明確。故該模式主要適用于歷史上已依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)且土地用途為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的單位（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)），通過辦理出讓等有償手續(xù)，賦予完整的建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能，為今后抵押、轉(zhuǎn)讓等行為創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

2.通過“增減掛鉤”調(diào)整入市

根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，在確保建設(shè)用地總量不增加，耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高的前提下，對村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地先復(fù)墾后，可按計(jì)劃調(diào)整到本縣（市、區(qū)）域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。

該模式是試點(diǎn)時(shí)期入市所采取的主要模式，在平衡建設(shè)用地和耕地?cái)?shù)量關(guān)系的同時(shí)，按照因地制宜原則，通過空間置換，進(jìn)一步優(yōu)化集體建設(shè)用地入市后布局，以點(diǎn)成面，化零為整，有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，同時(shí)，在一定程度上也消化了長期閑置的農(nóng)村建設(shè)用地資源，提高農(nóng)地利用效率，靈活解決了“可用的地塊不具備條件、具備條件的地塊不可用”等問題。

3.城中村集體建設(shè)用地整治后入市

對歷史形成的城中村集體建設(shè)用地，依據(jù)相關(guān)規(guī)劃開展土地整治，對規(guī)劃范圍內(nèi)各類土地統(tǒng)一進(jìn)行復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施配套，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬。對不予征收的，在優(yōu)先保障城中村居民住房安置等用地后，屬于經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地，由農(nóng)民集體入市。

一般來說，城中村在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，屬于城市用地范疇，而權(quán)屬上歸集體所有，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)突破了集體經(jīng)營性建設(shè)用地內(nèi)涵（存量農(nóng)村集體建設(shè)用地），該模式主要發(fā)生在地方政府因資金等問題無力實(shí)施征收改造，同時(shí)又存在改造意向單位的地區(qū)（如北流市）。因未實(shí)施征收，開發(fā)商取得土地成本較同質(zhì)國有建設(shè)用地有所降低，加之市場競爭壓力小，產(chǎn)品利潤高，將會引起開發(fā)企業(yè)重點(diǎn)專注，如全面實(shí)施或?qū)鹘y(tǒng)國有建設(shè)用地出讓造成一定影響。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可能需要重點(diǎn)考量的幾個(gè)方面

2020年1月1日，《土地管理法》修正條款即開始施行，盡管實(shí)施辦法尚未出臺，但從試點(diǎn)做法和經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市思路、做法已基本清晰，其中對于需要重點(diǎn)考量的幾個(gè)方面梳理總結(jié)如下：

1.摸清集體經(jīng)營性建設(shè)用地底數(shù)

一是在集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記、第三次土地調(diào)查以及年度變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)規(guī)劃，進(jìn)一步調(diào)查摸清現(xiàn)狀集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量、面積、分布、權(quán)屬、實(shí)際利用狀況、集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施開發(fā)意愿以及可開發(fā)潛力等信息；二是從地區(qū)審批管理實(shí)際出發(fā)，設(shè)立依法取得標(biāo)準(zhǔn)（擁有合法、規(guī)范的用地手續(xù)，建設(shè)用地使用權(quán)證等），調(diào)查摸清依法取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地相關(guān)情況；三是調(diào)查摸清年代相對久遠(yuǎn)（國家現(xiàn)行用地政策出臺前已實(shí)際使用或占用，至今仍在生產(chǎn)經(jīng)營）的用地項(xiàng)目，本著尊重歷史原則，進(jìn)一步查清界定其取得的合法性以及是否具備入市條件；四是調(diào)查摸清非法（在國家現(xiàn)行用地政策出臺后，仍不具備合法、規(guī)范的用地手續(xù)）取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地情況，在違法狀態(tài)未消除前暫不可入市；五是調(diào)查摸清“城中村”數(shù)量和分布，合理界定“城中村”范圍，而且今后不再擴(kuò)大，避免出現(xiàn)以實(shí)施“城中村”改造為名規(guī)避征地，擾亂土地市場等情況的發(fā)生；六是在建設(shè)用地增減掛鉤工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)查農(nóng)村閑置建設(shè)用地情況，通過開展土地評價(jià)確定可復(fù)墾整理潛力，為未來調(diào)整入市做好相應(yīng)地塊及指標(biāo)儲備。

2.對擬實(shí)施入市地區(qū)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃覆蓋

經(jīng)調(diào)研，現(xiàn)行相關(guān)規(guī)劃未能完全覆蓋農(nóng)村地區(qū)，不同程度上存在規(guī)劃缺失的情況，從而導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市無規(guī)劃可依，不具備入市基本條件。

從地區(qū)實(shí)際出發(fā)，全覆蓋規(guī)劃編制成本較高，一般集體經(jīng)濟(jì)組織承受壓力較大，同時(shí)規(guī)劃具有時(shí)效性，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是一個(gè)長期的過程，提早編制規(guī)劃將可能導(dǎo)致部分區(qū)域因入市較晚進(jìn)而規(guī)劃失效造成資金的不必要浪費(fèi)。

從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，在入市意向調(diào)查的基礎(chǔ)上，可暫對有入市意向且條件相對完備的地區(qū)先行編制規(guī)劃，作為今后規(guī)劃審核依據(jù)，規(guī)劃編制費(fèi)用或可計(jì)入用地成本，減輕集體經(jīng)濟(jì)組織資金壓力，但從長遠(yuǎn)出發(fā)，應(yīng)從根本、長效著手，可以通過編制國土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃全覆蓋，為全面推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市創(chuàng)造基本條件。

3.優(yōu)先維護(hù)好“三個(gè)平衡”

1987年，“中國土地拍賣第一槌”在深圳敲響,國有建設(shè)用地自實(shí)行有償使用至今已30余年，從協(xié)議出讓到招標(biāo)拍賣掛牌，出讓方式不斷完善，市場化程度不斷提高，地方土地財(cái)政收入更是與日俱增，在國家多次宏觀調(diào)控作用下，國有建設(shè)用地有償使用已基本步入法制化、規(guī)范化軌道。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，無論從觀念上還是實(shí)施層面，都會對國有建設(shè)用地市場造成一定影響，既有平衡將被打破，既有利益分配機(jī)制也將重新調(diào)整。按照循序漸進(jìn)、審慎穩(wěn)妥原則，在全面實(shí)施改革初期，應(yīng)優(yōu)先考慮維護(hù)好“三個(gè)平衡”。

（1）維護(hù)農(nóng)民、集體、政府、企業(yè)四者平衡

“漲價(jià)歸公”抑或“讓利于民”爭議已久，在不同時(shí)期均有其合理性，但從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，完全“漲價(jià)歸公”的時(shí)代已經(jīng)過去，但立即轉(zhuǎn)為全部“讓利于民”又未免操之過急，對現(xiàn)有利益格局沖擊較大。故集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配首先要維護(hù)好農(nóng)民、集體、政府、企業(yè)四者間的平衡，一是農(nóng)民在長遠(yuǎn)生計(jì)有保障的同時(shí)，應(yīng)享有一定的改革紅利，應(yīng)把之前征地的一次性收入轉(zhuǎn)化為長期、穩(wěn)定的可持續(xù)收入；二是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)實(shí)在在的市場主體地位，依法享有決策權(quán)和收益權(quán)，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鄉(xiāng)村全面振興；三是確保地方政府既有收益大體穩(wěn)定，避免對地方財(cái)政收入造成無序不可控沖擊，從而影響城市發(fā)展建設(shè)；四是切實(shí)降低企業(yè)用地成本，對于符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，通過降低土地取得成本等手段，鼓勵(lì)企業(yè)利用集體建設(shè)用地投資建設(shè)，從而帶動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等綜合效益。

（2）維護(hù)農(nóng)民入市收益與征地收益平衡

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要受兩方面因素影響，即規(guī)劃管控和集體經(jīng)濟(jì)組織（農(nóng)民）意愿，其中農(nóng)民意愿主要取決于入市為其帶來的收益情況，若入市收益偏高，一是將對未來征地造成一定阻礙，降低農(nóng)民主動配合實(shí)施征地的積極性，從而影響公共利益項(xiàng)目的用地保障；二是在過高的收益驅(qū)使下難免會作出不理性的決策，尤其是突然產(chǎn)生的過高收益，極有可能出現(xiàn)一時(shí)間內(nèi)大量集體經(jīng)營性建設(shè)用地爭搶、無序、盲目、跟風(fēng)入市，造成土地市場混亂，違背改革初衷。

因此，維護(hù)農(nóng)民入市收益與征地收益平衡至關(guān)重要，具有導(dǎo)向性意義，一般來說，從一次性收入來看，征地收益應(yīng)高于入市收益，但從長遠(yuǎn)出發(fā)，入市收益又具有征地收益所不具備的長期性、持續(xù)性以及預(yù)期性和一定風(fēng)險(xiǎn)性等特點(diǎn)，在各自優(yōu)劣因素比較上，二者整體上不應(yīng)有太大差異。

（3）維護(hù)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值平衡

受規(guī)劃等限制，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍僅局限于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，受區(qū)位條件等影響市場競爭壓力較小，同時(shí)，因未發(fā)生征地行為，集體建設(shè)用地取得成本要低于國家建設(shè)用地取得成本，盡管改革提出“同權(quán)同價(jià)、同等入市”，但從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，當(dāng)前無論是抵押權(quán)設(shè)立還是后期流轉(zhuǎn)在實(shí)際價(jià)值方面集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地還不可同日而語。在改革初期，不宜過早過度追求實(shí)現(xiàn)“同權(quán)同價(jià)”，而應(yīng)以實(shí)際需求為導(dǎo)向，遵循“高投入、高回報(bào)”等一般經(jīng)濟(jì)規(guī)律，側(cè)重于“物美價(jià)廉、因地制宜”，及早營造健康、成熟、完善的集體建設(shè)用地市場。在未來集體經(jīng)濟(jì)得到切實(shí)的發(fā)展壯大、集體建設(shè)用地市場化程度不斷提高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制建立健全后，“同權(quán)同價(jià)、同等入市”的改革目標(biāo)是完全可以實(shí)現(xiàn)的。

為維護(hù)上述“三個(gè)平衡”，試點(diǎn)政策提出了土地增值收益調(diào)節(jié)金的概念，若從一個(gè)縣（市）出發(fā)，因區(qū)位差異不明顯，整體情況相近，統(tǒng)一一個(gè)調(diào)節(jié)金收取標(biāo)準(zhǔn)基本可以實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)平衡，但在全國實(shí)行集體經(jīng)營性建設(shè)入市后，對于直轄市、副省級城市以及一些發(fā)展速度較快的地級市等土地市場發(fā)達(dá)、用地需求量大、內(nèi)部情況復(fù)雜的地區(qū)，僅一個(gè)調(diào)節(jié)金標(biāo)準(zhǔn)難以起到調(diào)節(jié)維護(hù)平衡的作用，而且因影響因素較多導(dǎo)致設(shè)定難度較大，將來或可通過費(fèi)改稅的形式予以調(diào)節(jié)。

4.與征地制度改革范圍相銜接

《房地產(chǎn)管理法》經(jīng)修正后，第九條內(nèi)容，即城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外。較原條款增加了“但法律另有規(guī)定的除外”內(nèi)容，剛性減弱，留有余地，而“余地”應(yīng)該在于試點(diǎn)時(shí)期的“城中村集體建設(shè)用地整治后入市”這一途徑。

《土地管理法》經(jīng)修正后，第四十五條內(nèi)容對土地征收的公共利益進(jìn)行了界定，采取列舉方式明確：因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情形，確需征收的，可以依法實(shí)施征收。前五種情形較為清晰，而其中“成片開發(fā)建設(shè)”并未如前五種從項(xiàng)目性質(zhì)出發(fā)而是對空間利用作出了要求，按照試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，而這個(gè)空間應(yīng)該限定于城市規(guī)劃區(qū)以及開發(fā)區(qū)（園區(qū)）范圍內(nèi)。

因此，在實(shí)施集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，除采取規(guī)劃管控外，在空間布局上應(yīng)避免與可實(shí)施征地區(qū)域相沖突，在未來相關(guān)法律制度框架下，除“城中村”內(nèi)集體建設(shè)用地綜合整治入市外，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)和開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)集體所有的土地應(yīng)征收為國有土地后，再行實(shí)施土地供應(yīng)；城市規(guī)劃區(qū)和開發(fā)區(qū)（園區(qū)）外的集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合入市條件的前提下可實(shí)施入市。如此既可減少農(nóng)民在征地與入市之間的選擇障礙和利益沖突，同時(shí)，也未對正常城市化進(jìn)程以及產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)的發(fā)揮造成影響。

5.確定集體經(jīng)濟(jì)組織合法的市場主體地位，發(fā)揮政府指導(dǎo)和監(jiān)管作用

《民法總則》賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織合法的市場主體地位，其作為集體建設(shè)用地所有權(quán)的唯一主體，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村基層民主作用，在符合法律法規(guī)的前提下，對集體建設(shè)用地處置享有獨(dú)立自主決策權(quán)，而在具體環(huán)節(jié)管理上，如民主決策程序是否合法有效、出讓底價(jià)是否合理、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、規(guī)劃用途管制、交易代理、金融支持政策以及批后監(jiān)管、資金審計(jì)等則需要政府及其相關(guān)職能部門給予必要的指導(dǎo)和干預(yù)，避免出現(xiàn)私相授受，侵害農(nóng)民、集體權(quán)益行為的發(fā)生，確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市程序合法合規(guī)，入市結(jié)果合理有效，集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、政府和企業(yè)的權(quán)益均得到充分保障。

五、結(jié)語

從井田制到“三塊地”，歷次土地改革初衷均為更好地順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，更大限度地發(fā)揮土地價(jià)值，更大程度地保護(hù)土地資源，但同時(shí)也必須認(rèn)識到，土地資源作為生產(chǎn)生活行為的重要載體，涉及面廣，影響力大，土地改革不宜急于求成，應(yīng)以不影響當(dāng)前土地市場平穩(wěn)健康發(fā)展、不侵害農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)土地利用更為充分科學(xué)合理有效為根本原則，持審慎態(tài)度穩(wěn)步推進(jìn)。

試點(diǎn)工作的開展提供了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露出一些問題需要進(jìn)一步清晰明確，希望在今后相關(guān)政策研究制定中以問題為導(dǎo)向，確保全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革統(tǒng)一有序推進(jìn)。