完善權(quán)力下放到基層群眾性自治組織的對(duì)策思考

李侑峰

黨的十九大報(bào)告提出“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，更多資源下沉到基層”。下沉到基層的資源必然包括權(quán)力在內(nèi)。權(quán)力下放基層，繞不開以村委會(huì)、居委會(huì)為代表的基層群眾性自治組織，這類組織在基層治理中承擔(dān)著架構(gòu)村民和黨委、政府溝通橋梁的重要職能作用，是主要處理基層群眾事務(wù)，落實(shí)黨委、政府政策的主要推動(dòng)者。十九大報(bào)告提出把更多資源和權(quán)力下放到基層，無疑是對(duì)基層群眾性自治組織提出了更多的要求和寄予了更大的厚望。

一、當(dāng)前權(quán)力下放到基層群眾性自治組織的情況

（一）權(quán)力下放的力度參差不齊

當(dāng)前多數(shù)地方對(duì)于權(quán)力下放至自治組織還沒有明確的、具體的規(guī)定，頂層設(shè)計(jì)上沒有做好相應(yīng)的方向和步驟。因此各地區(qū)單位部門自主把握的權(quán)力比較大，這也導(dǎo)致了權(quán)力下放到基層群眾自治組織的力度不一。有的推進(jìn)力度很大，敢于創(chuàng)新服務(wù)體制，簡化辦事程序，優(yōu)化審批流程，實(shí)實(shí)在在方便了群眾；有的創(chuàng)新力度不夠，坐等上級(jí)指示和文件，按兵不動(dòng)，沒有主動(dòng)作為；有的把一些顯而易見的民生權(quán)力直接或間接下放給基層群眾性自治組織，滿足于完成了權(quán)力下放的任務(wù)表面，不關(guān)心權(quán)力下放的數(shù)量和質(zhì)量，不是從優(yōu)化權(quán)力體制改革和滿足群眾最大需求出發(fā)，也沒有深入研究和探索權(quán)力下放基層群眾自治組織的必要性和可行性。

（二）權(quán)力下放的區(qū)域偏向于城鎮(zhèn)

簡政放權(quán)推進(jìn)后，出現(xiàn)了權(quán)力下放偏向于城鎮(zhèn)的特點(diǎn)。這主要是因?yàn)椋阂皇蔷游瘯?huì)人才隊(duì)伍素質(zhì)更高。社區(qū)居委會(huì)工作人員的文化水平和工作素質(zhì)比村委會(huì)的要高，更容易接受和理解下放的權(quán)力，而村委會(huì)的成員文化學(xué)歷相對(duì)較低，人員組成本土化現(xiàn)象突出，在接納權(quán)力上通常比較吃力。二是職能操作上居委會(huì)更規(guī)范。鄉(xiāng)村是人情社會(huì)，講究風(fēng)俗人情，重視宗族傳統(tǒng)，在解決一些具體事務(wù)時(shí)容易受到這些因素的干擾和影響。城鎮(zhèn)在法律法規(guī)方面相對(duì)規(guī)范完善，受到的人情、宗族等外來因素干擾較少，在這樣的框架里居委會(huì)更容易按照權(quán)力授予部門的要求和方式來推進(jìn)工作。三是上級(jí)有關(guān)部門對(duì)居委會(huì)的指導(dǎo)更容易。居委會(huì)和村委會(huì)雖然同是基層群眾性自治組織，但所處的工作環(huán)境、生活配套差別很大，而且在空間距離上居委會(huì)更接近有關(guān)權(quán)力授予部門。這為有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)自治組織的溝通交流，提供指導(dǎo)和服務(wù)提供了有利條件，也能讓有關(guān)部門更好地開展相關(guān)的監(jiān)督與檢查工作。

（三）權(quán)力下放的內(nèi)容很多不涉及核心利益

由于當(dāng)前缺乏權(quán)力下放的明文規(guī)定，對(duì)于基層群眾性自治組織能夠承擔(dān)權(quán)力的范圍和要求都比較模糊，一些部門對(duì)此拿捏不定，只把一些無關(guān)緊要的小權(quán)力進(jìn)行下放，以減輕本部門的工作壓力。對(duì)于一些涉及核心利益、關(guān)鍵福利方面的重要權(quán)力、大權(quán)力不舍得放手，基層群眾性自治組織卻因此承擔(dān)了不少的事務(wù)、責(zé)任和壓力。

二、當(dāng)前權(quán)力下放到基層群眾性自治組織的主要問題

（一）權(quán)力下放不徹底

在權(quán)力下放基層群眾性自治組織的過程中，產(chǎn)生了一系列問題。一是假放權(quán)力真甩鍋現(xiàn)象。一些部門把權(quán)力下放到自治組織后，也把相應(yīng)的責(zé)任全推到其身上，相應(yīng)的監(jiān)督管理、專業(yè)指導(dǎo)工作卻沒有做到位，習(xí)慣于當(dāng)甩手掌柜，導(dǎo)致出現(xiàn)自治組織“權(quán)力無限小，責(zé)任無限大”的現(xiàn)象。一些部門存在懶政心態(tài)，不想承擔(dān)辦事風(fēng)險(xiǎn)，把本不屬于自治組織的職能強(qiáng)加于其身上，導(dǎo)致自治組織陷入成為“萬金油”的尷尬處境。二是“放虛權(quán)留實(shí)權(quán)”現(xiàn)象。一些部門僅僅下放事權(quán)，與之配套的財(cái)權(quán)、人權(quán)沒有下放，把配套利益緊緊抓在手中，把繁雜的事務(wù)推托給自治組織，這樣不僅沒有增強(qiáng)和擴(kuò)大自治組織的自治權(quán)，反而分散了組織的精力，增加了組織的煩惱與困難。三是缺乏專業(yè)人才接權(quán)。一些下放到自治組織的權(quán)力，專業(yè)門檻較高，需要有專業(yè)人才才能更好接手和推進(jìn)。然而，現(xiàn)實(shí)中很多自治組織缺乏相應(yīng)的專業(yè)人才，貧困艱苦地區(qū)的村委會(huì)尤為嚴(yán)重。這就造成這些下放的權(quán)力流于形式，沒有得到合適的應(yīng)用和開展，有的最終導(dǎo)致權(quán)力流回上層。

（二）自治權(quán)受到干擾

部分基層群眾性自治組織在自治過程中，受到基層政權(quán)的干擾甚至侵蝕，一些地方在體制改革要求權(quán)力下放后甚至出現(xiàn)了加劇的現(xiàn)象。一是行政任務(wù)重。村委會(huì)、居委會(huì)承擔(dān)了大量政府職能部門交辦的落實(shí)群眾政策、措施的行政事務(wù)，隨著“權(quán)力下放”要求的提出，一些地方不管這些事務(wù)合適與否，都堂而皇之地轉(zhuǎn)移到了基層群眾自治組織身上，大量增加了自治組織的任務(wù)和負(fù)擔(dān)。二是一些行政職能部門具有排他性。一些基層政府職能部門為使自身的經(jīng)濟(jì)效益和工作便利度最大化，自上而下地建立起具有排他性質(zhì)的行政系統(tǒng)，權(quán)力聚攬?jiān)谑种校词瓜路帕藱?quán)力后，這種情況也沒有改善。這使得基層群眾性自治組織的一些自主自治權(quán)實(shí)際上處于有關(guān)部門的把控下。三是一些基層政權(quán)的控制性較強(qiáng)。由于基層政權(quán)與之有頻繁而密切的業(yè)務(wù)往來，兩者的關(guān)系也沒有出臺(tái)文件進(jìn)行明確的、具體的內(nèi)容、方式等解釋和規(guī)定來進(jìn)行操作，這就導(dǎo)致兩者之間產(chǎn)生了較大的制度空隙，這一點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府習(xí)慣把村委會(huì)當(dāng)成下級(jí)機(jī)構(gòu)，經(jīng)常采用行政手段干預(yù)村民自治，而村委會(huì)在資源、資金等諸多方面有求于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，不得不以犧牲自治權(quán)為代價(jià)。一些鄉(xiāng)村本身缺乏自治的動(dòng)力和能力，更是加劇了基層政權(quán)對(duì)村委的控制現(xiàn)象。四是下放的權(quán)力不被認(rèn)可。由于當(dāng)前對(duì)權(quán)力下放的法律法規(guī)和政府職能轉(zhuǎn)變都不完善，產(chǎn)生了不同部門同時(shí)對(duì)一件事情有處理權(quán)的現(xiàn)象，作為承擔(dān)下放的權(quán)力的基層群眾自治組織夾在中間左右為難。

三、完善權(quán)力下放到基層群眾性自治組織的對(duì)策建議

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，明確方向和總要求

有關(guān)部門在做頂層設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)注意把權(quán)力下放到基層群眾性自治組織列入其中，并在下放權(quán)力的總體要求、主要任務(wù)、方法步驟和組織實(shí)施上作好安排和部署。

一是要明確推動(dòng)權(quán)力下放工作的主體力量和相關(guān)責(zé)任。要明確相關(guān)職能部門牽頭推進(jìn)落實(shí)此項(xiàng)工作，要認(rèn)真研究和把握可以下放給群眾性自治組織的權(quán)力范圍、內(nèi)容，并就主體責(zé)任、直接責(zé)任、附帶責(zé)任等進(jìn)行歸類要求，倒逼有關(guān)部門有效推進(jìn)工作落實(shí)。

二是要抓住權(quán)力下放過程的主要問題。頂層設(shè)計(jì)要特別注重克服假放權(quán)力真甩鍋、放虛權(quán)留實(shí)權(quán)、能力接不住權(quán)力、基層自治權(quán)受侵蝕等嚴(yán)重性問題，倡導(dǎo)放真權(quán)、真放權(quán)，解決好一些制度的、人為的阻礙，尤其要在相關(guān)法律法規(guī)的完善上下功夫，為權(quán)力順利下放提供法定依據(jù)和可靠支撐。

三是鼓勵(lì)創(chuàng)新、探索、實(shí)踐。權(quán)力下放過程中，賦權(quán)機(jī)構(gòu)與自治組織的關(guān)系、基層政權(quán)與自治組織的關(guān)系、自治組織之間的關(guān)系、自治組織與人民群眾的關(guān)系都應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)中有方向性的要求，鼓勵(lì)各單位部門在創(chuàng)新、探索、實(shí)踐中理順摸清。

（二）加強(qiáng)試點(diǎn)建設(shè)，強(qiáng)化示范推廣

開展涉及權(quán)力下放到基層群眾性自治組織的試點(diǎn)建設(shè)工作，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)全國范圍內(nèi)此項(xiàng)工作的大發(fā)展、大進(jìn)步、大突破。

一是試點(diǎn)要有優(yōu)良的基礎(chǔ)。在自治探索富有成效的基層上建立試點(diǎn)，可以減輕探索的人力、物力成本，實(shí)現(xiàn)更深層次的發(fā)展。要對(duì)這些試點(diǎn)進(jìn)行關(guān)注和研究，在資金、資源上適當(dāng)予以照顧，抽取和總結(jié)符合基層發(fā)展規(guī)律的經(jīng)驗(yàn)做法，關(guān)注經(jīng)驗(yàn)推廣過程中產(chǎn)生的各種問題，做好分類分析，涉及全局性、長遠(yuǎn)性、普遍性的問題要重點(diǎn)研究解決。

二是結(jié)合“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”工作進(jìn)行試點(diǎn)?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”是強(qiáng)化規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)的中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，理順區(qū)、縣（市）和中心鎮(zhèn)兩級(jí)政府關(guān)系的利好政策。在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”做得好的中心鎮(zhèn)建立試點(diǎn)，中心鎮(zhèn)承接上級(jí)下放的權(quán)力的經(jīng)驗(yàn)與方法更容易傳遞到基層群眾性自治組織中，中心鎮(zhèn)也能更好地從中指導(dǎo)和幫助自治組織搞好與上級(jí)授權(quán)部門的關(guān)系以及具體業(yè)務(wù)。

三是強(qiáng)化示范宣傳推廣。要及時(shí)抓住試點(diǎn)的工作亮點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)根據(jù)情況進(jìn)行廣泛推廣，在步驟上可采用分期分批方式推廣落實(shí)，鼓勵(lì)有條件的基層結(jié)合自身特點(diǎn)對(duì)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行創(chuàng)造創(chuàng)新。地方有關(guān)責(zé)任部門要把推廣落實(shí)情況納入相應(yīng)的年終績效考核中，確保推廣工作部署得體、督察到位、落實(shí)有方，不斷發(fā)揚(yáng)、充實(shí)和豐富相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)充分發(fā)揮示范、帶動(dòng)作用，勇于突破權(quán)力下放過程中的瓶頸問題，探索更多的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和做法。同時(shí)，激勵(lì)非試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)造，努力營造出探索權(quán)力下放的舉措百花齊放、亮點(diǎn)紛呈的活潑局面。

（三）強(qiáng)化自治觀念，提高自治能力和水平

要提高基層群眾性自治組織的自治能力和水平，確保下放的權(quán)力能夠接得住、運(yùn)用得體。

一是要轉(zhuǎn)變基層組織和群眾的思想觀念，增強(qiáng)自治意識(shí)。要加強(qiáng)對(duì)基層組織和群眾的自治教育力度和宣傳力度，普及自治的科學(xué)內(nèi)容，鼓勵(lì)那些富含正能量、樂于服務(wù)的群眾參與自治，盡可能凝聚廣大群眾的共識(shí)，尤其要克服“多一事不如少一事”的懶作為、不作為的思想，讓自治組織和群眾把該掌控的權(quán)力和職責(zé)大膽、勇敢地承擔(dān)下來。

二是要多措并舉，提高基層群眾性自治組織的自治能力和水平。要保障自治組織下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)的穩(wěn)定，有條件的可適當(dāng)加大經(jīng)費(fèi)支持力度。要支持自治組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)群眾抱團(tuán)發(fā)展，增強(qiáng)自治的話語權(quán)和主動(dòng)權(quán)。要建立強(qiáng)有力的干部培養(yǎng)機(jī)制，提高自治組織的成員的辦事水平、自治水平，尤其要對(duì)下放的權(quán)力進(jìn)行及時(shí)培訓(xùn)指導(dǎo)，提高承接權(quán)力的能力水平，必要時(shí)從上級(jí)部門派駐人員進(jìn)行幫助指導(dǎo)。要糾正或消除自治組織行政化的傾向，厘清自治組織與基層政權(quán)的權(quán)責(zé)清單、服務(wù)清單，讓自治組織從政府繁重的行政任務(wù)中解脫出來，花更多的時(shí)間和精力去優(yōu)化、強(qiáng)化自我管理、服務(wù)、教育和監(jiān)督方面的工作。要完善自治組織的各項(xiàng)自治制度和機(jī)制，完善議事協(xié)商機(jī)制、健全事務(wù)監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化村規(guī)民約等，讓自治組織制度健全，機(jī)制完善，每項(xiàng)事務(wù)按照制度規(guī)范運(yùn)行就能達(dá)到比較好的結(jié)果。要拓寬自治視野，要和各級(jí)政權(quán)有關(guān)部門、其他自治組織搞好聯(lián)系協(xié)調(diào)工作，以基層命運(yùn)共同體的意識(shí)來開展自治工作，在基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、文明建設(shè)和環(huán)境治理等方面不斷開拓新局面。

三是要激發(fā)自治熱情，提高基層群眾的自治能力和水平。各部門單位要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，提高他們對(duì)有關(guān)部門、自治組織的滿意度，調(diào)動(dòng)他們參與自治的熱情和動(dòng)力；要充分發(fā)揮志愿者的作用，通過開展入戶宣傳，發(fā)放傳單等志愿活動(dòng)，普及自治知識(shí)，提高居民參與自治的熱情，借此打通熱心群眾進(jìn)入志愿者隊(duì)列的通道；要充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢群體的積極作用，體現(xiàn)基層治理的時(shí)代價(jià)值，破解傳統(tǒng)地方權(quán)威治理失效和困境；要善于運(yùn)用規(guī)范基層群眾行為的原生制度，如村規(guī)民約、宗族規(guī)矩、風(fēng)俗傳統(tǒng)等，基層治理中強(qiáng)化這些規(guī)章制度的約束性、管制性，對(duì)其中一些不合理的條規(guī)進(jìn)行改造，使之符合新時(shí)代的需求、符合政府的發(fā)展方向。最后，把提高基層群眾的文化水平和提高自治參與水平結(jié)合起來。在平時(shí)提高村民文化的各項(xiàng)具體工作中，要有針對(duì)性地加入涉及群眾切身利益的自治參與方面的內(nèi)容，引導(dǎo)群眾掌握自治的具體內(nèi)容，學(xué)習(xí)先進(jìn)的群眾自治經(jīng)驗(yàn)和方法，不斷提高自治水平。