房屋征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的思考

王恩建

東明縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)綜合服務(wù)中心

1 前言

改革開放40年來(lái)，我國(guó)的城市化樣貌發(fā)生了翻天覆地的變化，另外在城市化的發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)和暴露了在房屋征收補(bǔ)償上的諸多問(wèn)題，為了有效緩解出現(xiàn)的問(wèn)題，解決不斷出現(xiàn)的矛盾，在兩次廣泛征收社會(huì)各界意見后我國(guó)《國(guó)有土體上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布施行。我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》中都有規(guī)定，即：“城市的土地屬于國(guó)家所有，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”從法條中看見，征收與補(bǔ)償兩者是并列關(guān)系，這和國(guó)外的立法不同，這種立法制度更符合我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的本質(zhì)，更能夠有效解決城市不動(dòng)產(chǎn)征收糾紛中的各種問(wèn)題。雖然有《條例》作為法律依據(jù)，但是在實(shí)行過(guò)程中，《條例》中的內(nèi)容過(guò)于寬泛，理解過(guò)于狹隘，還得進(jìn)一步進(jìn)行解釋才能夠更好地去理解《條例》?！稐l例》要想發(fā)揮其作用必須要和《民法》之間相互協(xié)調(diào)，《民法》作為私法從其補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)構(gòu)成外，征收范圍是否真的就只能適用于房屋征收與補(bǔ)償？建設(shè)用地使用權(quán)又是一種他物權(quán)，基于獨(dú)立權(quán)利的基礎(chǔ)上是否應(yīng)該單獨(dú)給予補(bǔ)償？房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單純以房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)是否忽視了不動(dòng)產(chǎn)其本身的獨(dú)特性？針對(duì)這些問(wèn)題，本文將進(jìn)行系統(tǒng)回答。

2 房屋征收補(bǔ)償范圍的多角度分析

在進(jìn)行具體分析之前，必須要明白房屋征收補(bǔ)償?shù)姆秶心男?，《條例》中規(guī)定有三種：房屋價(jià)值的補(bǔ)償；搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。這些都是老百姓所理解的“拆遷”補(bǔ)償范圍。《條例》中的范圍清晰明了，但是在實(shí)際工作中卻需要進(jìn)行一系列的解釋。在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，由于每個(gè)地方條件不同，其《條例》中規(guī)定的內(nèi)容會(huì)出現(xiàn)一定的偏差，有很多開發(fā)商打著公共利益的幌子進(jìn)行“強(qiáng)拆”，那什么是公共利益？公共利益就是城市化改造、舊城區(qū)安置等實(shí)行的一系列惠民政策，也就是說(shuō)，為了實(shí)現(xiàn)《條例》規(guī)定中的三種補(bǔ)償范圍，其征收的課題不僅局限于房屋，還包括了建設(shè)用地所有權(quán)在內(nèi)等一系列的權(quán)利。在這其中首先需要明確建設(shè)用地使用權(quán)和建設(shè)用地所有權(quán)的內(nèi)容和關(guān)系，本文的落腳點(diǎn)和論述時(shí)間在我國(guó)新《民法典》生效以前，根據(jù)2021年實(shí)施的《民法典》內(nèi)容來(lái)看，346條規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)符合節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。同時(shí)《民法典》359條第1款規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。重點(diǎn)來(lái)了，之前所說(shuō)的條款是現(xiàn)行條款，后面新增的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期繳費(fèi)問(wèn)題，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理，目前從我國(guó)現(xiàn)在住房來(lái)看，還沒(méi)有具體的案例，所以《條例》中房屋征收補(bǔ)償范圍的權(quán)利還應(yīng)該在根據(jù)《民法典》的基礎(chǔ)之上在進(jìn)行細(xì)致劃分和修訂。

這些權(quán)利在我國(guó)中都有《物權(quán)法》中都有明確的規(guī)定：“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)予的，該建筑物、構(gòu)筑物及其輔助設(shè)施占有范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分?！被Q、出資、贈(zèng)予等都容易理解，但是轉(zhuǎn)讓該如何理解？如果是基于征收決定這種事實(shí)行為，而不是他人權(quán)利發(fā)生的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，這種情況是不是應(yīng)該認(rèn)定為是轉(zhuǎn)讓？其實(shí)不然，轉(zhuǎn)讓不僅是指所有權(quán)的變動(dòng)還指的是物的變動(dòng)，也就是說(shuō)既有法律行為的物權(quán)變動(dòng)還有事實(shí)行為的物權(quán)變動(dòng)，是一種雙向變動(dòng)。目前我國(guó)在征收過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題雖然有法可依有規(guī)章可循，但是在實(shí)際征收過(guò)程中卻遇到很多的問(wèn)題。不動(dòng)產(chǎn)也就是房子的問(wèn)題一直以來(lái)都是人民群眾的頭等大事，房子不僅用來(lái)住還可以用來(lái)做生意，與人們的日常生活息息相關(guān)。如果在征收時(shí)沒(méi)有考慮到租期較長(zhǎng)的商業(yè)承租人，那么這種賠償范圍又該如何確定？對(duì)于承租人來(lái)說(shuō)，如果遇到疫情之類的情況進(jìn)行緊急征收，那么又該如何解決呢？從目前的情況來(lái)看，政府的征收行為具有一定的突發(fā)性，作為承租人來(lái)說(shuō)，這種突發(fā)性是不能遇見而且不能避免地客觀情況，所以所造成的損失也不單單僅是和出租人進(jìn)行協(xié)商，而是需要更多地去考慮退還承租人的資金、經(jīng)營(yíng)的可得利益等條件來(lái)獲得征收賠償。

從上述分析可知，從《民法》角度看，征收補(bǔ)償范圍不只是適用于房屋征收和補(bǔ)償，它的補(bǔ)償范圍更為寬泛。征收是一種所有權(quán)歸屬關(guān)系的轉(zhuǎn)變，房屋征收實(shí)際上就是在城市的發(fā)展過(guò)程中，對(duì)人民群眾手中的房子進(jìn)行征收，從單一角度看，這種不動(dòng)產(chǎn)包括了實(shí)物價(jià)值，從多角度看，還包括了不動(dòng)產(chǎn)上的所有權(quán)、建筑設(shè)施共有權(quán)和他物權(quán)等，征收對(duì)象也擴(kuò)展到了道路建設(shè)用地、綠化林木用地等。但是對(duì)房屋不動(dòng)產(chǎn)征收過(guò)程中而言，房屋征收有很多地方做地不是很好，很多事項(xiàng)并沒(méi)有達(dá)到征收本來(lái)的目的[1]。在此需要考慮到一個(gè)問(wèn)題，就是征收的客體究竟是什么？很多人認(rèn)為征收的客體在法律和事實(shí)上來(lái)看，其核心就是土地，也就就是建設(shè)用地使用權(quán)，只有將建設(shè)用地使用權(quán)征收到國(guó)家和政府的手中，國(guó)家也就取得了建設(shè)用地所有權(quán)，基于所有權(quán)的變動(dòng)就可以進(jìn)行各種建設(shè)。那么可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的房屋征收其實(shí)有些名不副實(shí)，房屋征收的客體是土地，那么為什么要叫作房屋征收呢，按照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，房屋征收應(yīng)該是房隨地一體轉(zhuǎn)移的，但是大陸地區(qū)在征收工作中卻模糊了這種概念。

3 房屋征收補(bǔ)償建設(shè)用地使用權(quán)的法律依據(jù)

《征收與補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，其目的就是為了取得建設(shè)用地所有權(quán)，以實(shí)現(xiàn)資源的配置，為土地開發(fā)和利用消除法律和現(xiàn)實(shí)中的障礙。既然建設(shè)用地使用權(quán)作為單一的獨(dú)立物權(quán)，那為什么不直接把《條例》直接改為“建設(shè)用地使用權(quán)的征收與補(bǔ)償”。這是一個(gè)非常值得思考的問(wèn)題，只有想清楚這個(gè)問(wèn)題，才能夠?qū)ふ业窖a(bǔ)償建設(shè)用地使用權(quán)的法律依據(jù)。在《條例》沒(méi)有出臺(tái)前，為了解決征收過(guò)程中普遍發(fā)生的問(wèn)題，《城市管理法》中就有明確的規(guī)定：根據(jù)社會(huì)利益的需要，國(guó)家可以按照法律程序提前收回土地使用權(quán)，根據(jù)使用年限和開發(fā)情況進(jìn)行相應(yīng)地補(bǔ)償。之后經(jīng)過(guò)《物權(quán)法》的補(bǔ)充和《城市管理法》內(nèi)容的修改，建設(shè)用地使用權(quán)作為一種有交換價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)，即使用期限屆滿，但仍可以參與到市場(chǎng)的關(guān)系運(yùn)作中。另外還有一點(diǎn)，我國(guó)的房屋買賣用地只有使用權(quán)但沒(méi)有所有權(quán)，也就是說(shuō)，當(dāng)70年屆滿時(shí)，住宅房屋自動(dòng)續(xù)期，但是如何續(xù)，有沒(méi)有時(shí)間限制等，在法律中并沒(méi)有一個(gè)實(shí)際的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，在目前的新修改《民法典》中規(guī)定了繳費(fèi)內(nèi)容，但其他的變化不是很明顯。

這種情況就會(huì)讓建設(shè)用地使用權(quán)和土地所有權(quán)之間有一定的分離，建設(shè)用地的使用權(quán)的受益人是所有權(quán)人，所以在進(jìn)行征收補(bǔ)償之前，在根據(jù)以前的實(shí)際使用情況給予補(bǔ)償就顯得極為不合理。總之，從目前的實(shí)施狀況和法律條文中來(lái)看，在現(xiàn)在房、地兩者分離的情況下，建設(shè)用地使用權(quán)不是附屬性的權(quán)利，而是一種具有獨(dú)立性質(zhì)的法律上他物權(quán)，住宅與人們的生活息息相關(guān)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一種可持續(xù)的他物權(quán)，在目前社會(huì)發(fā)展和社會(huì)環(huán)境中，這種使用權(quán)其實(shí)就相當(dāng)于所有權(quán)，在進(jìn)行房屋征收補(bǔ)償前，必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，并通過(guò)《征收與補(bǔ)償條例》、《物權(quán)法》、《城市房產(chǎn)管理法》及其他法律法規(guī)中的具體規(guī)定，充分考慮到權(quán)利續(xù)期制度下建設(shè)用地使用權(quán)的獨(dú)立性，必要情況下，可以對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)補(bǔ)償[2]。

4 房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍的具體確定

4.1 征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體確定

對(duì)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，《條例》中明確的規(guī)定，但是在實(shí)行過(guò)程中卻不能簡(jiǎn)單地進(jìn)行狹隘理解，必要參照其他有關(guān)的法律，如《物權(quán)法》中的建筑物區(qū)分所有權(quán)，以這種所有權(quán)為基礎(chǔ)劃定補(bǔ)償范圍。房屋在進(jìn)行征收的過(guò)程中，房屋應(yīng)該要做廣義的理解，不只是單純的建筑設(shè)施，還包括建筑設(shè)施中包含的一系列附屬物，土地上的定著物等。從以上分析中可知，房屋征收的補(bǔ)償范圍不單單是房屋，還包括了建設(shè)用地使用權(quán)在內(nèi)的一系列附屬設(shè)施如道路、林木、花草等植被景觀。房屋的征收有的會(huì)牽涉到城鄉(xiāng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。房屋并不是孤立存在的，如果某些植被屬于共同所有的話，都應(yīng)該要納入房屋的征收補(bǔ)償體系之中。另外對(duì)于新修改的小區(qū)業(yè)主權(quán)利和物業(yè)公司的權(quán)利都應(yīng)該要公平給予補(bǔ)償。具體的確定標(biāo)準(zhǔn)可以參考一下論述方式。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)除了算清房屋的價(jià)值外，還應(yīng)該保障對(duì)征收后的居民生活給予一定的補(bǔ)償，這樣的補(bǔ)償方式更能夠體現(xiàn)《條例》中的精神，在進(jìn)行補(bǔ)償前，還要?jiǎng)澏ㄓ心男┤?、哪些單位是在補(bǔ)償范圍內(nèi)。最后一個(gè)需要注意的就是房屋的租賃問(wèn)題，如果承租人在租房期間，房屋被征收，這時(shí)如何補(bǔ)償承租人所遭受的損失，有關(guān)這種情況，在《條例》中沒(méi)有明確的規(guī)定，也不屬于其補(bǔ)償范圍，但是可以通過(guò)和租賃人協(xié)商，退回剩余的租金，或者通過(guò)法院起訴，以此減少財(cái)產(chǎn)的損失。

4.2 征收補(bǔ)償范圍的具體確定

標(biāo)準(zhǔn)確定以后，就是房屋征收補(bǔ)償范圍的劃定，《條例》按照不同的類型規(guī)定了不同的補(bǔ)償范圍，首先第一個(gè)就是征收個(gè)人住宅，也就是僅針對(duì)房屋進(jìn)行拆遷，被征收人員按照政府制定的統(tǒng)一價(jià)格進(jìn)行買房，征收之后的土地是國(guó)家用來(lái)規(guī)劃和利用的土地，并不僅僅是補(bǔ)給居民住房，之所以要保障征收人的利益，就是相當(dāng)于給了他們一個(gè)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，剩下的建筑設(shè)施可以用來(lái)進(jìn)行商品售賣。其次就是被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償或者房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，這種補(bǔ)償就是最合理的補(bǔ)償，但是隨著城市建設(shè)的發(fā)展，實(shí)物補(bǔ)償行為會(huì)造成一定的漏洞，被征收用戶如果沒(méi)有規(guī)定，那么要的房子數(shù)量沒(méi)有上限限制，應(yīng)該對(duì)房屋補(bǔ)償做出一定的限制。最后為了能夠使得補(bǔ)償?shù)玫焦綄?shí)現(xiàn)，評(píng)估者需要有專業(yè)的知識(shí)技能和知識(shí)水平，對(duì)評(píng)估方法和評(píng)估結(jié)果進(jìn)行復(fù)核和鑒定[3]。在我國(guó)在征收過(guò)程中，為了填補(bǔ)房屋數(shù)量的漏洞，現(xiàn)在的征收補(bǔ)償范圍將征收的客體都經(jīng)過(guò)了縮減，以期更能夠?qū)⒉疬w補(bǔ)償款等一系列的欠款給到被征收戶的手上。

4.3 如何實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償

公平一直是法律所追求的核心價(jià)值，也是《民法》調(diào)整平等主體之間人事關(guān)系的關(guān)鍵所在，在房屋征收過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償在《征收與補(bǔ)償條例》中有相應(yīng)地確定標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然在新修改的民法典中也確定了相應(yīng)地標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是：“對(duì)不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。”這個(gè)條例引發(fā)出了一個(gè)重要問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題就是為什么是以類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格打頭，而不是以被征收的房地差市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。有人認(rèn)為，按照通俗解釋來(lái)理解，這種標(biāo)準(zhǔn)就是把簡(jiǎn)單地問(wèn)題弄的復(fù)雜化了，什么時(shí)候拆就以什么時(shí)候的房產(chǎn)價(jià)格為主。但也有的人認(rèn)為，如果房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格被控制在一段時(shí)間內(nèi)不變的情況下，征收時(shí)間和補(bǔ)償時(shí)間存在一定的差距，所以按照征收決定公告之日的房屋價(jià)值來(lái)計(jì)算先的比較合適，第二個(gè)認(rèn)為點(diǎn)在目前為止是信服度比較高的在，但在實(shí)際中實(shí)施起來(lái)是非常困難的，大多數(shù)的征收過(guò)程還是按照被征收的房地差市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定，而不是以類似的房地產(chǎn)價(jià)格來(lái)確定，這樣做能夠減少拆遷過(guò)程中引發(fā)的各種糾紛。

筆者在本篇文章中所論述的內(nèi)容均為現(xiàn)行《房屋征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)條例》和《民法通則》《民法分則》，在查閱最終稿《民法典》中物權(quán)變化的部分不是大，變化的大地方多數(shù)集中在合同編的變動(dòng)上，但在物權(quán)所有權(quán)的限制中增加了征收和征用制度，征收被現(xiàn)有《民法典》明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個(gè)人的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)”“征收集體土地的，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用。”對(duì)于征用制度還特別新增了疫情防控等緊急需要的款項(xiàng)，至于其他建筑物區(qū)分所有權(quán)、物業(yè)服務(wù)人員與業(yè)主關(guān)系、用益物權(quán)和居住權(quán)等，和房屋的征收補(bǔ)償范圍不是很大。至于已有房屋被征收時(shí)，擁有此房屋居住權(quán)的人該怎么辦，如何補(bǔ)償，則是以后需要探討的問(wèn)題。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，為了公共利益而對(duì)房屋進(jìn)行征收，公共利益的范圍較為廣泛，但是在實(shí)際征收工作中又扮演著重要角色，為了要實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)哪康?，必須要合理確定房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍?！稐l例》頒布的最終目的還是要收回居民手中的土地，將土地恢復(fù)至圓滿狀態(tài)之后進(jìn)行開發(fā)或者其他利用，所以在進(jìn)行房屋征收時(shí)，不能以房為主，而應(yīng)是以地為主，這樣才能夠符合《條例》的目的。除了不動(dòng)產(chǎn)外，對(duì)其建設(shè)物區(qū)分所有權(quán)、和一些建筑設(shè)施附著物和定著物，也應(yīng)該劃入補(bǔ)償范圍之中。從前面的分析論述中也能夠可以看出，我國(guó)的征收在以后的過(guò)程中，不應(yīng)該將賠償范圍限定在房上，要做到公平補(bǔ)償，就應(yīng)該要以地為基礎(chǔ)，對(duì)房屋所有人、業(yè)務(wù)、物業(yè)公司等，明確補(bǔ)償范圍。為了實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償，將補(bǔ)償范圍擴(kuò)大也是非常有必要的。