論財(cái)政政策與“六穩(wěn)”

賈 康 蘇京春

一、經(jīng)濟(jì)工作“六穩(wěn)”：宏觀背景演變與當(dāng)下宏觀形勢(shì)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控指導(dǎo)方針“穩(wěn)字當(dāng)頭”“穩(wěn)中求進(jìn)”的提出，始于2010年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，這一方針延續(xù)至今，而在相關(guān)具體表述上，是由2018年7月31日的中共中央政治局會(huì)議首次提出“六穩(wěn)”，具體內(nèi)容為：穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期。當(dāng)時(shí)提出經(jīng)濟(jì)工作“六穩(wěn)”的宏觀背景，主要是因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化”，中美貿(mào)易摩擦升級(jí)不期而至，為了“引領(lǐng)新常態(tài)”，完成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行向中高速高質(zhì)量升級(jí)版發(fā)展的階段轉(zhuǎn)換，需應(yīng)對(duì)好這種變化局面。

自2018年7月起，促進(jìn)“六穩(wěn)”成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容。此后，這一要求又先后十次出現(xiàn)于中共中央政治局會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議文件與報(bào)道中?？偨Y(jié)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)工作“六穩(wěn)”在多次提出和強(qiáng)調(diào)的過(guò)程中，宏觀經(jīng)濟(jì)總體形勢(shì)也存在著變遷：2018年10月31日，中共中央政治局會(huì)議中指出，“當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，經(jīng)濟(jì)下行壓力有所加大”；2018年12月21日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要看到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力”，2018年第四季度GDP同比增長(zhǎng)率為6.5%，較第三季度GDP(增長(zhǎng)率6.7%)同比下降了0.2個(gè)百分點(diǎn)；2019年7月30日，中共中央政治局會(huì)議指出，“上半年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行延續(xù)了總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大”，2019年第一季度GDP同比增長(zhǎng)率為6.4%，第二季度降至6.2%，下降0.2個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩；下半年兩季度GDP同比增長(zhǎng)率降至6%新低，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，但還基本穩(wěn)定在6%以上的區(qū)間；進(jìn)入2020年后，受新冠肺炎疫情暴發(fā)影響，第一季度GDP同比增長(zhǎng)率驟然下滑至-6.8%；2020年3月3日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，“必須更有效應(yīng)對(duì)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，隨著疫情防控工作取得階段性成果，宏觀經(jīng)濟(jì)必定會(huì)逐漸回暖”；2020年4月17日，中央政治局會(huì)議在要求加大“六穩(wěn)”工作力度的同時(shí)，明確表述了“四個(gè)堅(jiān)持”與“六?！?。

總的來(lái)看，自2018年7月提出經(jīng)濟(jì)工作“六穩(wěn)”以來(lái)，直至2019年12月，我國(guó)季度GDP同比增長(zhǎng)率是呈緩慢下降趨勢(shì)，2019年第四季度還能保持在6%以上。但受新冠肺炎疫情影響，2020年第一季度經(jīng)濟(jì)受到強(qiáng)烈沖擊，GDP同比增長(zhǎng)率下降了6.8%，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)數(shù)十年未有的負(fù)增長(zhǎng)。雖然可以說(shuō)，各界對(duì)第一季度的此種表現(xiàn)早已有所思想準(zhǔn)備，但是數(shù)據(jù)顯示的相當(dāng)大的負(fù)增長(zhǎng)程度，還是反映了宏觀上極為嚴(yán)峻的形勢(shì)。應(yīng)指出，此次疫情屬于一起突發(fā)的“黑天鵝”事件，整個(gè)事態(tài)不可抗力的特征十分明顯，但這種增速急降的局面階段性特征也極為明顯。隨著國(guó)內(nèi)疫情得到控制，各地積極復(fù)工復(fù)產(chǎn)，實(shí)際復(fù)產(chǎn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，實(shí)際上從第一季度3月份開(kāi)始，消費(fèi)、投資等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)均有所回升，第二季度及大半年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，預(yù)計(jì)總體會(huì)呈“前低”之后的“后高”形勢(shì)。

應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)原來(lái)的動(dòng)力，如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、全球化、高科技化等動(dòng)力因素，還將繼續(xù)存在。但值得注意的是，一些傳統(tǒng)動(dòng)力因素的支撐力是在下滑的。且絕不能掉以輕心的是，國(guó)際上疫情在大范圍蔓延，多國(guó)目前還未見(jiàn)頂，國(guó)際形勢(shì)陷入高度不確定性當(dāng)中，逆全球化傾向在疫情中繼續(xù)抬頭在所難免。全球經(jīng)濟(jì)今年陷入衰退已是大概率事件，面對(duì)更加低迷的宏觀經(jīng)濟(jì)和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，全局層面實(shí)施“反周期”宏觀調(diào)控這一方向是毫無(wú)疑義的。常規(guī)的“反周期”宏觀調(diào)控手段，不但要有，而且要繼續(xù)加碼。財(cái)政政策方面，提高赤字率、更大力度利用地方專項(xiàng)債、發(fā)行特別國(guó)債，都是在宏觀層面可以綜合在一起發(fā)力作為“反周期”調(diào)節(jié)的舉措。貨幣政策與財(cái)政政策搭配的層面，應(yīng)當(dāng)注重在貨幣政策原來(lái)所強(qiáng)調(diào)的“穩(wěn)健”基礎(chǔ)上，再加入更加靈活地保持流動(dòng)性合理充裕、適當(dāng)放松銀根的政策內(nèi)容。宏觀政策協(xié)調(diào)當(dāng)中，貨幣政策更多在總量方面發(fā)揮作用，而財(cái)政政策除了配合總量擴(kuò)張之外，對(duì)于結(jié)構(gòu)調(diào)整更為有效，也更需發(fā)力。在兩大政策必須更加有所作為的取向下，我們?cè)诖宋闹懈嗟鼐劢关?cái)政政策，圍繞“六穩(wěn)”來(lái)做考察分析，并引出筆者的建設(shè)性意見(jiàn)建議。

二、財(cái)政政策與“穩(wěn)預(yù)期”

在經(jīng)濟(jì)工作“六穩(wěn)”當(dāng)中，“穩(wěn)預(yù)期”是表述順序的第六項(xiàng)，邏輯上看其內(nèi)涵也主要是屬于另外五項(xiàng)所引出的結(jié)果。然而，作為理論視角的分析認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為，它又不失為特別值得放在首要位置考慮的一個(gè)方面。

幾十年來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論發(fā)展中的一大創(chuàng)新，就是把社會(huì)成員的預(yù)期看作影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成果的重要變量，而需施以必要的預(yù)期管理手段。我們?cè)诋?dāng)下，可注意總結(jié)美國(guó)當(dāng)年經(jīng)歷1929～1933年大蕭條(同樣是“百年一遇”的巨大沖擊)時(shí)“新政”的經(jīng)驗(yàn)：當(dāng)年的“新政”，通過(guò)政府興辦公共工程、以工代賑、建立社保制度體系等措施，不但使社會(huì)成員當(dāng)期增加收入，而且使他們對(duì)未來(lái)的持續(xù)增收與防風(fēng)險(xiǎn)安全保障的預(yù)期向好，取得了改變蕭條局面的良好成效。當(dāng)下的中國(guó)，在宏觀調(diào)控方面，除了適當(dāng)擴(kuò)張需求之外，特別值得注意的，就是結(jié)合“供給管理”來(lái)引導(dǎo)企業(yè)和居民預(yù)期。既然遇到了今年嚴(yán)峻局面所表現(xiàn)的“非常之時(shí)”，就一定要有“非常之策”，不宜只看當(dāng)下特征而聽(tīng)任經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度過(guò)低。一定要在“應(yīng)急”和“托民生之底”的同時(shí)，把當(dāng)下形勢(shì)不好所產(chǎn)生的不良預(yù)期，以及此預(yù)期有可能出現(xiàn)的“自我實(shí)現(xiàn)”危險(xiǎn)，放到予以高度重視的戰(zhàn)略位置上來(lái)考慮，力求消解這種不良預(yù)期的自我實(shí)現(xiàn)，以繼續(xù)追求我國(guó)中長(zhǎng)期的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)。

理論分析與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，在一定的伴隨條件下，“好”預(yù)期與“壞”預(yù)期都可以“自我強(qiáng)化”和“自我實(shí)現(xiàn)”，只有在整體上穩(wěn)住預(yù)期，才能有利于穩(wěn)住并引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。穩(wěn)預(yù)期既是進(jìn)一步促進(jìn)穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資和穩(wěn)投資的結(jié)果，又會(huì)對(duì)這另外的“五穩(wěn)”發(fā)生能動(dòng)的“化果為因”的反作用。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)在最新公布的世界經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)中強(qiáng)調(diào)“新冠疫情導(dǎo)致全球增長(zhǎng)預(yù)測(cè)工作面臨巨大不確定性”，特別是“今年全球經(jīng)濟(jì)很可能經(jīng)歷20世紀(jì)30年代美國(guó)‘大蕭條’以來(lái)最嚴(yán)重的衰退，超過(guò)始于2008年的全球金融危機(jī)期間的嚴(yán)重程度”。這一判斷已引發(fā)許多質(zhì)疑，各界均認(rèn)為其可能在預(yù)期上加深全球市場(chǎng)的恐慌情緒。實(shí)際上，市場(chǎng)上的恐慌早就存在，當(dāng)下各國(guó)都在采取非常之策，我國(guó)當(dāng)然也極有必要采取非常之策來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，以“信心比黃金更重要”的權(quán)衡與高度重視，致力于消除市場(chǎng)的過(guò)度恐慌和悲觀情緒。在此方面，能夠以“一攬子”政策短期有力啟動(dòng)“反周期”從而穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)整體局勢(shì)的財(cái)政政策，其功用應(yīng)有更加積極的發(fā)揮。

經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面，相當(dāng)敏感的采購(gòu)經(jīng)理人指數(shù)(PMI)，可作為觀測(cè)市場(chǎng)預(yù)期動(dòng)向的先行指標(biāo)，為市場(chǎng)人士普遍關(guān)注。自2016年以來(lái)，在我國(guó)長(zhǎng)達(dá)十二個(gè)季度的經(jīng)濟(jì)增速為6.7%～6.9%的平臺(tái)期，制造業(yè)PMI在榮枯分界線上方的表現(xiàn)，一直比較平穩(wěn)。在2018年中美經(jīng)貿(mào)摩擦不期而至后，經(jīng)歷下降過(guò)程，又于2019年第一季度起逐漸上揚(yáng)。然而，這一指數(shù)在2020年1月份出現(xiàn)下行，2月份因疫情嚴(yán)重而呈現(xiàn)斷崖式下跌。3月份，國(guó)內(nèi)疫情得到有效控制且復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)度加快，PMI強(qiáng)勢(shì)反彈至52%，顯示出3月份制造業(yè)生產(chǎn)較2月份的大幅度改善。此后的4、5月份，PMI均維持在50%榮枯線以上水平，反映了生產(chǎn)持續(xù)擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。財(cái)政政策將“加碼發(fā)力”的信號(hào)，有望支撐PMI這類與市場(chǎng)預(yù)期密切相關(guān)的指標(biāo)穩(wěn)定在一定水平之上，減少其下降的可能性。

財(cái)政政策的一項(xiàng)最新重大動(dòng)向是，2020年我國(guó)將繼1998年、2007年之后，第三次發(fā)行特別國(guó)債。這是實(shí)施“一攬子”宏觀政策措施，讓積極財(cái)政政策更加“積極有為”、在當(dāng)下“特別之時(shí)”出“非常之策”的一大亮點(diǎn)。過(guò)去，亞洲金融危機(jī)和世界金融危機(jī)初期的兩個(gè)年度，我國(guó)都曾有特別國(guó)債的發(fā)行。之所以稱其為“特別國(guó)債”，是因?yàn)樗哂小疤貏e”之處：不走常規(guī)的國(guó)債發(fā)行路徑，也并不納入我國(guó)每個(gè)年度原來(lái)口徑上財(cái)政對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)報(bào)告的國(guó)債規(guī)?？刂平y(tǒng)計(jì)指標(biāo)之內(nèi)，而是另外單列一項(xiàng)——“特別國(guó)債”在常規(guī)國(guó)債之外，屬于一種特殊的資金來(lái)源考慮和賬目處理，不計(jì)入赤字率，特事特辦。這種方式十分有利于為有力度的“非常之策”提供資金支持。所以，2020年的特別國(guó)債，可以是以財(cái)政政策手段穩(wěn)定和抬高我國(guó)市場(chǎng)預(yù)期的一個(gè)現(xiàn)實(shí)案例。各方各界，如果看到了特別國(guó)債的發(fā)行，及其基于籌得的資金，在“保民生”“促穩(wěn)定”的同時(shí)，投入“新基建”、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和帶動(dòng)總體產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展，那么企業(yè)投資、居民消費(fèi)都會(huì)感到宏觀形勢(shì)向好，整個(gè)經(jīng)濟(jì)景氣便會(huì)在很大程度上得到支撐——企業(yè)敢投資了，老百姓也就更敢花錢消費(fèi)了?？梢云诖谔岣叱嘧致?、增加地方政府專項(xiàng)債規(guī)模和發(fā)行抗疫特別國(guó)債的“一攬子”政策組合下，財(cái)政政策在穩(wěn)預(yù)期方面將更有力地發(fā)揮功能作用。

三、財(cái)政政策與“穩(wěn)就業(yè)”

2018年7月中央政治局會(huì)議，把“穩(wěn)就業(yè)”放在“六穩(wěn)”首位，體現(xiàn)了就業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持民生、維持社會(huì)穩(wěn)定的極其重要性。2018年第二季度以來(lái)，宏觀經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，勞動(dòng)力市場(chǎng)需求收窄，就業(yè)壓力加大。2018年7月以來(lái)，只有2018年第四季度城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率較第三季度略有下降，而2019年全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率持續(xù)高于5%。進(jìn)入2020年后，受疫情影響，第一季度失業(yè)指標(biāo)出現(xiàn)明顯波動(dòng)上行。部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)停滯，服務(wù)業(yè)消費(fèi)需求收縮，用工需求下降，就業(yè)壓力自然會(huì)明顯加大。從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)或靈活就業(yè)的農(nóng)民工是勞動(dòng)力當(dāng)中失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最高的群體。2020年2月，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率達(dá)到6.2%，環(huán)比上升0.9個(gè)百分點(diǎn)，為有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來(lái)的最高水平。隨著疫情防控工作的有效開(kāi)展，企業(yè)逐步恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)用工需求上漲，3、4月份就業(yè)狀況略有好轉(zhuǎn)，全國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)率分別為5.9%、6.0%，雖然仍處于較高水平，但已經(jīng)脫離歷史高位。

突然暴發(fā)的疫情已給全國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大沖擊，但隨著疫情防控工作取得階段性勝利，就業(yè)形勢(shì)會(huì)合乎邏輯地出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。企業(yè)就業(yè)人員周平均工作時(shí)間，在2月份出現(xiàn)顯著下跌之后，3月份迎來(lái)回升，達(dá)到44.8個(gè)小時(shí)，4月份略有下降，為44.3個(gè)小時(shí)，大體靠近疫情前水平。周平均工作時(shí)間較城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率更具敏感性，這是因?yàn)楫?dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下行，企業(yè)首先會(huì)采取減薪、降低工作時(shí)長(zhǎng)等間接方式，可以說(shuō)平均工時(shí)是失業(yè)率的先行指標(biāo)，2020年3、4月份平均工時(shí)經(jīng)歷較大幅度下滑后維持在相對(duì)正常水平，預(yù)計(jì)失業(yè)率的表現(xiàn)也將較為平穩(wěn)。

財(cái)政政策在“穩(wěn)就業(yè)”方面發(fā)揮作用的要領(lǐng)，主要有三個(gè)方面：第一，穩(wěn)企業(yè)。穩(wěn)企業(yè)是穩(wěn)就業(yè)的根本。受到疫情沖擊，企業(yè)廣泛受到嚴(yán)重影響，尤其是提供了80%以上就業(yè)崗位和90%以上新增就業(yè)崗位的民營(yíng)中小微企業(yè)，為讓這些企業(yè)在疫情中活下來(lái)、于疫情后爭(zhēng)取可持續(xù)發(fā)展，勢(shì)必要為企業(yè)減負(fù)。財(cái)政政策在此方面，已從減免、緩繳、優(yōu)惠等方面做出一系列動(dòng)作。在疫情得到基本控制之后，政府積極支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，已在一些地方運(yùn)用財(cái)政應(yīng)急資金采取措施幫助民工盡快回到工作崗位，并以財(cái)政貼息方式配合銀行系統(tǒng)發(fā)放優(yōu)惠貸款，支持骨干企業(yè)和民營(yíng)中小微企業(yè)在復(fù)工復(fù)產(chǎn)中得到低成本的融資支持，緩解企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題，減輕中小微企業(yè)的生存壓力。第二，穩(wěn)崗位。在穩(wěn)企業(yè)的基礎(chǔ)上，為企業(yè)減負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也采取措施對(duì)企業(yè)保障就業(yè)崗位數(shù)量和崗位薪資等，做出獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼。第三，擴(kuò)就業(yè)。持續(xù)減稅降費(fèi)、放寬投融資條件等優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮企業(yè)吸收勞動(dòng)力的主體作用?？傮w來(lái)看，更為積極的財(cái)政政策在“穩(wěn)就業(yè)”方面要“三管齊下”，關(guān)鍵是以經(jīng)濟(jì)手段為主的財(cái)政政策，鼓勵(lì)吸納員工創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，托舉市場(chǎng)上的勞動(dòng)力需求。

四、財(cái)政政策與“穩(wěn)金融”

2018年下半年和2019年第一季度，我國(guó)財(cái)政支出增速遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，客觀上反映的是財(cái)政政策的擴(kuò)張性質(zhì)。2018年下半年我國(guó)M1同比增長(zhǎng)率持續(xù)下降后，2019年第一季度出現(xiàn)明顯反彈，并伴隨M2增速小幅上升，說(shuō)明在積極財(cái)政政策的帶動(dòng)下，個(gè)人持有的現(xiàn)金和企業(yè)活期存款數(shù)量上升，融資環(huán)境有所改善，交易需求擴(kuò)張。2019年第二季度財(cái)政支出增速先下降后大幅上升，M1也隨之先降后升。2020年1月份M1同比增速出現(xiàn)季節(jié)性下調(diào)。受疫情沖擊后的2～5月份，隨著進(jìn)一步減稅和融資環(huán)境的改善，加之貨幣政策的合理運(yùn)用，M1、M2增速同步處于較顯著的爬升態(tài)勢(shì)，二者5月份數(shù)值分別是6.8%和11.1%，較去年同期分別高3.4個(gè)和2.6個(gè)百分點(diǎn)，顯示出金融市場(chǎng)較為活躍、流動(dòng)性狀況良好。

財(cái)政政策是必須與貨幣金融政策密切配合協(xié)調(diào)的宏觀政策。在“穩(wěn)金融”方面，財(cái)政政策的基本方針是支持推進(jìn)深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助力貨幣銀行體系打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，在配套改革中穩(wěn)步推進(jìn)金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，并且應(yīng)積極發(fā)揮財(cái)政獨(dú)特的結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)作用，呼應(yīng)和助力細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)金融政策措施，特別是降低中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶等市場(chǎng)主體的融資成本，注重發(fā)揮、引導(dǎo)國(guó)家和各地中小企業(yè)融資服務(wù)平臺(tái)、融資服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，進(jìn)一步拓寬中小微企業(yè)融資渠道，豐富、靈活融資方式，扶助中小微企業(yè)發(fā)展。

現(xiàn)在，我國(guó)有關(guān)管理部門(mén)注冊(cè)在案的企業(yè)法人有1億以上，而其中有9000多萬(wàn)以上的市場(chǎng)主體都是小微企業(yè)。財(cái)政政策應(yīng)特別注意對(duì)中小企業(yè)提供普惠性質(zhì)的優(yōu)惠政策。比如目前，各地方政府已注意到疫情暴發(fā)后中央層面安排的優(yōu)惠貸款，開(kāi)始是救急、支持重點(diǎn)企業(yè)，隨后是讓這些優(yōu)惠貸款在財(cái)政貼息支持下惠及更廣大的中小微企業(yè)。由于這種貸款是以財(cái)政貼息施行典型的財(cái)政與貨幣政策配合的調(diào)節(jié)，在貨幣政策更多發(fā)力調(diào)節(jié)總量、增加流動(dòng)性的同時(shí)，財(cái)政以貼息方式來(lái)定向體現(xiàn)“穩(wěn)金融”中的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。各地情況不一，企業(yè)具體情況千差萬(wàn)別，如何按照貼息貸款的政策設(shè)計(jì)意圖，盡可能合理地在各地方政府轄區(qū)內(nèi)，確定一輪輪的支持對(duì)象以及具體的資金支持規(guī)模、減少扭曲，也將成為地方財(cái)政面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)性的工作任務(wù)。財(cái)政部門(mén)與金融管理部門(mén)和銀行金融機(jī)構(gòu)具體工作環(huán)節(jié)的工作人員，需要密切協(xié)調(diào)配合，堅(jiān)持規(guī)范流程，防范不正之風(fēng)，在化解中小微企業(yè)融資難、融資貴及克服疫情沖擊帶來(lái)的困難之中，充分體現(xiàn)陽(yáng)光化、客觀公正和服務(wù)效率。

在股市、債市等直接金融領(lǐng)域，財(cái)政政策應(yīng)以公平稅負(fù)，支持制度建設(shè)和擴(kuò)大開(kāi)放降低準(zhǔn)入、防范和化解風(fēng)險(xiǎn)等為基本要領(lǐng)，采取必要的直接手段與間接方式，促使局面穩(wěn)定和直接融資市場(chǎng)機(jī)制得到培育與健康成長(zhǎng)。我國(guó)直接融資占全部融資的占比現(xiàn)階段還很低，未來(lái)隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展完善，還有相當(dāng)可觀的上升空間。

五、財(cái)政政策與“穩(wěn)外貿(mào)”

受貿(mào)易摩擦的影響，2018年下半年，我國(guó)進(jìn)出口增速放緩態(tài)勢(shì)明顯；2019年前三季度外貿(mào)運(yùn)行總體態(tài)勢(shì)平穩(wěn)，增速略有下降；在政府加大逆周期調(diào)節(jié)，著力穩(wěn)外貿(mào)的政策支持下，第四季度進(jìn)出口增速出現(xiàn)反彈，進(jìn)口增速的下降程度低于出口增速下降程度，使貿(mào)易順差擴(kuò)大。2020年，國(guó)際上發(fā)生疫情蔓延，外部環(huán)境更加復(fù)雜，使我國(guó)進(jìn)出口面臨的不穩(wěn)定因素凸顯。進(jìn)入2020年以來(lái)，對(duì)外貿(mào)易累計(jì)值數(shù)據(jù)(包括進(jìn)出口總額、進(jìn)出口差額、進(jìn)口總值、出口總值)均呈現(xiàn)墜崖式下跌。累計(jì)同比增長(zhǎng)數(shù)據(jù)則顯示，2020年1～5月，進(jìn)出口總值降幅為8.0%，出口總值降幅7.7%，進(jìn)口總值降幅8.2%；但從1～5月的趨勢(shì)演變來(lái)看，進(jìn)出口金額的下降處于逐步收窄的態(tài)勢(shì)，外貿(mào)形勢(shì)存在一定向好信號(hào)。

為了“穩(wěn)外貿(mào)”，2020年4月，財(cái)政部、海關(guān)總署和稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)銷選擇性征收關(guān)稅政策試點(diǎn)的公告》。此前，商務(wù)部、國(guó)家稅務(wù)總局等部門(mén)，已陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于出口退稅和便民辦稅等相關(guān)政策?？傮w看來(lái)，財(cái)政政策在“穩(wěn)外貿(mào)”方面發(fā)揮作用的基本政策工具，還是出口退稅。如何用足用好出口退稅這一工具，如何切實(shí)落實(shí)已放棄退稅權(quán)的企業(yè)選擇恢復(fù)退稅權(quán)，如何積極推動(dòng)擴(kuò)大出口退稅無(wú)紙化申報(bào)范圍，以及切實(shí)落實(shí)進(jìn)一步壓縮出口退稅辦理時(shí)間，并同時(shí)推進(jìn)已實(shí)施離境退稅政策的地區(qū)積極推行離境退稅便捷支付、“即買即退”等便利化措施的加快落實(shí)等，都是財(cái)政政策在現(xiàn)階段以及未來(lái)一段時(shí)間在“穩(wěn)外資”方面能夠切實(shí)發(fā)揮結(jié)構(gòu)性調(diào)整作用的要點(diǎn)。自2020年4月15日起，我國(guó)內(nèi)銷選擇性征收關(guān)稅政策的試點(diǎn)，已擴(kuò)大到所有綜合保稅區(qū)，應(yīng)當(dāng)加快落實(shí)，以優(yōu)化內(nèi)外貿(mào)的發(fā)展。

此外，以財(cái)政為后盾的出口再保險(xiǎn)，屬于政策性金融體系的組成部分，亟應(yīng)在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制提升功能，強(qiáng)化其政策支持能力和提升其“穩(wěn)外貿(mào)”的績(jī)效。

六、財(cái)政政策與“穩(wěn)外資”

自2018年7月中央對(duì)經(jīng)濟(jì)工作提出“六穩(wěn)”以來(lái)，我國(guó)實(shí)際利用外商投資額在經(jīng)歷一個(gè)下滑過(guò)程后，2019年10月之后有明顯上升，但到了2020年第一季度，隨著疫情在我國(guó)的擴(kuò)散，大范圍沖擊了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，F(xiàn)DI的資金規(guī)模又明顯下降。穩(wěn)外資，需主要著眼于穩(wěn)定國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，再佐之以必要的政策引導(dǎo)。2020年3月份，我國(guó)疫情防控工作取得階段性進(jìn)展，但國(guó)際疫情失控開(kāi)始大范圍蔓延，國(guó)際上的不穩(wěn)定因素加劇，全球范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退成為大概率事件，總體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境不穩(wěn)定也將導(dǎo)致國(guó)際投資規(guī)模收縮，穩(wěn)外資面臨的困難局面會(huì)有復(fù)雜變化：一方面，國(guó)際招商引資總額收縮，激化各地招商引資的競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，國(guó)際間勞動(dòng)力流動(dòng)受阻，國(guó)外不少制造業(yè)企業(yè)停工停產(chǎn)，供應(yīng)鏈出現(xiàn)大范圍斷點(diǎn)，物流、訂單需求對(duì)在華外資企業(yè)施加了雙重壓力。但同時(shí)，中國(guó)本土的投資潛力與吸引力，在中國(guó)控制疫情率先呈現(xiàn)取勝定局的判斷下，有魄力的外商投資主體也有可能仿效特斯拉、埃克森美孚在長(zhǎng)三角的大手筆，啟動(dòng)在中國(guó)之內(nèi)頗具規(guī)模的投資計(jì)劃。

總體看來(lái)，財(cái)政政策在“穩(wěn)外資”方面發(fā)揮的主要作用，是配合優(yōu)化法治和投資市場(chǎng)環(huán)境，為境外投資者提供稅收優(yōu)惠。主要措施包括：以分配利潤(rùn)再投資遞延納稅，落實(shí)非居民企業(yè)享受協(xié)定待遇資料備案改備查辦法，增強(qiáng)對(duì)外支付稅務(wù)備案的便利程度，等等。對(duì)于這些相關(guān)措施，如何擴(kuò)大信息傳播覆蓋面和鼓勵(lì)其切實(shí)操作、加快落地，是實(shí)實(shí)在在的管理工作質(zhì)量問(wèn)題。外資容易受到政策影響，也容易受到預(yù)期影響，我國(guó)積極財(cái)政政策等宏觀調(diào)控的信息，應(yīng)力求多渠道及時(shí)傳遞給境外潛在投資主體，管理部門(mén)也應(yīng)注重運(yùn)用財(cái)政、稅收和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大數(shù)據(jù)，跟蹤分析外資企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、投資、利潤(rùn)分配等現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)內(nèi)和對(duì)外提供參考性、引導(dǎo)性信息和建議。在抗疫方面，應(yīng)積極考慮利用財(cái)政政策鼓勵(lì)境外資本參與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，幫助境外投資者樹(shù)立信心。在具體措施方面，財(cái)政、商務(wù)等相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極推動(dòng)更高水平對(duì)外開(kāi)放降低準(zhǔn)入門(mén)檻、支持外資企業(yè)恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序、進(jìn)一步推進(jìn)政府“放管服”改革、加強(qiáng)外商投資服務(wù)工作。

七、財(cái)政政策與“穩(wěn)投資”

自2018年7月中央對(duì)經(jīng)濟(jì)工作提出“六穩(wěn)”以來(lái)，2018年1～7月、1～8月、1～9月固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)分別為5.5%、5.3%、5.4%，上升尚不明顯。2018年第四季度，積極財(cái)政政策發(fā)力，財(cái)政支出增速高于財(cái)政收入，帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資同比累計(jì)增長(zhǎng)顯著上升，1～12月較1～7月提高0.4個(gè)百分點(diǎn)。2019年第一季度持續(xù)上升，1～3月固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)6.3%，其中基礎(chǔ)建設(shè)投資和房地產(chǎn)投資是主要拉動(dòng)力量；但1～5月固定資產(chǎn)投資同比回落至5.6%，2019年下半年固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)持續(xù)下降，1～10月投資增幅下滑為5.2%的新低，民營(yíng)企業(yè)投資積極性的降低，也有明顯的表現(xiàn)。

受疫情影響，2020年第一季度GDP同比下降6.8%，從月度數(shù)據(jù)來(lái)看，1～2月份的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，多數(shù)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)呈顯著下滑趨勢(shì)，全國(guó)固定資產(chǎn)投資(不含農(nóng)戶)下降幅度為24.5個(gè)百分點(diǎn)，其中鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)固定資產(chǎn)投資跌幅最大。數(shù)字經(jīng)濟(jì)在疫情下，表現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力，計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)固定資產(chǎn)投資受到的沖擊最小，同比增長(zhǎng)率降低為-8.3%。2020年1～4月份累計(jì)，由于經(jīng)濟(jì)回暖，固定資產(chǎn)投資(不含農(nóng)戶)下降幅度收窄為10.3%，固定資產(chǎn)投資整體相較自2月份以后持續(xù)改善，房地產(chǎn)投資累計(jì)同比降幅縮小為3.3%，改善效果最為顯著。制造業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)投資表現(xiàn)不佳，其中鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)固定資產(chǎn)投資1～4月份同比下降為26.2%。高技術(shù)制造業(yè)表現(xiàn)突出，電子商務(wù)、在線會(huì)議、遠(yuǎn)程辦公、數(shù)字化平臺(tái)擴(kuò)展的“線上線下”結(jié)合式“新供需”對(duì)接機(jī)制等“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”，將進(jìn)一步融入社會(huì)生活的方方面面之中。相關(guān)的“新基建”已在中央決策層面明確強(qiáng)調(diào)，并加強(qiáng)了投資指導(dǎo)，可認(rèn)為是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期擴(kuò)大內(nèi)需和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)此，積極的財(cái)政政策應(yīng)將其作為一個(gè)突出的重點(diǎn)事項(xiàng)。

“穩(wěn)投資”作為“六穩(wěn)”之一，顯然對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)既具短期的正面效應(yīng)，更有長(zhǎng)期的重要意義和全局性的支持作用，關(guān)鍵是投資的結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化、績(jī)效和質(zhì)量如何得到保證與提升。我國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)性的巨大空間，客觀上使“有效投融資”的可選事項(xiàng)幾乎在各地俯拾皆是。疫情發(fā)生之前，國(guó)內(nèi)投資的相對(duì)低速，已值得我們高度重視。疫情沖擊之下，穩(wěn)定與擴(kuò)張投資更是別無(wú)選擇。以財(cái)政政策支持“穩(wěn)投資”，涉及調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、更有力度地運(yùn)用地方專項(xiàng)債等工作要領(lǐng)，以及充分注重2020年內(nèi)將發(fā)行的特別國(guó)債資金的運(yùn)用。對(duì)于特別國(guó)債資金，不能只想著去直接拉動(dòng)消費(fèi)，放在第一位的，還應(yīng)是其對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)長(zhǎng)期的資產(chǎn)形成和對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展后勁的貢獻(xiàn)——特別是現(xiàn)在中央強(qiáng)調(diào)的“新基建”，很值得與特別國(guó)債資金運(yùn)用形成對(duì)應(yīng)性。消費(fèi)當(dāng)然也至關(guān)重要，但總體來(lái)說(shuō)，消費(fèi)的可持續(xù)，要基于經(jīng)濟(jì)生活中間的活力釋放和市場(chǎng)上相對(duì)普遍的向好預(yù)期，能夠帶來(lái)老百姓有支付能力的購(gòu)買力的提升與釋放。如是一味只講消費(fèi)，單純地去刺激消費(fèi)，短期內(nèi)也可能見(jiàn)效，但中長(zhǎng)期來(lái)看，則可持續(xù)性堪憂。因?yàn)橄M(fèi)的資金來(lái)源畢竟是老百姓的收入，消費(fèi)的實(shí)現(xiàn)則與儲(chǔ)蓄率成反比，而老百姓的收入要靠經(jīng)濟(jì)生活的總體活力與后勁、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長(zhǎng)的可持續(xù)性來(lái)保障實(shí)現(xiàn)，再加上當(dāng)期消費(fèi)要由居民收入能保持一定的邊際消費(fèi)傾向而非抬高儲(chǔ)蓄率。這種活力和可持續(xù)性的源頭，只能是投資和有效投資形成的資本、以資本形成支持的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)在所強(qiáng)調(diào)和追求的升級(jí)發(fā)展以及可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。以“有效投資”增加經(jīng)濟(jì)活力、增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁、形成可持續(xù)性、帶動(dòng)著老百姓收入增加，老百姓預(yù)期向好，老百姓敢花錢，消費(fèi)就能夠得到“源頭活水”實(shí)現(xiàn)活躍增長(zhǎng)，否則便可能成為“無(wú)源之水、無(wú)本之木”。

地方專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)著一個(gè)一個(gè)確定的項(xiàng)目，資金要以“戴帽”的方式有針對(duì)性地下達(dá)。這種正在加快發(fā)行進(jìn)度的專項(xiàng)債，所籌資金對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目都是公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施等。如果說(shuō)這些建設(shè)項(xiàng)目里面完全是“舊”基建，并不盡然，因?yàn)橛行┰缫岩?guī)劃的老區(qū)、新區(qū)、增長(zhǎng)極地區(qū)的專項(xiàng)債建設(shè)項(xiàng)目中，必然要包含“新基建”的內(nèi)容；在特別國(guó)債籌集資金以后，固然更多的重點(diǎn)要放在主打“新基建”，以支持高質(zhì)量發(fā)展、升級(jí)發(fā)展的投資事項(xiàng)，但在注重“新基建”的同時(shí)，一些與之相關(guān)的“老”基建，也是非常值得重視和一并統(tǒng)籌考慮的。因?yàn)樾禄赡茉谖锢硇螒B(tài)上跟普遍的傳統(tǒng)基建是打成一片的，比如決策層一直強(qiáng)調(diào)的支持5G硬件設(shè)施建設(shè)，就是會(huì)涉及數(shù)據(jù)中心、人工智能開(kāi)發(fā)中心等新開(kāi)發(fā)區(qū)，而這種開(kāi)發(fā)區(qū)一旦成了氣候，周邊房地產(chǎn)以及配套的架橋、修路等，也自然會(huì)相順應(yīng)地被帶動(dòng)進(jìn)入發(fā)展建設(shè)。因此，在這方面，特別值得注意，不能機(jī)械劃分“地方專項(xiàng)債只做老基建，特別國(guó)債只做新基建”等。經(jīng)濟(jì)社會(huì)投資發(fā)展是一個(gè)具有通盤(pán)性質(zhì)的事務(wù)，資金的利用也不宜做如此截然分明的機(jī)械劃分?！靶禄ā睅?dòng)相關(guān)的各類項(xiàng)目跟進(jìn)，跟進(jìn)的時(shí)候也不排除資金調(diào)劑使用，有時(shí)候形成的可能是拼盤(pán)項(xiàng)目、打包項(xiàng)目，乃至連片綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，但只要總體來(lái)說(shuō)形成的是作為重點(diǎn)的“新基建”，那就應(yīng)使其與傳統(tǒng)基建形成協(xié)調(diào)、配合乃至相互滲透、相互融合的相得益彰關(guān)系。

財(cái)政支持“穩(wěn)投資”的一個(gè)十分重要的要領(lǐng)，是應(yīng)緊緊抓住投融資機(jī)制的創(chuàng)新。中國(guó)財(cái)政已明顯地進(jìn)入“過(guò)緊日子”的歷史階段，預(yù)算內(nèi)可用于項(xiàng)目投資的財(cái)力，與全局客觀需要相比，是極為有限、力不從心的?！八膬蓳芮Ы铩钡赝菩胸?cái)政資金產(chǎn)生乘數(shù)放大效應(yīng)的政策性融資機(jī)制，以及政府與社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制創(chuàng)新，至關(guān)重要、勢(shì)在必行。2014年后，我國(guó)PPP和政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等機(jī)制創(chuàng)新的發(fā)展，固然還涉及不少不同觀點(diǎn)的爭(zhēng)議，并具有挑戰(zhàn)性的開(kāi)拓發(fā)展問(wèn)題，但可以肯定，“PPP會(huì)被叫?！敝f(shuō)，完全是一種誤解和方向迷失之見(jiàn)。正確的大思路，仍然是在支持“穩(wěn)投資”中以深化改革、創(chuàng)新發(fā)展的精神積極促進(jìn)PPP、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等規(guī)范發(fā)展。在法治化、陽(yáng)光化、規(guī)范化的制度規(guī)則建設(shè)中，使財(cái)政的有限資金，通過(guò)“可行性缺口補(bǔ)貼”“母基金引導(dǎo)帶動(dòng)子基金”等創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)揮“四兩撥千斤”的可觀潛力，促使全社會(huì)固定資產(chǎn)投資在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、績(jī)效提高的軌道上穩(wěn)定并更為合意地發(fā)展，體現(xiàn)其應(yīng)有的正面效應(yīng)。

本文原載于《地方財(cái)政研究》2020年第6期，轉(zhuǎn)載過(guò)程中有刪節(jié)。