地方立法與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

曲 辰

內(nèi)容提要 作為國家法律體系的重要組成部分，地方立法不僅是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度依托和重要路徑，也為國家法律制度體系提供必要支撐和試驗(yàn)探索。隨著中央和地方立法權(quán)限的重新分配，需要從國家制度圖譜、立法授權(quán)邊界、地方治理需求等方面的要求出發(fā)，系統(tǒng)梳理和把握地方立法的重點(diǎn)領(lǐng)域和方向，在充分發(fā)揮地方立法積極性的同時，減少地方立法沖突，增強(qiáng)地方治理的制度共識。為提高地方立法質(zhì)量、更好服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，地方立法應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)制度、主導(dǎo)機(jī)制、立法與改革的協(xié)同機(jī)制以及科學(xué)民主依法立法體制機(jī)制等方面作出改革和完善。

國家治理體系本質(zhì)上是國家制度體系，國家治理能力則是這些制度體系的有效實(shí)施?，F(xiàn)代文明社會，法律是最權(quán)威、最可靠、最穩(wěn)定的制度。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，前提和關(guān)鍵在于能否形成以法律制度為核心的完善的國家制度體系。地方性法規(guī)作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是中國特色社會主義制度的重要載體，是國家治理體系和治理能力的重要依托。深刻認(rèn)識地方立法的重要地位和歷史使命，不斷完善地方立法體制機(jī)制，著力提高重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法的質(zhì)量與效率，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

地方立法，指特定的地方政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱。①按照制定主體的不同，地方立法有廣義和狹義之分：廣義的地方立法是指享有立法權(quán)的地方人大及其常委會、地方政府分別制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的活動；狹義的地方立法則指享有立法權(quán)的地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)的活動。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要活動，地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)的活動在地方立法中居于核心地位。因此，本文所述為狹義的地方立法。

1949年后，我國在相當(dāng)長的時間內(nèi)實(shí)行高度集中統(tǒng)一的立法體制，立法權(quán)主要由全國人大行使。1979年地方組織法賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)限，從此，地方立法實(shí)踐經(jīng)歷了三個主要的發(fā)展階段，即地方立法權(quán)由省一級行使階段、地方立法權(quán)擴(kuò)展到較大的市階段、地方立法權(quán)擴(kuò)展到所有設(shè)區(qū)的市階段，體現(xiàn)了國家治理方式的變化和完善。經(jīng)過四十多年的探索，我國確立了較為完善的統(tǒng)一而又分層次的立法體制，在這其中，地方立法也相應(yīng)具有了一些重要特征。從屬性和自主性是地方立法的本質(zhì)屬性，地方立法本質(zhì)上從屬于國家立法，前者是對后者的細(xì)化補(bǔ)充和延伸完善；然而，在不與國家法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，地方立法具有相對獨(dú)立的地位，可以并應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用自己的立法形式，自主地、創(chuàng)造性地解決地方問題。不斷的實(shí)踐中，地方立法又形成了一個重要特征，即試驗(yàn)性，或是承擔(dān)先行先試的立法任務(wù)，為國家立法探路；或是在旨在解決地方問題的創(chuàng)制性立法中，為國家立法提供經(jīng)驗(yàn)。另外，相比國家立法，地方立法要處理包括與憲法、法律、行政法規(guī)和上級或下級地方性法規(guī)在內(nèi)的多重關(guān)系，調(diào)整的社會關(guān)系更為具體、直接，呈現(xiàn)出多彩的地方特色，表現(xiàn)出明顯的復(fù)雜性特征。地方立法的特征分析，不僅能從理論上把握地方立法的實(shí)質(zhì)和規(guī)律，對于地方立法實(shí)踐也具有十分重要的指導(dǎo)意義。

地方立法在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用

堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十九屆四中全會作出的重大部署，這在黨和國家發(fā)展史上，具有重要的里程碑意義。包括地方性法規(guī)在內(nèi)的以制度規(guī)范為主要內(nèi)涵的法律制度體系，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中起著最為基礎(chǔ)和核心的作用。基于此，深刻認(rèn)識地方立法在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用，對于提高地方立法質(zhì)量和效率，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重要意義。

(一)地方立法為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度依托

國家治理體系是管理國家的制度體系，包括根本制度、基本制度和重要制度，體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各領(lǐng)域法律法規(guī)安排和體制機(jī)制。國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，其核心是國家制度的執(zhí)行能力。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是國家治理體系能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷調(diào)整完善，國家治理能力能夠因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展持續(xù)優(yōu)化提升。歷史發(fā)展表明，現(xiàn)代國家治理的基本方式是法治，法治是最可靠、最穩(wěn)定的治理?，F(xiàn)代法治的核心是良法善治，現(xiàn)代法治不僅為國家治理注入了良法的基本價值，也為國家治理提供了善治的創(chuàng)新機(jī)制，所以，國家治理法治化構(gòu)成國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心指標(biāo)和主要標(biāo)志，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。②加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須加快推進(jìn)法治化，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化首先必須系統(tǒng)全面、高標(biāo)準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)治理的法治化。

國家治理法治化首先要求國家治理體系法制化，即通過立法，將國家治理的各項(xiàng)制度匯總于、表現(xiàn)為法律制度體系，使國家治理制度定型、細(xì)化，從而增強(qiáng)執(zhí)行力和運(yùn)行力。因而，法律制度是法治化的制度依托，是法治的先導(dǎo)。這就要求我們首先要善于運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。以此為前提和基礎(chǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系的完善和國家治理能力的提升。

當(dāng)代中國，科學(xué)立法的目標(biāo)是完善中國特色社會主義法律體系，保證國家和社會生活各方面有法可依，全面落實(shí)依法治國基本方略。我國已如期形成并不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，地方立法作為中國特色法律體系的重要組成部分，與國家立法一道共同形成成熟完備的制度體系，積極回應(yīng)民眾利益訴求、有效解決社會糾紛，保障治理工作在法治軌道上運(yùn)行。地方立法的自主性保障地方權(quán)力機(jī)關(guān)針對地方治理特殊問題開展連續(xù)、系統(tǒng)的立法活動，形成具有地方特色的法律治理體系，進(jìn)而豐富中國特色社會主義法律體系乃至國家治理制度體系的內(nèi)涵，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。由此可見，地方立法是推動治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升的有效制度依托。

(二)地方立法是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑

從治理結(jié)構(gòu)來說，國家治理可以分為國家層面的治理和地方治理③，因此，同時在國家和地方兩個層面上實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，方能實(shí)現(xiàn)完整意義上的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。盡管中國治理傳統(tǒng)是自上而下的，國家層面的治理居于主導(dǎo)、核心、首要地位，但同時必須認(rèn)識到，地方治理亦為國家治理的重要組成部分，若地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化無法充分、全面實(shí)現(xiàn)，那么國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必定為不完整甚至不真實(shí)的，甚至可能因地方治理的失范、失序、失控引發(fā)系統(tǒng)性甚至災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)。地方立法通過奠定和完善地方性事務(wù)的法律體系提升地方治理水平。不同地區(qū)、不同時期地方治理往往面臨若干重要的個性問題，因上升不到國家層面致使國家立法難以涉及，亟待地方立法加以總體把握、系統(tǒng)規(guī)制，優(yōu)化地方治理決策，改善地方治理氛圍，增進(jìn)地方治理共識，提高地方治理效能，進(jìn)而推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第一，地方立法能夠保障治理的民主性。一方面，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員由選舉產(chǎn)生，具有廣泛的人民性，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的過程，本身就是民主的實(shí)現(xiàn)過程；另一方面，地方立法貼近基層、貼近百姓，在暢通利益表達(dá)渠道方面有天然優(yōu)勢，各利益主體能夠通過多種方式參與立法進(jìn)程、進(jìn)行制度博弈，拓展民主立法路徑、提升民主立法實(shí)效，使各方利益訴求既能充分有序表達(dá)又能有效取得“利益最大公約數(shù)”，有力保障了治理制度和治理方式充分吸納人民意見、體現(xiàn)人民意志，顯著降低了地方治理阻力。

第二，地方立法能夠保障治理的科學(xué)性。地方立法制定程序的科學(xué)性、民主性、規(guī)范性，有力提升了制度設(shè)計(jì)質(zhì)量，優(yōu)化了治理決策，進(jìn)而保障治理方式科學(xué)、有效，能夠有力保障地方治理在法治化軌道上科學(xué)運(yùn)行，有效避免“以文件代替法律”“以長官意志代替法律”，隨意侵犯公民合法權(quán)益等權(quán)力行使的任性。

第三，地方立法能夠保障治理的權(quán)威性和穩(wěn)定性。相對其他地方社會規(guī)范，地方立法具有很強(qiáng)的公信力，且有強(qiáng)制力保證實(shí)施，避免落入部分社會規(guī)范“落實(shí)不彰”的窘境。特別是近年來，地方立法強(qiáng)化實(shí)施保障力度，不僅讓地方立法“長出牙齒”，還促其“有力咬合”，有力保障了治理的嚴(yán)肅和權(quán)威。地方立法也是一種明確、肯定的行為規(guī)范，在一定時期內(nèi)不會輕易變更，能夠避免“朝令夕改”狀況，給予社會公眾穩(wěn)定的預(yù)期，營造良好的發(fā)展環(huán)境。

第四，地方立法能夠保障治理的系統(tǒng)性。有效的地方治理決不可頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維、全局思維，做到整體施策、多措并舉。四十多年來，地方立法的數(shù)量不斷增加，質(zhì)量不斷提升，不僅在地方立法內(nèi)部，更同法律、行政法規(guī)等一道形成了較為系統(tǒng)完備、和諧一致的制度體系，從而發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，保障國家和地方治理效能。

(三)地方立法是國家法律制度體系的必要支撐和試驗(yàn)探索

中國治理傳統(tǒng)是自上而下的，國家層面的治理居于主導(dǎo)、核心、首要地位。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其核心要求和首要指向?qū)ο鬄閲覍用娴闹卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)國家層面的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須構(gòu)建和完善以法律制度體系為核心的國家制度體系。地方立法能夠有力地為國家法律制度體系提供必要支撐和積極探索，進(jìn)而為完善國家制度體系、為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)地方智慧和力量。

首先，地方立法能夠通過作出細(xì)化補(bǔ)充為國家法律制度體系提供必要支撐。地方立法是國家立法的延伸和完善。作為國家立法，憲法、法律、行政法規(guī)是地方立法的上位法，效力層級更高，但難以針對各地區(qū)各類事項(xiàng)作出具體規(guī)定。地方立法能夠根據(jù)上位法的精神和相關(guān)規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，通過深化制度設(shè)計(jì)加以細(xì)化、補(bǔ)充，在國家法律制度體系發(fā)展和完善中發(fā)揮實(shí)施性、補(bǔ)充性的重要作用，從而使國家立法的觸角有力延伸到地方治理相關(guān)領(lǐng)域，推動國家立法實(shí)現(xiàn)拓展和完善。通過上述過程，地方立法有力彌補(bǔ)了中央層面的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在制度供給范圍及數(shù)量上相對有限的不足，為其提供了廣闊的規(guī)范施行領(lǐng)域和更為細(xì)致的制度體系支撐。特別是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，這一作用發(fā)揮更加深入和顯著。

其次，地方立法能夠通過開展先行先試為國家法律制度體系提供積極的試驗(yàn)探索。一些領(lǐng)域的突出問題，國家立法不能獨(dú)力解決或基于時機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)等原因暫時不宜由國家立法解決。而地方立法貼近基層和矛盾焦點(diǎn)，范圍小，風(fēng)險(xiǎn)可控，通過先行先試，既能及時有效解決地方發(fā)展面臨的突出問題，又能為國家立法提供地方樣本、地方方案、地方經(jīng)驗(yàn)。浙江制定的河長制規(guī)定，青海制定的三江源國家公園條例④，江蘇制定的醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理?xiàng)l例等，都為后來的國家相關(guān)立法作了有益探索，積累了經(jīng)驗(yàn)，不僅提高了國家立法的質(zhì)量和效率，也降低了國家立法的潛在風(fēng)險(xiǎn)。通過上述過程，地方立法具有獨(dú)特的優(yōu)勢和作用，即為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了寶貴的實(shí)踐探索和充分的樣本經(jīng)驗(yàn)。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域選擇

理論上，不是中央專屬事權(quán)的領(lǐng)域，地方立法都可以涉及；實(shí)踐中，地方立法的領(lǐng)域也比較寬泛，很多方面都存在立法需求。然而，地方立法資源和能力在一定時期是有限的，必須聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、分清輕重緩急開展立法，才能有效解決地方治理中的主要問題，充分發(fā)揮地方立法的功能和作用。一個時期地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域的選擇和重點(diǎn)方向的確定，應(yīng)基于以下三個方面：一是中國特色社會主義制度圖譜的本質(zhì)要求。黨的十九屆四中全會《決定》確定的根本制度、基本制度和重要制度，有些方面要求依靠中央和地方共同立法，實(shí)現(xiàn)其法律化；即便是中央立法事項(xiàng)，也需要地方立法加以深化和落實(shí)。基于從屬性，地方立法要根據(jù)國家制度體系建設(shè)的部署和中央立法的重點(diǎn)，確定一定時期地方立法的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)方向。二是國家設(shè)定的地方立法邊界?！敖∪浞职l(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機(jī)制”的框架設(shè)計(jì)，不僅對國家治理體系中的地方立法做了精準(zhǔn)的定位⑤，也對地方立法的空間范圍提出要求。一方面，地方立法要嚴(yán)格把握立法邊界，維護(hù)國家法制統(tǒng)一底線。全國人大要求省級人大重點(diǎn)開展促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展立法、惠民立法、環(huán)保立法、弘德立法、協(xié)同立法⑥，立法法明確設(shè)區(qū)市“對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。另一方面，要更加充分發(fā)揮地方立法的積極性創(chuàng)造性，適時拓展立法領(lǐng)域、立法權(quán)力和立法空間。三是地方治理中的主要問題及其立法需求。地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域選擇和重點(diǎn)方向確定，要聚焦地方治理領(lǐng)域的突出問題，及時、精準(zhǔn)回應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會等各方面對立法的重大需求，解決地方治理領(lǐng)域的獨(dú)特問題，并注重形成具有地方特色、適應(yīng)地方需要的制度體系。基于以上思路，當(dāng)前和今后一個時期，我國地方立法應(yīng)在以下五個重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行。

(一)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新階段，完善經(jīng)濟(jì)立法

我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)活動的環(huán)境、要素配置的機(jī)制和管理經(jīng)濟(jì)的方式都在發(fā)生著深刻轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生著巨大的法治需求。發(fā)展是第一要務(wù)，地方是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主力軍，要以高質(zhì)量地方立法保障和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。從地方實(shí)際情況出發(fā)，圍繞深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，推動高水平對外開放，補(bǔ)齊高質(zhì)量發(fā)展短板等內(nèi)容，加快地方立法步伐，為推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革提供持續(xù)的法治保障。

1.優(yōu)化營商環(huán)境。良好的營商環(huán)境是一個地區(qū)治理體系和治理能力的主要體現(xiàn)，也是地區(qū)核心競爭力的顯著標(biāo)志。當(dāng)前，地方保護(hù)主義仍然嚴(yán)重，對民營企業(yè)和非本地企業(yè)存在著歧視性壁壘限制，政府審批過多、服務(wù)效率不高，企業(yè)經(jīng)營交易成本高等問題，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)活力和對外開放，迫切需要地方立法來優(yōu)化營商環(huán)境。制定優(yōu)化營商環(huán)境條例，聚焦轉(zhuǎn)變政府職能，確立各類市場主體一視同仁的營商環(huán)境基本制度規(guī)范，為各類市場主體投資興業(yè)提供制度保障，保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益；制定開放型經(jīng)濟(jì)法規(guī)，落實(shí)外商投資法及其實(shí)施條例，針對本行政區(qū)域內(nèi)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等開展專項(xiàng)立法，深化區(qū)域管理體制和投資管理體制改革，完善同國際規(guī)則相銜接的制度體系，優(yōu)化高水平對外開放法治環(huán)境；制定特定領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法規(guī)，推動減輕中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，保障其平等參與經(jīng)濟(jì)活動；細(xì)化對金融機(jī)構(gòu)融資的鼓勵支持措施，規(guī)范融資行為，加快社會信用體系建設(shè)，解決企業(yè)特別是中小企業(yè)做大做強(qiáng)的瓶頸問題。

2.推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，健全區(qū)域創(chuàng)新體系和培育新的經(jīng)濟(jì)動能是推動我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。地方立法除進(jìn)一步完善科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、專利促進(jìn)等法規(guī)外，重點(diǎn)補(bǔ)上以下幾個方面的短板。加強(qiáng)對專利、商標(biāo)、版權(quán)、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計(jì)等各類知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，為激發(fā)創(chuàng)新活力提供有效制度供給；促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，為科技成果定價、收益分配等提供清晰的決策程序和政策界限，通過多方利益聯(lián)結(jié)，完善科技成果轉(zhuǎn)化激勵機(jī)制；加強(qiáng)人才建設(shè)，建立市場導(dǎo)向的人才流動、評價和激勵機(jī)制，為人才發(fā)揮作用提供有力支持和良好服務(wù)。圍繞培育新的經(jīng)濟(jì)動能、提高供給體系質(zhì)量，推進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等領(lǐng)域的立法，加快形成實(shí)體經(jīng)濟(jì)與科技創(chuàng)新、人力資源和現(xiàn)代金融協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

3.實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。十九屆四中全會《決定》要求實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，并對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度問題作出系統(tǒng)安排。鄉(xiāng)村發(fā)展的地域性和體制機(jī)制的復(fù)雜性為發(fā)揮地方立法的自主性、創(chuàng)造性提供了廣闊空間。立法保障糧食安全，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，強(qiáng)化種子、農(nóng)機(jī)管理，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、糧食流通安全，反對食物浪費(fèi)；立法促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，并把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸的增值收益和就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會盡量留給農(nóng)民；立法深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加強(qiáng)鄉(xiāng)村自身造血功能，保障農(nóng)民權(quán)利；立法推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，強(qiáng)化科學(xué)規(guī)劃、財(cái)政投入和公眾參與，形成農(nóng)村人與自然和諧發(fā)展的新格局。立法系統(tǒng)固化脫貧攻堅(jiān)行之有效的制度創(chuàng)新，并探索旨在解決相對貧困的長效機(jī)制。

4.強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理?；A(chǔ)設(shè)施是地區(qū)競爭力的重要內(nèi)涵，也是許多地區(qū)治理體系和治理能力的短板所在，表現(xiàn)為建設(shè)水平不夠高、管理運(yùn)營體制不健全、城鄉(xiāng)區(qū)域水平差距較大等問題，迫切需要立法加以解決。一方面，要補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。在完善公路、鐵路、港口、電力、燃?xì)獾阮I(lǐng)域的法律制度體系的同時，聚焦海綿城市建設(shè)、地下綜合管廊、農(nóng)村公路等短板弱項(xiàng)領(lǐng)域地方立法，理順職能分工，完善管理體制，加大政策支持，提高地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體水平。另一方面，發(fā)揮立法引領(lǐng)作用，促進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不失時機(jī)地加強(qiáng)5G、物聯(lián)網(wǎng)等基于大數(shù)據(jù)運(yùn)用的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的立法，建立制度規(guī)范，既要引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方向，也要注重個人信息保護(hù)，規(guī)避可能引發(fā)的社會問題。

(二)適應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)變，完善民生立法

維護(hù)和發(fā)展最廣大人民群眾的根本利益是地方立法工作之本。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，民生領(lǐng)域發(fā)展不平衡、不充分的問題日趨凸顯，教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域的短板普遍存在。地方立法要充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，加快與人民群眾切身利益息息相關(guān)事項(xiàng)的立法進(jìn)程，在保護(hù)權(quán)益、明確責(zé)任、加大投入、公眾參與等環(huán)節(jié)提供更多的制度供給，依法保障人民群眾共享改革發(fā)展成果。

1.推進(jìn)教育現(xiàn)代化建設(shè)。均衡配置教育資源和規(guī)范教育秩序一直是人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系，完善各類教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，已成為教育領(lǐng)域立法的基本導(dǎo)向。通過制定修改教育領(lǐng)域地方性法規(guī)，完善義務(wù)教育制度，及時回應(yīng)社會對教學(xué)質(zhì)量和教育公平的關(guān)注；推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展，科學(xué)布局規(guī)劃，明確投入機(jī)制，規(guī)范辦學(xué)行為，更好滿足家庭對學(xué)前教育的多層次需求；促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展，進(jìn)一步明確企業(yè)和學(xué)校的雙主體地位以及校企合作遵循的原則和工作機(jī)制，強(qiáng)化細(xì)化政府及有關(guān)部門的激勵扶持措施，提高職業(yè)人才培養(yǎng)質(zhì)量；促進(jìn)家庭教育，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，側(cè)重強(qiáng)化激勵和保障機(jī)制，教育、督促、指導(dǎo)未成年人父母或者其他監(jiān)護(hù)人正確履行家庭教育義務(wù)，強(qiáng)化政府主導(dǎo)和社會參與，形成齊抓共管的家庭教育機(jī)制。

2.保障人民群眾生命健康安全。衛(wèi)生健康事務(wù)是地方治理的重要方面，強(qiáng)化提高人民健康水平的制度保障，讓廣大人民群眾享有公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的健康服務(wù)是地方立法的重要職責(zé)。提升基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，明確政府基本職責(zé)，保障公民健康權(quán)益，有效解決看病難、看病貴等突出問題，保障城鄉(xiāng)居民享有均等的基本醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)；化解醫(yī)療糾紛、改善醫(yī)患關(guān)系，明確醫(yī)患雙方行為邊界，完善醫(yī)療糾紛調(diào)處機(jī)制，建立健全醫(yī)療救助制度，切實(shí)維護(hù)醫(yī)患雙方合法權(quán)益；強(qiáng)化公共衛(wèi)生防御和重大傳染病防控，及時制定或修改傳染病防治法規(guī)，提升傳染病防治能力和公共衛(wèi)生保障水平；及時制定或修改突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)，提高突發(fā)事件應(yīng)對法治化水平，提高全社會的避險(xiǎn)救助能力。

3.完善就業(yè)制度體系。就業(yè)是民生之本。我國正處在特殊發(fā)展階段，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、失業(yè)人員等重點(diǎn)群體就業(yè)仍存在相當(dāng)壓力，需要加快地方立法，健全更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制。推動就業(yè)優(yōu)先政策，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)體系、終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，完善就業(yè)援助動態(tài)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)；優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)向大眾化、全領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，充分釋放創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的倍增效應(yīng)；構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，建立健全勞動合同用工、欠薪保障制度，形成勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制和多層級勞資溝通協(xié)商機(jī)制，切實(shí)保障勞動者權(quán)益。

4.保障人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全。公共安全體制機(jī)制是國家和地方治理體系和治理能力的重要內(nèi)涵。盡管國家和地方圍繞治安、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)制定了一系列法律法規(guī)，但其針對性和可操作性亟需提高，相互之間的銜接性和協(xié)同性也有待增強(qiáng)。要加大地方立法力度，維護(hù)社會治安、特別是特種行業(yè)、重大領(lǐng)域的治安；制定最嚴(yán)格的安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度，優(yōu)化重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全治理機(jī)制，建立健全科學(xué)的安全隱患排查治理和安全預(yù)防控制體系；提高對地震、洪水、氣象等自然災(zāi)害的防御能力，維護(hù)社會穩(wěn)定，保障人民人身財(cái)產(chǎn)安全。

5.加強(qiáng)特定群體權(quán)益保障。男女平等、兒童優(yōu)先，尊重殘疾人是人類社會文明的主要標(biāo)志。地方立法應(yīng)當(dāng)按照“加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)”的要求，強(qiáng)化特定群體權(quán)益保障。完善家庭暴力預(yù)防、懲處、救助一體化工作體系，保障女性平等就業(yè)權(quán)利與人格尊嚴(yán)；整合家庭、政府、非政府組織等各方面力量，建立困境兒童分類保障和服務(wù)體系；對各類未成年人群體開展全覆蓋、有針對性的犯罪預(yù)防，突出打擊校園欺凌；以殘疾人現(xiàn)實(shí)需要為出發(fā)點(diǎn)，加大對殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、文化生活、社會保障、無障礙環(huán)境建設(shè)等方面的保障力度。

(三)適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要，完善生態(tài)立法

生態(tài)文明體制機(jī)制是國家治理體系的重要組成部分。資源稟賦、生態(tài)環(huán)境以及生態(tài)與經(jīng)濟(jì)矛盾的地域性特征決定了地方立法在生態(tài)文明制度建設(shè)中具有十分重要的作用。盡管自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，但立法理念滯后、調(diào)整對象不全、制度規(guī)范乏力、可操作性不強(qiáng)等問題比較突出。將生態(tài)文明建設(shè)作為地方立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，不僅要結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步明確細(xì)化上位法規(guī)定，而且要從污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源高效利用等方面入手，積極探索創(chuàng)制性立法，創(chuàng)新和完善地方生態(tài)治理體系，為國家生態(tài)文明立法創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)。

1.完善污染防治法規(guī)體系。近年來，國家修改或制定了水、大氣、固體廢物、土壤污染防治等方面的法律，地方立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法及時修改制定相關(guān)法規(guī)，有效落實(shí)國家污染防治制度的重大決策。同時，應(yīng)當(dāng)及時填補(bǔ)污染防治法規(guī)空白，補(bǔ)齊制度短板。如開展農(nóng)業(yè)面源污染防治立法，從源頭防控、過程攔截、末端處理等環(huán)節(jié)入手，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；開展生活垃圾污染防治立法，以實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化、無害化為目標(biāo)，建立健全生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置的全程分類體系。

2.加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法。相對于污染防治立法，生態(tài)保護(hù)地方立法相對滯后，亟需完善。適時落實(shí)國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，為統(tǒng)籌劃定空間管控邊界、落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略提供制度保障；加強(qiáng)自然區(qū)域保護(hù)立法，針對自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家公園、河流、湖泊、濕地等自然區(qū)域，明確管護(hù)機(jī)構(gòu)、建立保護(hù)機(jī)制、強(qiáng)化法律責(zé)任，建設(shè)穩(wěn)定健康高效的自然生態(tài)系統(tǒng)；加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)立法，堅(jiān)決取締和嚴(yán)厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易，堅(jiān)決革除濫食野生動物的陋習(xí)。

3.推進(jìn)資源高效利用立法。節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。地方立法要以“全面建立資源高效利用制度”為目標(biāo)，落實(shí)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和資源有償使用制度，推行源頭減量、清潔生產(chǎn)、資源循環(huán)、末端治理的綠色生產(chǎn)方式，實(shí)行能源、水資源消耗、建設(shè)用地等領(lǐng)域總量及強(qiáng)度控制，建立充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價格形成機(jī)制，促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

(四)聚焦弘揚(yáng)核心價值觀，加強(qiáng)文化立法

發(fā)展社會主義先進(jìn)文化、廣泛凝聚人民精神力量是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深厚支撐。十九屆四中全會《決定》要求堅(jiān)持和完善繁榮發(fā)展社會主義先進(jìn)文化的制度，鞏固全體人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。相對于其他領(lǐng)域，文化領(lǐng)域的立法在國家和地方層面都還比較滯后，法律法規(guī)數(shù)量偏少，尚未形成比較完善的體系，一些重要制度主要由行政法規(guī)、規(guī)章加以規(guī)定，文化建設(shè)法制支撐比較薄弱?；诖?，地方文化立法既要緊跟國家立法步伐，也要敢于創(chuàng)新，先行先試，突出重點(diǎn)領(lǐng)域立法，著力補(bǔ)齊制度短板，激發(fā)文化創(chuàng)造活力，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障人民基本文化權(quán)益。

1.弘揚(yáng)社會主義核心價值觀。社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)是傳承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的必然要求。2018年，中共中央印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》。地方文化立法首要任務(wù)是推動社會主義核心價值觀融入相關(guān)法規(guī)的立改廢釋全過程，要以法治體現(xiàn)道德理念，強(qiáng)化法律對道德建設(shè)的促進(jìn)作用。同時，要開展愛國主義教育基地、獎勵和保護(hù)見義勇為人員、志愿服務(wù)等方面的立法，進(jìn)一步強(qiáng)化思想引領(lǐng)，大力弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會主義先進(jìn)文化，涵養(yǎng)發(fā)揚(yáng)良好道德風(fēng)尚。

2.傳承歷史文脈。歷史文化保護(hù)是立法法確定的設(shè)區(qū)市立法的三類領(lǐng)域之一。城鄉(xiāng)形態(tài)快速變化、文化傳承人才匱乏等原因?qū)е乱恍v史文脈斷裂甚至消亡。地方立法應(yīng)當(dāng)聚焦文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化名城名鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落等領(lǐng)域的保護(hù)，明確政府責(zé)任，培養(yǎng)歷史文化保護(hù)傳承人才，健全對歷史文脈保護(hù)、更新和發(fā)展的體制機(jī)制；強(qiáng)化法律責(zé)任設(shè)置，實(shí)現(xiàn)歷史文化資源有效保護(hù)與合理利用同步進(jìn)行，推動文旅融合發(fā)展。

3.加強(qiáng)公共文化服務(wù)保障。公共文化服務(wù)立法，是滿足新時代人民群眾對文化權(quán)益新需求新期待的重要保障。要根據(jù)公共文化服務(wù)保障法，制定區(qū)域公共文化服務(wù)方面的基礎(chǔ)性法規(guī)，強(qiáng)化政府財(cái)政投入，明確服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵社會力量參與，保障市民基本文化權(quán)益。此外，要制定公共文化設(shè)施管理?xiàng)l例，明確公共文化設(shè)施的公益屬性，提高公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理水平和服務(wù)效能。

4.促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。高質(zhì)量的文化產(chǎn)品和服務(wù)供給不夠充分，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過于依賴行政資源的現(xiàn)象較為普遍。國家正在開展文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法的立法工作，地方立法應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，從創(chuàng)作生產(chǎn)、文化企業(yè)、文化市場等環(huán)節(jié)入手，適時制定地方文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法規(guī)。地方還應(yīng)在數(shù)字出版發(fā)行、影視、動漫、網(wǎng)絡(luò)文化等細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加快立法步伐，健全現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系和市場體系，完善以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的文化經(jīng)濟(jì)政策，將文化產(chǎn)業(yè)培育為國民經(jīng)濟(jì)的支柱型產(chǎn)業(yè)。

(五)順應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要，探索區(qū)域協(xié)同立法

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要特征是區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。我國在繼續(xù)推進(jìn)東中西協(xié)調(diào)發(fā)展、加快東北振興等戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，又謀劃確立了京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既需要通過國家戰(zhàn)略規(guī)劃和政策部署加以推進(jìn)，更需要區(qū)域內(nèi)各主體消除行政壁壘對要素流動的限制，彌補(bǔ)區(qū)域合作中的市場缺陷，通過共同市場、共同規(guī)劃、協(xié)同立法等手段加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作配合。協(xié)同立法是區(qū)域進(jìn)入一體化發(fā)展階段對地方立法的必然需求，是地方立法的時代特征，不僅能夠推動優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏原則的落實(shí)，也能實(shí)現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一有關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在法律制度上實(shí)現(xiàn)更高的效率和更廣泛的公平。當(dāng)前，京津冀、長三角區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)起步，并有了初步經(jīng)驗(yàn)。協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)聚焦以下領(lǐng)域開展。

1.基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同立法。為統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各主體的交通、能源、信息、水利、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)與管理提供制度安排，形成區(qū)域內(nèi)重要基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，有效解決區(qū)域一體化發(fā)展中重復(fù)建設(shè)和不相配套等問題。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同立法。通過協(xié)同立法，建立統(tǒng)一開放的要素市場，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素合理流動和資源優(yōu)化配置；進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空間布局，引導(dǎo)關(guān)聯(lián)企業(yè)聚集發(fā)展；以科技創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級為導(dǎo)向，推動產(chǎn)業(yè)鏈地區(qū)間深度融合，避免惡性競爭。

3.生態(tài)環(huán)保協(xié)同立法。區(qū)域內(nèi)部往往山水相連，生態(tài)環(huán)境融為一體，這就決定了區(qū)域內(nèi)各主體難以在生態(tài)環(huán)境問題上獨(dú)善其身，需要加強(qiáng)協(xié)同立法。把握區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的一般性和特殊性，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體性制度的統(tǒng)一和配套性機(jī)制的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)共同建設(shè)、共同保護(hù)、共同治理，有效推動解決大氣污染、流域性水污染等問題，促進(jìn)區(qū)域綠色發(fā)展。

4.公共服務(wù)協(xié)同立法。區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)關(guān)系到人員流動和民眾福祉。通過協(xié)同立法，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)文化、教育、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)發(fā)展，對重要的公共服務(wù)設(shè)施和系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)共建共享；逐步實(shí)現(xiàn)征信、身份、證照等方面的互認(rèn)，社會保障體系的區(qū)域接續(xù)和結(jié)算，在公共交通、醫(yī)療等領(lǐng)域?qū)嵤└嗟摹耙豢ㄍā?；健全區(qū)域內(nèi)疾病預(yù)防控制、衛(wèi)生監(jiān)督、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)。

完善保障高質(zhì)量地方立法的體制機(jī)制

以上分析可以看出，地方立法的地位越發(fā)重要、空間不斷拓展，任務(wù)日趨繁重。隨著中國特色社會主義法律體系的形成和不斷完善，立法工作的重心已從解決無法可依轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)良法善治。要制定“立得住、行得通、真管用”的高質(zhì)量法規(guī)，更好地服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須建立健全地方立法的體制機(jī)制，因?yàn)榱⒎ㄊ且豁?xiàng)崇尚科學(xué)、注重專業(yè)、講究精準(zhǔn)的系統(tǒng)工程，立法的針對性、可操作性和系統(tǒng)性等質(zhì)量特征主要取決于立法體制機(jī)制的科學(xué)性和有效性。地方立法體制機(jī)制是地方立法運(yùn)行的制度依托，包括一系列制度、程序和機(jī)制安排。盡管地方立法體制機(jī)制的基本體系已經(jīng)確立，各地在立法體制機(jī)制上也多有探索，但基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，支撐和保障高質(zhì)量地方立法的制度體系和運(yùn)行機(jī)制仍然需要與時俱進(jìn)，在創(chuàng)新中不斷完善。

(一)健全地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)制度體系

立法是體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的活動。在社會主義社會，法體現(xiàn)由工人階級及其同盟軍所構(gòu)成的人民的意志。⑦中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊(duì)，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，代表著最廣大人民的利益。包括地方立法在內(nèi)的立法活動，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是立法的性質(zhì)所決定的。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是以黨的政策指導(dǎo)地方立法，將黨的主張與實(shí)現(xiàn)人民利益和國家發(fā)展緊密地結(jié)合起來，通過聚合和凝練國家意志來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力。⑧地方立法要自覺做到在立法政策導(dǎo)向、價值取向、制度設(shè)計(jì)中以黨的主張為根本遵循，自覺并善于將黨的基本路線、基本方略、具體政策和地方黨委的重大決策部署轉(zhuǎn)化為國家意志，為黨實(shí)現(xiàn)對各項(xiàng)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨對地方立法全過程的領(lǐng)導(dǎo)。立法工程是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，重大制度改革、關(guān)鍵立法決策，都體現(xiàn)為政治上的決斷，都必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，使立法工作全過程保持正確的政治方向。

中共中央已制定下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，地方黨委應(yīng)認(rèn)真研究地方立法的特點(diǎn)和規(guī)律，制定相關(guān)意見及工作規(guī)范，用系統(tǒng)的制度安排來保障黨對地方立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。一是科學(xué)編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。五年立法規(guī)劃要充分反映黨委對立法供給的需求，黨委要對五年立法規(guī)劃實(shí)施步驟、重點(diǎn)提出要求；黨委要研究審定五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，確保黨委對立法進(jìn)程的及時掌控和對立法資源的充分配置。二是根據(jù)黨委建議及時開展專項(xiàng)立法。黨委提出立法建議，既是黨加強(qiáng)對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容，又是黨依法執(zhí)政、有效管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的有力手段。要善于使黨委的主張和重大決策部署通過法定程序成為法規(guī)，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則。三是健全及時解決立法中重大問題的運(yùn)行機(jī)制。立法中的重大原則問題、重大政策調(diào)整、重大立法爭議以及社會關(guān)注度高的重要問題等，都要按規(guī)范程序在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行決斷。

(二)建立立法與改革的有效銜接機(jī)制

改革是變，立法是定?！白儭钡臍w宿是“定”，而“定”的過程也是為了更高質(zhì)量的“變”。長期以來，立法的重要功能是確認(rèn)改革成果，即將實(shí)踐檢驗(yàn)成熟、可以普遍適用的改革經(jīng)驗(yàn)和成果予以確認(rèn)，并通過立法鞏固和推動改革。包括地方立法在內(nèi)，立法本質(zhì)上對社會變革和發(fā)展還具有顯著的引領(lǐng)和推動作用，表現(xiàn)為明確發(fā)展取向和基本要求、規(guī)定促進(jìn)和激勵機(jī)制、明確權(quán)利和義務(wù)以及體制機(jī)制創(chuàng)新等方面⑨，這就要求積極探索改革決策和立法決策協(xié)調(diào)同步在立法理論和實(shí)踐層面上的難題，將地方立法與地方改革有機(jī)銜接、同頻共振，運(yùn)用“變”和“定”的辯證法，更好地引領(lǐng)和推動地方改革與發(fā)展。這就意味著立法功能不僅注重總結(jié)實(shí)踐、提煉經(jīng)驗(yàn)，還要重視引領(lǐng)性、增強(qiáng)前瞻性，對社會現(xiàn)實(shí)和改革進(jìn)程進(jìn)行主動謀劃、前瞻規(guī)范和有序推進(jìn)。⑩

推動立法與改革的有效銜接，一要推動改革于法有據(jù)。開啟地方改革進(jìn)程，地方立法賦予其合法地位；推動地方改革進(jìn)程，地方立法提供其法定程序，使改革納入“先立后破，有序進(jìn)行”的法制化軌道。改革于法有據(jù)，是依法治國基本國策的必然要求，也為深化改革提供有力法治保障。二要實(shí)現(xiàn)立法與改革有序互動。許多重大的改革進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)同時也是重要的立法過程，而所有的立法本身就是一種制度的改革與創(chuàng)新。一方面，黨委作出的改革決策與現(xiàn)行法規(guī)不一致的，要通過修法，適應(yīng)改革的需要；另一方面，通過法規(guī)制定的程序和條文規(guī)范的要求等立法過程，進(jìn)一步完善改革的決策和方案，提高改革的成效。三要立法為改革決策預(yù)留空間。有些領(lǐng)域的改革是一個較長的過程，有些方面的改革方案并未成熟，對這些改革的制度設(shè)計(jì)和具體條款立法應(yīng)當(dāng)原則一些，既推動當(dāng)前的改革，又為今后改革預(yù)留空間。

(三)完善人大主導(dǎo)地方立法的體制機(jī)制

黨的十八屆四中全會《決定》提出健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，十九屆四中全會《決定》提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。立法權(quán)是憲法和有關(guān)法律賦予地方人大及其常委會的法定職權(quán)，地方立法中發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，首先是堅(jiān)持完善人民代表大會制度的必然要求。人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。其次，也是破除部門利益法制化的迫切需要。強(qiáng)調(diào)人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，其中有一個重要考慮就是防止立法中部門保護(hù)、部門利益法制化，防止立法中爭權(quán)諉責(zé)，避免立法久拖不決或關(guān)鍵條款缺失，提高立法質(zhì)量和效率。

完善人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的體制機(jī)制，需要抓住以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是在法規(guī)制定的源頭發(fā)揮主導(dǎo)作用。完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，注重前瞻研究，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)；拓寬立法項(xiàng)目來源渠道，強(qiáng)化人大代表、社會公眾和專家學(xué)者在立法項(xiàng)目論證中的作用；規(guī)范立法項(xiàng)目確定程序。完善立法規(guī)劃計(jì)劃實(shí)施制度，明確立法規(guī)劃正式項(xiàng)目的提案主體、牽頭起草單位、分工聯(lián)系的人大專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化立法規(guī)劃計(jì)劃實(shí)施的約束力；對立法規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行定期評估，適時作出調(diào)整優(yōu)化，探索立法項(xiàng)目年度滾動推進(jìn)機(jī)制。二是在法規(guī)起草階段發(fā)揮主導(dǎo)作用。加大人大自主起草工作力度，對綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法規(guī)草案要做到由人大專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草。完善法規(guī)起草提前介入機(jī)制，對于由政府組織起草的法規(guī)草案，人大相關(guān)專門委員會或者人大常委會工作機(jī)構(gòu)要做到提前介入，通過多種形式參與研究確定法規(guī)起草的思路方向、總體框架和重要制度設(shè)計(jì)等。同時，推動、指導(dǎo)政府及其部門切實(shí)履行好立法各環(huán)節(jié)中的相關(guān)職責(zé)，形成工作合力，共同做好立法工作。三是在法規(guī)審議階段發(fā)揮主導(dǎo)作用。完善人大法制委員會、人大常委會、人代會審議的議事規(guī)則，堅(jiān)持審次安排及審議進(jìn)度服從立法質(zhì)量的要求，對審議方式、議決方式等作出科學(xué)規(guī)范；要有更多的立法議案提交人民代表大會審議通過。完善法規(guī)重大問題論證制度，對于法規(guī)中的重大問題，由人大方面組織召開評估論證會，對法規(guī)實(shí)施后的社會效果和可能出現(xiàn)的問題，預(yù)先進(jìn)行評估和論證。

(四)改進(jìn)科學(xué)民主依法立法工作機(jī)制

十九屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)完善堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法工作機(jī)制，體現(xiàn)了科學(xué)民主依法立法在提高立法質(zhì)量中的重要地位。堅(jiān)持科學(xué)立法，就是要立足地方實(shí)際、把握客觀規(guī)律，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，確保立法符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求。堅(jiān)持民主立法，就是要開門立法，讓人民群眾深度參與立法活動，使立法最大程度上集中人民智慧、體現(xiàn)人民意志。堅(jiān)持依法立法，就是要在法定權(quán)限和程序內(nèi)立法，解決越權(quán)立法、重復(fù)立法等立法沖突問題。

科學(xué)民主依法立法的體制機(jī)制涉及地方立法工作的全過程和各方面，當(dāng)前和今后一段時間，應(yīng)著力把握以下重點(diǎn)：一是完善立法調(diào)查研究的長效機(jī)制。地方立法既要體現(xiàn)前瞻性，更要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，把握客觀事實(shí)、夯實(shí)民意基礎(chǔ)是立法的本質(zhì)要求。要在綜合運(yùn)用座談會、聽證會、論證會、實(shí)地考察、問卷調(diào)查等多種調(diào)查研究方式上形成規(guī)范和長效機(jī)制，提高調(diào)查研究的廣泛性、代表性和真實(shí)性，努力使利益的平衡建立在客觀規(guī)律要求和堅(jiān)實(shí)民意基礎(chǔ)之上。二是完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)既是基層群眾和社會組織直接參與立法活動的重要載體，又是立法機(jī)關(guān)深入基層了解群眾和社會組織意見的經(jīng)常性平臺，是中國立法實(shí)踐的有益探索。要合理設(shè)置、規(guī)范建設(shè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，將聽取立法聯(lián)系點(diǎn)意見建議作為地方立法工作的一個必經(jīng)程序，推動地方立法的公眾參與。三是強(qiáng)化重要制度設(shè)計(jì)的研究論證。法律規(guī)范是一個歷經(jīng)多方博弈所形成的博弈均衡，立法過程理應(yīng)公開透明，讓各方面意見充分表達(dá)。實(shí)行重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，對法規(guī)制定過程中涉及的重大利益調(diào)整問題，采取論證會、聽證會、委托研究、咨詢等形式開展論證咨詢工作，更好地發(fā)揮立法機(jī)關(guān)在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會利益方面的重要作用。實(shí)行爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評估機(jī)制，對法規(guī)制定過程中爭議較大的重要立法事項(xiàng)，委托第三方進(jìn)行評估，充分發(fā)揮社會力量在立法中的積極作用，及時妥善解決和處理爭議較大的重要立法事項(xiàng)。四是完善立法決策支持和輔助系統(tǒng)。積極探索強(qiáng)化立法研究評估與咨詢服務(wù)工作，鼓勵相關(guān)高等院校和研究機(jī)構(gòu)開展立法項(xiàng)目研究、評估、論證等工作。探索大數(shù)據(jù)在立法中的應(yīng)用，以科技手段輔助地方立法決策。

(五)強(qiáng)化地方立法實(shí)施機(jī)制

法律法規(guī)的生命力在于實(shí)施，法律法規(guī)的權(quán)威也在于實(shí)施。十九屆四中全會《決定》要求健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，這對包括地方性法規(guī)在內(nèi)的法律實(shí)施提出了新要求。當(dāng)前，地方立法實(shí)施存在重立法、輕執(zhí)法的現(xiàn)象，地方立法在司法中適用較少、權(quán)威性不夠，社會公眾尊崇地方立法的觀念尚未全面形成。

完善立法實(shí)施機(jī)制應(yīng)突出以下重點(diǎn)：一是強(qiáng)化主管機(jī)關(guān)實(shí)施責(zé)任。要明確主管機(jī)關(guān)須在規(guī)定期限內(nèi)作出法規(guī)具體配套規(guī)定，打通法規(guī)實(shí)施最后一公里；要明確主管機(jī)關(guān)須在規(guī)定期限內(nèi)就法規(guī)實(shí)施情況向人大常委會作出書面報(bào)告，強(qiáng)化法規(guī)實(shí)施監(jiān)督。二是完善立法后評估制度。對于重要的法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時開展立法后評估，對法規(guī)施行的效果進(jìn)行全面調(diào)查、分析、評價，并根據(jù)評估情況及時對法規(guī)作出修改和完善。三是加強(qiáng)監(jiān)督工作推動法規(guī)實(shí)施。強(qiáng)化執(zhí)法檢查機(jī)制，把影響法律法規(guī)實(shí)施、群眾反映強(qiáng)烈的問題找準(zhǔn)找具體，并推動解決；通過聽取審議工作報(bào)告、進(jìn)行專題詢問等多種形式，把法規(guī)制度的剛性約束作用發(fā)揮出來。四是總結(jié)法規(guī)實(shí)施情況改進(jìn)立法工作。立法本身存在的缺憾無疑是有法不依現(xiàn)象的重要因素之一，通過對法規(guī)實(shí)施狀況進(jìn)行總結(jié)反思，能夠促使立法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確掌握法規(guī)本身存在的問題和不足，繼而通過修改法規(guī)完善制度設(shè)計(jì)。

(六)落實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一機(jī)制

維護(hù)法制統(tǒng)一，是完善中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在要求。立法要自覺貫徹合法性要求，嚴(yán)守法制統(tǒng)一底線，在服務(wù)地方治理中，保證中央決策和法律規(guī)定的貫徹落實(shí)，絕不能將地方立法作為固化、擴(kuò)充本地區(qū)權(quán)力、推行地方保護(hù)主義的工具。

維護(hù)法制統(tǒng)一，要注重在三個方面形成有效機(jī)制。一是堅(jiān)持“不抵觸”原則?！安坏钟|”是地方立法從屬性的必然要求，是地方立法首要、第一位的原則和必須遵循的“底線”。堅(jiān)持“不抵觸”原則，要在法定權(quán)限內(nèi)立法，不得侵犯法律的專屬立法事項(xiàng)；要確保地方立法不與憲法、法律、行政法規(guī)的原則精神和具體規(guī)定相抵觸；要做到立法程序合法。二是做到“立改廢釋”并舉。伴隨著改革走向深入，法律、行政法規(guī)的變動較大，地方立法應(yīng)當(dāng)緊跟上位法步伐，及時作出調(diào)整。要綜合采用“立改廢釋”手段，確保地方立法與上位法相銜接、相協(xié)調(diào)，始終保持法律體系內(nèi)部和諧統(tǒng)一，從而保障和提高地方治理效能。三是加強(qiáng)備案審查工作。對有關(guān)規(guī)范性文件開展備案審查，對于保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一有十分重要的意義。要落實(shí)“有件必備”工作目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋；要強(qiáng)化審查處理，堅(jiān)決糾正和撤銷一切違憲違法的規(guī)范性文件；要完善備案審查制度，進(jìn)一步明確備案范圍和審查標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審查程序，強(qiáng)化制度剛性，健全工作機(jī)制。

①周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第300頁。

②張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》2014年第4期。

③于建嶸：《國家治理能力與地方治理的困境》，《東南學(xué)術(shù)》2014年第6期。

④參見曲頔《改革開放四十年地方立法》，《地方立法研究》2018年第6期。

⑤喻中：《國家治理體系中的地方立法》，《理論探索》2020年第1期。

⑥王晨：《在第二十五次全國地方立法工作座談會上的講話》，《中國人大》2019年第23期。

⑦張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2011年版，第42頁。

⑧齊衛(wèi)平：《法治思維與執(zhí)政黨建設(shè)關(guān)系思考》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期。

⑨王臘生：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下的立法工作思考》，《法治現(xiàn)代化研究》2018年第1期。

⑩梁鷹：《發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用——新的歷史條件下我國立法工作的重要指導(dǎo)方針》，《法治社會》2016年第1期。