廣西高速公路BOT 項(xiàng)目服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理利弊分析

寧麗燕

摘要：廣西高速公路BOT項(xiàng)目較多，加之受到現(xiàn)有經(jīng)營管理模式的制約，一直以來存在管理難的問題。文章分析了廣西高速公路BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理現(xiàn)狀與利弊，提出了今后BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理的思路。

關(guān)鍵詞：高速公路;BOT;服務(wù)區(qū);管理

0 引言

截至2020年4月，廣西高速公路通車?yán)锍虨?180km，高速公路運(yùn)營公司有29家，共有服務(wù)區(qū)129個(gè)（均為雙側(cè)服務(wù)區(qū)，下同）。其中廣西交通投資集團(tuán)和廣西北部灣投資集團(tuán)所屬及控股的高速公路運(yùn)營公司12家，服務(wù)區(qū)95個(gè);機(jī)場高速公路運(yùn)營公司2家;高速公路BOT項(xiàng)目運(yùn)營公司（以下稱BOT公司）15家，管轄高速公路里程1470km，服務(wù)區(qū)34個(gè)。廣西高速公路BOT項(xiàng)目較多，雖然在一定程度上解決了廣西作為西部欠發(fā)達(dá)省份高速公路建設(shè)資金籌措難的問題，但由于BOT公司管理模式的特殊性，決定了其在服務(wù)區(qū)管理過程中難免存在難點(diǎn)和不足。本文從廣西高速公路BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)管理現(xiàn)狀入手，分析了BOT公司現(xiàn)有服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理模式的利與弊，并提出了今后BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)管理的幾點(diǎn)思路，以期為業(yè)內(nèi)同行提供一些參考。

1 高速公路BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)管理現(xiàn)狀

1.1 BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理模式

目前廣西絕大多數(shù)的BOT公司都在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)以1個(gè)服務(wù)區(qū)數(shù)千萬元不等的價(jià)格把服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓給承轉(zhuǎn)企業(yè)，再由承轉(zhuǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)服務(wù)區(qū)的建設(shè)、經(jīng)營和管理（少數(shù)BOT公司負(fù)責(zé)服務(wù)區(qū)建設(shè)，建成后交由承轉(zhuǎn)企業(yè)經(jīng)營和管理），承轉(zhuǎn)企業(yè)的服務(wù)區(qū)經(jīng)營期限與BOT公司的高速公路經(jīng)營期相同。服務(wù)區(qū)建成之后，加油站、便利店由承轉(zhuǎn)企業(yè)或其下屬單位自營，餐廳、汽修廠則由承轉(zhuǎn)企業(yè)招標(biāo)租賃給第三方經(jīng)營，服務(wù)區(qū)保安、保潔、服務(wù)設(shè)施維護(hù)等公益性項(xiàng)目管理由承轉(zhuǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)。BOT公司負(fù)責(zé)對管轄路段服務(wù)區(qū)的衛(wèi)生、安全、文明服務(wù)等進(jìn)行監(jiān)督管理。

1.2 BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理現(xiàn)狀

廣西高速公路BOT項(xiàng)目15家公司的服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)除了桂林繞城高速公路、桂林至三江高速公路沿線服務(wù)區(qū)由業(yè)主關(guān)聯(lián)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理以外，其余26個(gè)服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)分別轉(zhuǎn)給中石化廣西石油分公司（以下稱中石化）和中石油廣西分公司（中石油）。其中中石化23個(gè)，中石油3個(gè)。因?yàn)榉?wù)區(qū)承轉(zhuǎn)企業(yè)中石化和中石油的主業(yè)是加油站經(jīng)營管理，所以承轉(zhuǎn)企業(yè)自營加油站和旗下品牌便利店（易捷與昆侖好客），其他餐廳、汽修廠和部分便利店則租賃給第三方經(jīng)營。由于一方面承轉(zhuǎn)企業(yè)以加油站經(jīng)營為重，以其他服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營為輕，同時(shí)以降低成本、追求利益最大化為目標(biāo)，對公益性服務(wù)項(xiàng)目的投入較少;另一方面BOT公司存在“以包代管”“事不關(guān)己”的想法，對服務(wù)區(qū)缺乏有效的監(jiān)管，致使BOT項(xiàng)目普遍存在服務(wù)區(qū)服務(wù)功能不夠完善，服務(wù)質(zhì)量不高，服務(wù)能力有限，管理不到位等現(xiàn)象。

2 高速公路BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)現(xiàn)有經(jīng)營管理模式的利弊

2.1 有利之處

2.1.1 有利于減少項(xiàng)目建設(shè)成本，加快資金回籠

BOT公司在項(xiàng)目建設(shè)期就把服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓，由承轉(zhuǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)服務(wù)區(qū)的建設(shè)、經(jīng)營和管理。BOT公司通過轉(zhuǎn)讓服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)，不僅得到一筆轉(zhuǎn)讓費(fèi)，同時(shí)還能省去服務(wù)區(qū)的建設(shè)費(fèi)用，節(jié)約了項(xiàng)目建設(shè)成本。若是項(xiàng)目建設(shè)資金緊張，這些轉(zhuǎn)讓費(fèi)無疑起到了及時(shí)雨的作用，對加快項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)較為有利。

2.1.2 有利于降低運(yùn)營管理成本，節(jié)約費(fèi)用支出

高速公路BOT項(xiàng)目建成后，BOT公司開始運(yùn)營高速公路。由于服務(wù)區(qū)已整體轉(zhuǎn)讓，BOT公司自然無須承擔(dān)服務(wù)區(qū)的運(yùn)營管理費(fèi)用。在高速公路開通初期，通行費(fèi)收入往往較低，大多數(shù)路段都處于虧損狀態(tài)，而省去一筆服務(wù)區(qū)運(yùn)營管理費(fèi)用，對BOT公司而言是降低了運(yùn)營管理成本，節(jié)約了費(fèi)用支出。如G65包茂高速公路桂林至梧州部分路段由于車流量較低，開通多年至今仍虧損較為嚴(yán)重，經(jīng)營上述路段的BOT公司每天虧損數(shù)十萬元。在這種狀態(tài)下服務(wù)區(qū)經(jīng)營收益較低甚至長期虧損，卻不用承擔(dān)服務(wù)區(qū)運(yùn)營管理費(fèi)用，則有利于降低運(yùn)營管理成本，節(jié)約費(fèi)用支出。

2.1.3 有利于項(xiàng)目業(yè)主專注高速公路主業(yè)經(jīng)營管理

高速公路BOT項(xiàng)目建成后，BOT公司主要負(fù)責(zé)高速公路運(yùn)營管理工作，尤其以收費(fèi)管理、養(yǎng)護(hù)管理、路產(chǎn)管理為重點(diǎn)。而服務(wù)區(qū)管理工作看似簡單，實(shí)則千頭萬緒，其涵蓋了招商引資、經(jīng)營管理、設(shè)施維護(hù)、安全管理、物業(yè)管理、品牌創(chuàng)建、文明服務(wù)等各種內(nèi)容。建設(shè)好、經(jīng)營好、管理好一個(gè)服務(wù)區(qū)，需要投入大量的人力、物力、財(cái)力。BOT公司若無經(jīng)營服務(wù)區(qū)的有利條件，與其背著包袱倒不如把它轉(zhuǎn)讓出去，把有限的資源和精力投入到高速公路收費(fèi)等主業(yè)經(jīng)營管理當(dāng)中。

2.2 弊端

2.2.1 服務(wù)區(qū)建設(shè)滯后，未能與主線同步開通

BOT公司將服務(wù)區(qū)整體經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由于建設(shè)項(xiàng)目普遍存在重視高速公路主體工程、忽視服務(wù)區(qū)等附屬工程建設(shè)的現(xiàn)象，服務(wù)區(qū)建設(shè)滯后，導(dǎo)致大部分高速公路BOT項(xiàng)目建成通車后，服務(wù)區(qū)不能同步投入使用。廣西15個(gè)高速公路BOT項(xiàng)目，僅有G78汕昆高速公路靈峰至八步路段、G76廈蓉高速公路桂林至三江段的6個(gè)服務(wù)區(qū)能與主線同步開通。部分服務(wù)區(qū)即便已經(jīng)建成并具備開通條件，承轉(zhuǎn)企業(yè)仍然以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為目的，以車流量少、成本高、無利潤為由，長時(shí)間不開通服務(wù)區(qū)或是不提供加油、餐飲、購物、汽車維修等服務(wù)，忽視了服務(wù)區(qū)作為公共服務(wù)設(shè)施的公益屬性。

2.2.2 服務(wù)區(qū)總體服務(wù)質(zhì)量不高

BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)管理不到位，服務(wù)質(zhì)量有待提高。BOT公司將服務(wù)區(qū)整體轉(zhuǎn)讓給其他公司經(jīng)營，承轉(zhuǎn)企業(yè)以贏利為主要目的，公共服務(wù)意識(shí)較為淡泊，公益性服務(wù)維護(hù)資金和人員投入不足，公共服務(wù)能力不高。BOT公司認(rèn)為服務(wù)區(qū)已整體轉(zhuǎn)讓，沒有必要投入資金改善服務(wù)區(qū)的衛(wèi)生和管理現(xiàn)狀，導(dǎo)致部分服務(wù)區(qū)保安、保潔人員不足，服務(wù)區(qū)設(shè)施設(shè)備損壞未能得到及時(shí)維護(hù)，服務(wù)區(qū)服務(wù)能力下滑。部分路段服務(wù)區(qū)因?yàn)榄h(huán)境衛(wèi)生差，設(shè)施損壞不及時(shí)修復(fù)等問題，多次被上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)名批評(píng)以及被司乘人員投訴。

2.2.3 項(xiàng)目業(yè)主對服務(wù)區(qū)缺乏有效的管理手段

BOT公司以轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)或承包經(jīng)營等方式將服務(wù)區(qū)轉(zhuǎn)給其他公司經(jīng)營，卻沒有在轉(zhuǎn)讓協(xié)議中明確雙方對服務(wù)區(qū)的管理責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致BOT公司將服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，對承轉(zhuǎn)企業(yè)缺少行之有效的管理手段和制約措施。承轉(zhuǎn)企業(yè)在服務(wù)區(qū)日常經(jīng)營管理中即便出現(xiàn)不符合高速公路行業(yè)管理要求等不規(guī)范的行為，BOT公司除了發(fā)整改通知之外也沒有更好的制約措施。個(gè)別服務(wù)區(qū)甚至因?yàn)槎啻握臒o效被自治區(qū)高速公路行業(yè)主管部門在全區(qū)范圍內(nèi)通報(bào)批評(píng)。

2.2.4 項(xiàng)目業(yè)主不享有服務(wù)區(qū)日益增長的經(jīng)營收益

BOT公司在建設(shè)初期就把服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓，看似甩掉了一個(gè)包袱，實(shí)則不然。按近幾年廣西高速公路通行費(fèi)每年20%左右的增長率，服務(wù)區(qū)經(jīng)營收益自然是水漲船高。如G80廣昆高速公路興業(yè)至六景、岑溪至興業(yè)路段的服務(wù)區(qū)僅便利店一項(xiàng)每年經(jīng)營利潤就達(dá)數(shù)百萬元，加油站更是達(dá)到上千萬元，相比一個(gè)服務(wù)區(qū)幾千萬元的轉(zhuǎn)讓成本以及每年少量的管理支出，25年的服務(wù)區(qū)經(jīng)營收入就相當(dāng)可觀。高速公路項(xiàng)目的收費(fèi)期限一般為25～28年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，車流量也在逐年增長，服務(wù)區(qū)經(jīng)營收益節(jié)節(jié)攀升，那些早早把服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓的BOT公司將永遠(yuǎn)失去服務(wù)區(qū)經(jīng)營的紅利。

3 高速公路BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)未來管理思路

隨著廣西高速公路事業(yè)的快速發(fā)展，通車?yán)锍痰闹鹉暝黾樱顿Y主體還在增多。目前雖有政企分開的格局，卻沒有建立起明確的政企職能和清晰的權(quán)責(zé)界限，也沒有建立起有效的政府監(jiān)管手段，行業(yè)的立法和體制機(jī)制還落后于高速公路的建設(shè)速度，有關(guān)高速公路的地方性法規(guī)項(xiàng)目仍在調(diào)研推進(jìn)中，路網(wǎng)的整體效應(yīng)未能充分發(fā)揮。作為路網(wǎng)重要組成部分的高速公路BOT項(xiàng)目，如何健全管理機(jī)制，提高服務(wù)能力，值得我們進(jìn)一步探討。

3.1 推動(dòng)政府立法工作進(jìn)展

BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)管理之所以難，難在無有效制約手段。服務(wù)區(qū)整體轉(zhuǎn)讓后，無論是高速公路行業(yè)主管部門還是BOT公司，既管不了服務(wù)區(qū)承轉(zhuǎn)企業(yè)的人，也管不了服務(wù)區(qū)承轉(zhuǎn)企業(yè)的錢，對企業(yè)缺乏有效的管理手段。因此，只有加強(qiáng)法制建設(shè)，推動(dòng)政府立法工作進(jìn)展，才能為BOT項(xiàng)目服務(wù)區(qū)扎實(shí)制度的籠子。

（1）盡快出臺(tái)養(yǎng)護(hù)保證金管理辦法。為做好高速公路養(yǎng)護(hù)管理工作，根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第417號(hào)）、《廣西壯族自治區(qū)高速公路管理辦法》（廣西壯族自治區(qū)人民政府令第101號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，自治區(qū)政府交通主管部門應(yīng)盡快出臺(tái)《廣西高速公路養(yǎng)護(hù)保證金管理辦法》，對未履行高速公路養(yǎng)護(hù)義務(wù)（包含服務(wù)區(qū)管養(yǎng)），如服務(wù)區(qū)、停車區(qū)未能按時(shí)交付，無法提供基本服務(wù)功能;服務(wù)區(qū)、停車區(qū)環(huán)境衛(wèi)生臟亂，服務(wù)設(shè)施損壞，不及時(shí)整改，造成惡劣影響的，按《廣西高速公路養(yǎng)護(hù)保證金管理辦法》規(guī)定給予有關(guān)運(yùn)營公司相應(yīng)的處罰。

（2）學(xué)習(xí)外省先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)政府立法工作。參考湖北、浙江省等其他兄弟省份的服務(wù)區(qū)管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，組織人員對高速公路服務(wù)區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察和立法調(diào)研，草擬《廣西壯族自治區(qū)高速公路服務(wù)區(qū)管理辦法》，并爭取列入政府立法項(xiàng)目。

3.2 強(qiáng)化服務(wù)區(qū)監(jiān)管手段

（1）BOT項(xiàng)目禁止轉(zhuǎn)讓服務(wù)區(qū)。自治區(qū)政府交通主管部門今后在高速公路BOT協(xié)議書中增加BOT項(xiàng)目業(yè)主不得向第三方整體轉(zhuǎn)讓服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)的條款，從源頭上防止BOT項(xiàng)目業(yè)主整體轉(zhuǎn)讓服務(wù)區(qū)后難以監(jiān)管的情況。

（2）BOT項(xiàng)目簽訂服務(wù)區(qū)管理補(bǔ)充協(xié)議。對目前已通車的高速公路，BOT項(xiàng)目業(yè)主與中石化、中石油等服務(wù)區(qū)承轉(zhuǎn)企業(yè)簽訂服務(wù)區(qū)管理補(bǔ)充協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，由承轉(zhuǎn)企業(yè)向BOT公司繳納履約保證金，補(bǔ)充建立相應(yīng)的強(qiáng)制措施，運(yùn)用合同手段來規(guī)范、約束服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理行為。目前，廣西已有2家BOT公司與承轉(zhuǎn)企業(yè)簽訂了服務(wù)區(qū)管理協(xié)議，扭轉(zhuǎn)了其在服務(wù)區(qū)管理中被動(dòng)的局面，在貫徹落實(shí)行業(yè)主管部門要求、服務(wù)區(qū)規(guī)范化管理方面取得了一定成效。

（3）加大制度建設(shè)，規(guī)范行業(yè)管理。為解決服務(wù)區(qū)管理難題，由自治區(qū)高速公路行業(yè)管理部門結(jié)合近年來廣西高速公路服務(wù)區(qū)管理實(shí)際，進(jìn)一步修訂完善高速公路服務(wù)區(qū)管理辦法和服務(wù)規(guī)范化指導(dǎo)意見。通過制定和實(shí)施一系列服務(wù)區(qū)管理制度和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，督促各高速公路運(yùn)營公司實(shí)行服務(wù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化管理并逐步形成長效管理機(jī)制。

4 結(jié)語

總之，服務(wù)區(qū)作為高速公路的重要組成部分，是體現(xiàn)服務(wù)品質(zhì)與服務(wù)能力的窗口，代表著高速公路的行業(yè)形象。無論其經(jīng)營權(quán)是否轉(zhuǎn)讓，高速公路運(yùn)營公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起監(jiān)督管理的職責(zé)。因此，高速公路管理者和BOT公司應(yīng)理清思路，探索適合服務(wù)區(qū)發(fā)展需求的管理模式，建設(shè)好、經(jīng)營好、管理好服務(wù)區(qū)，為人民群眾便捷出行提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉 嘉.高速公路服務(wù)區(qū)管理總論[M].北京：人民交通出版社，2011.