廣西高速公路BOT 項目服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理利弊分析

寧麗燕

摘要：廣西高速公路BOT項目較多，加之受到現(xiàn)有經(jīng)營管理模式的制約，一直以來存在管理難的問題。文章分析了廣西高速公路BOT項目服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理現(xiàn)狀與利弊，提出了今后BOT項目服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理的思路。

關(guān)鍵詞：高速公路;BOT;服務(wù)區(qū);管理

0 引言

截至2020年4月，廣西高速公路通車里程為6180km，高速公路運營公司有29家，共有服務(wù)區(qū)129個（均為雙側(cè)服務(wù)區(qū)，下同）。其中廣西交通投資集團和廣西北部灣投資集團所屬及控股的高速公路運營公司12家，服務(wù)區(qū)95個;機場高速公路運營公司2家;高速公路BOT項目運營公司（以下稱BOT公司）15家，管轄高速公路里程1470km，服務(wù)區(qū)34個。廣西高速公路BOT項目較多，雖然在一定程度上解決了廣西作為西部欠發(fā)達省份高速公路建設(shè)資金籌措難的問題，但由于BOT公司管理模式的特殊性，決定了其在服務(wù)區(qū)管理過程中難免存在難點和不足。本文從廣西高速公路BOT項目服務(wù)區(qū)管理現(xiàn)狀入手，分析了BOT公司現(xiàn)有服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理模式的利與弊，并提出了今后BOT項目服務(wù)區(qū)管理的幾點思路，以期為業(yè)內(nèi)同行提供一些參考。

1 高速公路BOT項目服務(wù)區(qū)管理現(xiàn)狀

1.1 BOT項目服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理模式

目前廣西絕大多數(shù)的BOT公司都在項目建設(shè)期內(nèi)以1個服務(wù)區(qū)數(shù)千萬元不等的價格把服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓給承轉(zhuǎn)企業(yè)，再由承轉(zhuǎn)企業(yè)負責服務(wù)區(qū)的建設(shè)、經(jīng)營和管理（少數(shù)BOT公司負責服務(wù)區(qū)建設(shè)，建成后交由承轉(zhuǎn)企業(yè)經(jīng)營和管理），承轉(zhuǎn)企業(yè)的服務(wù)區(qū)經(jīng)營期限與BOT公司的高速公路經(jīng)營期相同。服務(wù)區(qū)建成之后，加油站、便利店由承轉(zhuǎn)企業(yè)或其下屬單位自營，餐廳、汽修廠則由承轉(zhuǎn)企業(yè)招標租賃給第三方經(jīng)營，服務(wù)區(qū)保安、保潔、服務(wù)設(shè)施維護等公益性項目管理由承轉(zhuǎn)企業(yè)負責。BOT公司負責對管轄路段服務(wù)區(qū)的衛(wèi)生、安全、文明服務(wù)等進行監(jiān)督管理。

1.2 BOT項目服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理現(xiàn)狀

廣西高速公路BOT項目15家公司的服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)除了桂林繞城高速公路、桂林至三江高速公路沿線服務(wù)區(qū)由業(yè)主關(guān)聯(lián)公司負責經(jīng)營管理以外，其余26個服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)分別轉(zhuǎn)給中石化廣西石油分公司（以下稱中石化）和中石油廣西分公司（中石油）。其中中石化23個，中石油3個。因為服務(wù)區(qū)承轉(zhuǎn)企業(yè)中石化和中石油的主業(yè)是加油站經(jīng)營管理，所以承轉(zhuǎn)企業(yè)自營加油站和旗下品牌便利店（易捷與昆侖好客），其他餐廳、汽修廠和部分便利店則租賃給第三方經(jīng)營。由于一方面承轉(zhuǎn)企業(yè)以加油站經(jīng)營為重，以其他服務(wù)項目經(jīng)營為輕，同時以降低成本、追求利益最大化為目標，對公益性服務(wù)項目的投入較少;另一方面BOT公司存在“以包代管”“事不關(guān)己”的想法，對服務(wù)區(qū)缺乏有效的監(jiān)管，致使BOT項目普遍存在服務(wù)區(qū)服務(wù)功能不夠完善，服務(wù)質(zhì)量不高，服務(wù)能力有限，管理不到位等現(xiàn)象。

2 高速公路BOT項目服務(wù)區(qū)現(xiàn)有經(jīng)營管理模式的利弊

2.1 有利之處

2.1.1 有利于減少項目建設(shè)成本，加快資金回籠

BOT公司在項目建設(shè)期就把服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓，由承轉(zhuǎn)企業(yè)負責服務(wù)區(qū)的建設(shè)、經(jīng)營和管理。BOT公司通過轉(zhuǎn)讓服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)，不僅得到一筆轉(zhuǎn)讓費，同時還能省去服務(wù)區(qū)的建設(shè)費用，節(jié)約了項目建設(shè)成本。若是項目建設(shè)資金緊張，這些轉(zhuǎn)讓費無疑起到了及時雨的作用，對加快項目資金周轉(zhuǎn)較為有利。

2.1.2 有利于降低運營管理成本，節(jié)約費用支出

高速公路BOT項目建成后，BOT公司開始運營高速公路。由于服務(wù)區(qū)已整體轉(zhuǎn)讓，BOT公司自然無須承擔服務(wù)區(qū)的運營管理費用。在高速公路開通初期，通行費收入往往較低，大多數(shù)路段都處于虧損狀態(tài)，而省去一筆服務(wù)區(qū)運營管理費用，對BOT公司而言是降低了運營管理成本，節(jié)約了費用支出。如G65包茂高速公路桂林至梧州部分路段由于車流量較低，開通多年至今仍虧損較為嚴重，經(jīng)營上述路段的BOT公司每天虧損數(shù)十萬元。在這種狀態(tài)下服務(wù)區(qū)經(jīng)營收益較低甚至長期虧損，卻不用承擔服務(wù)區(qū)運營管理費用，則有利于降低運營管理成本，節(jié)約費用支出。

2.1.3 有利于項目業(yè)主專注高速公路主業(yè)經(jīng)營管理

高速公路BOT項目建成后，BOT公司主要負責高速公路運營管理工作，尤其以收費管理、養(yǎng)護管理、路產(chǎn)管理為重點。而服務(wù)區(qū)管理工作看似簡單，實則千頭萬緒，其涵蓋了招商引資、經(jīng)營管理、設(shè)施維護、安全管理、物業(yè)管理、品牌創(chuàng)建、文明服務(wù)等各種內(nèi)容。建設(shè)好、經(jīng)營好、管理好一個服務(wù)區(qū)，需要投入大量的人力、物力、財力。BOT公司若無經(jīng)營服務(wù)區(qū)的有利條件，與其背著包袱倒不如把它轉(zhuǎn)讓出去，把有限的資源和精力投入到高速公路收費等主業(yè)經(jīng)營管理當中。

2.2 弊端

2.2.1 服務(wù)區(qū)建設(shè)滯后，未能與主線同步開通

BOT公司將服務(wù)區(qū)整體經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由于建設(shè)項目普遍存在重視高速公路主體工程、忽視服務(wù)區(qū)等附屬工程建設(shè)的現(xiàn)象，服務(wù)區(qū)建設(shè)滯后，導致大部分高速公路BOT項目建成通車后，服務(wù)區(qū)不能同步投入使用。廣西15個高速公路BOT項目，僅有G78汕昆高速公路靈峰至八步路段、G76廈蓉高速公路桂林至三江段的6個服務(wù)區(qū)能與主線同步開通。部分服務(wù)區(qū)即便已經(jīng)建成并具備開通條件，承轉(zhuǎn)企業(yè)仍然以追求經(jīng)濟效益最大化為目的，以車流量少、成本高、無利潤為由，長時間不開通服務(wù)區(qū)或是不提供加油、餐飲、購物、汽車維修等服務(wù)，忽視了服務(wù)區(qū)作為公共服務(wù)設(shè)施的公益屬性。

2.2.2 服務(wù)區(qū)總體服務(wù)質(zhì)量不高

BOT項目服務(wù)區(qū)管理不到位，服務(wù)質(zhì)量有待提高。BOT公司將服務(wù)區(qū)整體轉(zhuǎn)讓給其他公司經(jīng)營，承轉(zhuǎn)企業(yè)以贏利為主要目的，公共服務(wù)意識較為淡泊，公益性服務(wù)維護資金和人員投入不足，公共服務(wù)能力不高。BOT公司認為服務(wù)區(qū)已整體轉(zhuǎn)讓，沒有必要投入資金改善服務(wù)區(qū)的衛(wèi)生和管理現(xiàn)狀，導致部分服務(wù)區(qū)保安、保潔人員不足，服務(wù)區(qū)設(shè)施設(shè)備損壞未能得到及時維護，服務(wù)區(qū)服務(wù)能力下滑。部分路段服務(wù)區(qū)因為環(huán)境衛(wèi)生差，設(shè)施損壞不及時修復(fù)等問題，多次被上級部門領(lǐng)導點名批評以及被司乘人員投訴。

2.2.3 項目業(yè)主對服務(wù)區(qū)缺乏有效的管理手段

BOT公司以轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)或承包經(jīng)營等方式將服務(wù)區(qū)轉(zhuǎn)給其他公司經(jīng)營，卻沒有在轉(zhuǎn)讓協(xié)議中明確雙方對服務(wù)區(qū)的管理責任和義務(wù)，導致BOT公司將服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，對承轉(zhuǎn)企業(yè)缺少行之有效的管理手段和制約措施。承轉(zhuǎn)企業(yè)在服務(wù)區(qū)日常經(jīng)營管理中即便出現(xiàn)不符合高速公路行業(yè)管理要求等不規(guī)范的行為，BOT公司除了發(fā)整改通知之外也沒有更好的制約措施。個別服務(wù)區(qū)甚至因為多次整改無效被自治區(qū)高速公路行業(yè)主管部門在全區(qū)范圍內(nèi)通報批評。

2.2.4 項目業(yè)主不享有服務(wù)區(qū)日益增長的經(jīng)營收益

BOT公司在建設(shè)初期就把服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓，看似甩掉了一個包袱，實則不然。按近幾年廣西高速公路通行費每年20%左右的增長率，服務(wù)區(qū)經(jīng)營收益自然是水漲船高。如G80廣昆高速公路興業(yè)至六景、岑溪至興業(yè)路段的服務(wù)區(qū)僅便利店一項每年經(jīng)營利潤就達數(shù)百萬元，加油站更是達到上千萬元，相比一個服務(wù)區(qū)幾千萬元的轉(zhuǎn)讓成本以及每年少量的管理支出，25年的服務(wù)區(qū)經(jīng)營收入就相當可觀。高速公路項目的收費期限一般為25～28年，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，車流量也在逐年增長，服務(wù)區(qū)經(jīng)營收益節(jié)節(jié)攀升，那些早早把服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓的BOT公司將永遠失去服務(wù)區(qū)經(jīng)營的紅利。

3 高速公路BOT項目服務(wù)區(qū)未來管理思路

隨著廣西高速公路事業(yè)的快速發(fā)展，通車里程的逐年增加，投資主體還在增多。目前雖有政企分開的格局，卻沒有建立起明確的政企職能和清晰的權(quán)責界限，也沒有建立起有效的政府監(jiān)管手段，行業(yè)的立法和體制機制還落后于高速公路的建設(shè)速度，有關(guān)高速公路的地方性法規(guī)項目仍在調(diào)研推進中，路網(wǎng)的整體效應(yīng)未能充分發(fā)揮。作為路網(wǎng)重要組成部分的高速公路BOT項目，如何健全管理機制，提高服務(wù)能力，值得我們進一步探討。

3.1 推動政府立法工作進展

BOT項目服務(wù)區(qū)管理之所以難，難在無有效制約手段。服務(wù)區(qū)整體轉(zhuǎn)讓后，無論是高速公路行業(yè)主管部門還是BOT公司，既管不了服務(wù)區(qū)承轉(zhuǎn)企業(yè)的人，也管不了服務(wù)區(qū)承轉(zhuǎn)企業(yè)的錢，對企業(yè)缺乏有效的管理手段。因此，只有加強法制建設(shè)，推動政府立法工作進展，才能為BOT項目服務(wù)區(qū)扎實制度的籠子。

（1）盡快出臺養(yǎng)護保證金管理辦法。為做好高速公路養(yǎng)護管理工作，根據(jù)《收費公路管理條例》（國務(wù)院令第417號）、《廣西壯族自治區(qū)高速公路管理辦法》（廣西壯族自治區(qū)人民政府令第101號）等有關(guān)規(guī)定，自治區(qū)政府交通主管部門應(yīng)盡快出臺《廣西高速公路養(yǎng)護保證金管理辦法》，對未履行高速公路養(yǎng)護義務(wù)（包含服務(wù)區(qū)管養(yǎng)），如服務(wù)區(qū)、停車區(qū)未能按時交付，無法提供基本服務(wù)功能;服務(wù)區(qū)、停車區(qū)環(huán)境衛(wèi)生臟亂，服務(wù)設(shè)施損壞，不及時整改，造成惡劣影響的，按《廣西高速公路養(yǎng)護保證金管理辦法》規(guī)定給予有關(guān)運營公司相應(yīng)的處罰。

（2）學習外省先進經(jīng)驗，推動政府立法工作。參考湖北、浙江省等其他兄弟省份的服務(wù)區(qū)管理先進經(jīng)驗，組織人員對高速公路服務(wù)區(qū)進行實地考察和立法調(diào)研，草擬《廣西壯族自治區(qū)高速公路服務(wù)區(qū)管理辦法》，并爭取列入政府立法項目。

3.2 強化服務(wù)區(qū)監(jiān)管手段

（1）BOT項目禁止轉(zhuǎn)讓服務(wù)區(qū)。自治區(qū)政府交通主管部門今后在高速公路BOT協(xié)議書中增加BOT項目業(yè)主不得向第三方整體轉(zhuǎn)讓服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)的條款，從源頭上防止BOT項目業(yè)主整體轉(zhuǎn)讓服務(wù)區(qū)后難以監(jiān)管的情況。

（2）BOT項目簽訂服務(wù)區(qū)管理補充協(xié)議。對目前已通車的高速公路，BOT項目業(yè)主與中石化、中石油等服務(wù)區(qū)承轉(zhuǎn)企業(yè)簽訂服務(wù)區(qū)管理補充協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，由承轉(zhuǎn)企業(yè)向BOT公司繳納履約保證金，補充建立相應(yīng)的強制措施，運用合同手段來規(guī)范、約束服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理行為。目前，廣西已有2家BOT公司與承轉(zhuǎn)企業(yè)簽訂了服務(wù)區(qū)管理協(xié)議，扭轉(zhuǎn)了其在服務(wù)區(qū)管理中被動的局面，在貫徹落實行業(yè)主管部門要求、服務(wù)區(qū)規(guī)范化管理方面取得了一定成效。

（3）加大制度建設(shè)，規(guī)范行業(yè)管理。為解決服務(wù)區(qū)管理難題，由自治區(qū)高速公路行業(yè)管理部門結(jié)合近年來廣西高速公路服務(wù)區(qū)管理實際，進一步修訂完善高速公路服務(wù)區(qū)管理辦法和服務(wù)規(guī)范化指導意見。通過制定和實施一系列服務(wù)區(qū)管理制度和服務(wù)標準，督促各高速公路運營公司實行服務(wù)區(qū)標準化和規(guī)范化管理并逐步形成長效管理機制。

4 結(jié)語

總之，服務(wù)區(qū)作為高速公路的重要組成部分，是體現(xiàn)服務(wù)品質(zhì)與服務(wù)能力的窗口，代表著高速公路的行業(yè)形象。無論其經(jīng)營權(quán)是否轉(zhuǎn)讓，高速公路運營公司應(yīng)當承擔起監(jiān)督管理的職責。因此，高速公路管理者和BOT公司應(yīng)理清思路，探索適合服務(wù)區(qū)發(fā)展需求的管理模式，建設(shè)好、經(jīng)營好、管理好服務(wù)區(qū)，為人民群眾便捷出行提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

參考文獻：

[1]劉 嘉.高速公路服務(wù)區(qū)管理總論[M].北京：人民交通出版社，2011.