內蒙古自治區(qū)土地整治綜合成效評估

康文慧 程萱 林赤輝

摘要：內蒙古自治區(qū)從2001年開始實施土地整治項目，到2020年已達20年之久，這期間國家及自治區(qū)投入了大量的資金，其成效如何，還需要將投入與產出的大賬算清楚。該研究利用自治區(qū)土地整治項目的投資數據與驗收數據，對自治區(qū)2017年度竣工驗收的土地整治項目的經濟、社會和生態(tài)效益進行了綜合分析。結果表明：內蒙古土自治區(qū)地整治項目的經濟、社會和生態(tài)效益取得了一定進展，增加了糧食生產能力，改善了農民生產生活條件、提高了農民就業(yè)機會，增加了農民資金收入，助推了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

關鍵詞：土地整治；農村發(fā)展；成效評估；內蒙古自治區(qū)

土地是農民賴以生存的寶貴資源，土地整治是以提高土地利用率、保障土地資源可持續(xù)利用、滿足人類生產生活和生態(tài)功能需要為目的，對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動，是土地開發(fā)、土地整理、土地復墾、土地修復的統(tǒng)稱。

土地整治作為農村發(fā)展的重要手段，對增加農民收入、提高糧食產量、提升耕地質量、推動農村地區(qū)經濟發(fā)展和改善農村生產生活條件方面具有重要意義。隨著我國生態(tài)文明事業(yè)的快速發(fā)展，我國農村土地整治已經從注重耕地數量動態(tài)平衡轉向耕地數量、質量、生態(tài)并重的發(fā)展方向。據統(tǒng)計，僅“十二五”期間，各地土地整治累計投入資金5500多億元，惠及農民1.01億人，極大改善了貧困地區(qū)農村面貌和農業(yè)生產條件，提高了糧食綜合生產能力，增加了農民收入，經濟、社會、生態(tài)綜合效益顯著。

目前土地整治已成為國家戰(zhàn)略，實施土地整治花費巨額資金，其成效如何，需要從多方面進行定性與定量評價。本研究利用內蒙古自治區(qū)土地整治相關統(tǒng)計數據與調研資料，運用綜合成效評估方法，對內蒙古自治區(qū)土地整治經濟、社會、生態(tài)效益進行評估，根據評估結果分析存在問題，進而提出建議，為土地整治監(jiān)測監(jiān)管提供有效參考，為行政決策提供重要支撐。

1.研究區(qū)概況

1.1地理位置與行政區(qū)劃

內蒙古自治區(qū)位于中國北部邊疆，地處北緯37°24′～53°23′，東經97°12′～126°04′，橫跨我國東北、華北和西北三大自然經濟區(qū)，與八個省區(qū)和兩個國家接壤。東與黑龍江、吉林、遼寧三省接壤；西鄰甘肅?。荒辖雍颖?、山西、陜西三省和寧夏回族自治區(qū)；北與蒙古、俄羅斯兩國交界，國境線長4200多公里。土地總面積118萬km2，約占國土面積的12%，是中國第三大省區(qū)。

全區(qū)現轄呼和浩特、包頭、烏海、赤峰、通遼、鄂爾多斯、呼倫貝爾、烏蘭察布、巴彥淖爾9個市及錫林郭勒、興安、阿拉善3個盟。市和盟下設52個旗、17個縣、11個縣級市和21個縣級區(qū)，共103個縣級行政單位。自治區(qū)首府呼和浩特市是自治區(qū)政治、經濟、文化、科技、金融中心。

1.2自然條件

內蒙古自治區(qū)地形復雜，地勢起伏明顯，主要由山地、丘陵、高原、平原等地貌單元構成。全區(qū)地處中緯度地區(qū)，屬中溫帶大陸性季風氣候，太陽輻射強烈，光能資源豐富。年降水量為100mm～450mm，自西向東遞增，降水年際變化大。

境內土壤分布與生物氣候帶相適應，區(qū)域分異明顯，從東北向西南依次為黑土、暗棕壤、棕色針葉林土、灰色森林土、黑鈣土、栗鈣土、棕鈣土、灰漠土，在各土壤帶內還零星分布著草甸土、沼澤土、沖積土、風沙土、淤灌土、鹽土、堿土等隱域性土壤。

全區(qū)水文及地質條件差異明顯，地下水分布極不平衡。水資源總量為509.22億m3。其中，地表水371.27億m3，占全區(qū)水資源總量的72.9%；地下水137.95億m3，占全區(qū)水資源總量的27.1%。全區(qū)水資源人均占有量為2370m3，低于全國平均水平，不到世界人均水資源量的四分之一。

1.3社會經濟條件

2019年，自治區(qū)生產總值完成17212.5億元，按第四次全國經濟普查修訂數據后的同口徑可比價計算，比上年增長5.2%。其中，第一產業(yè)增加值1863.2億元，增長2.4%；第二產業(yè)增加值6818.9億元，增長5.7%；第三產業(yè)增加值8530.5億元，增長5.4%。三次產業(yè)比例為10.8∶39.6∶49.6。第一、二、三產業(yè)對生產總值增長的貢獻率分別為5.5%、43.9%和50.6%。人均生產總值達到67852元，比上年增長5.0%。年末全區(qū)常住人口2539.6萬人，比上年末增加5.6萬人。其中，城鎮(zhèn)人口1609.4萬人，鄉(xiāng)村人口930.2萬人；常住人口城鎮(zhèn)化率達63.4%，比上年提高0.7個百分點。

1.4土地整治開展情況

2001年—2020年，自然資源部門和財政部門共開展土地整治及高標準農田項目建設2238個，建設規(guī)模1639333.33公頃（2459萬畝），預算投資249億元。截至目前，已驗收土地整治及高標準農田建設項目1887個，建設規(guī)模1372000公頃（2058萬畝）（占比83.7%）；未驗收項目351個，建設規(guī)模266666.66公頃（400萬畝）（占比16.3%）。

2.研究方法

2.1評估對象

自治區(qū)2017年度竣工驗收的土地整治項目。涉及10盟市的280個項目，建設規(guī)模216973.33公頃（325.46萬畝），建成高標準農田206466.66公頃（309.70萬畝）。

2.2評估時點

截至2017年12月31日，竣工驗收的土地整治項目。

2.3評估方法

（1）收集資料的方法。常用的社會調查的方法有文獻調查法（指通過書面材料、統(tǒng)計數據等文獻對研究對象進行間接調查）、訪談法（指通過交談獲得資料）和抽樣調查法（指通過設定合理的比例從總體中隨機選取部分樣本進行調查分析）。（2）目標比較法。指通過對土地整治的實際產出與預定目標的比較，分析完成目標或未完成目標的原因，從而評價成效狀況的方法。對高標準農田建設項目的成效評估主要是對各項目目標設定的完成情況進行分析。（3）專家評議法。指通過邀請相關領域的專家進行評議，得出評價結果的方法。對專業(yè)性強，難以直接用量化指標計量其成效的指標，需聘請相關專業(yè)的專家參與評價，如新增糧食產量、耕地質量提升等方面內容。（4）橫向比較法。對于竣工不到一年的項目，農業(yè)增產、農民增收情況需對同一區(qū)域的同類型項目的建設成效進行橫向比較，類比分析。

2.4評估體系

本研究從項目的建設情況、資金投入情況、改善生產生活情況、改善生態(tài)環(huán)境情況等方面構建評估體系，體系包括2個一級指標，5個二級指標以及32個三級指標，具體指標內容見表1。

3.評估結果與分析

3.1建設任務完成情況

截至2017年12月31日，自治區(qū)國土資源部門2017年竣工驗收土地整治項目280個，覆蓋了全區(qū)11個盟市69旗縣區(qū)，建設規(guī)模216973.33公頃（325.46萬畝），建成高標準農田面積20646666.66公頃（309.70萬畝），總投資34.96億元，新增耕地面積7333.33公頃（11萬畝）。

3.2綜合成效分析

3.2.1改善耕地資源條件

（1）增加耕地數量。自治區(qū)通過土地整治建設新增耕地73333893.33公頃（110000.84萬畝），新增耕地率3.38%。其中通過整治鹽堿地新增耕地面積30.24公頃（453.6畝），新增耕地率8.24%。（2）提高耕地質量。土地整治項目建設顯著提高了項目區(qū)內的耕地質量，提高了耕地利用等別。項目針對現有等級低的耕地，通過改善土壤、灌排或改造灌排設施等農業(yè)生產條件，提高了耕地質量，其中西遼河平原、河套平原耕地質量平均等別較高，東部、中部耕地質量平均等別較低。根據調查顯示，整治前項目區(qū)耕地質量等別最低15等，最高10等，平均等別為14等，整治后項目區(qū)耕地質量等別最低14等，最高9等，平均等別為12.99等，項目建成后，耕地質量利用等別平均提高1.02個等別。土地整治項目各盟市耕地質量等別提升情況見表2。

由于土地整治增加了耕地數量，提高了耕地質量，從而提升了項目區(qū)的糧食生產能力。項目的實施增加了原有耕地水利設施配套，耕地質量和耕作條件得到了極大改善，農作物產量低而不穩(wěn)的現狀得到了根本改變，糧食產量得到了較大幅度的提升，年新增標準糧食產能達31.06萬噸，畝均年新增標準糧食產能100.29公斤。土地整治涉及地區(qū)人均可增加標準糧產能約497公斤/年。實現了補充的耕地數量基本穩(wěn)定和質量穩(wěn)步提高，鞏固了自治區(qū)農業(yè)現代化基礎，為國家的糧食安全做出重要貢獻。項目新增糧食產能見圖1。

3.2.2改善農業(yè)生產條件

通過開展土地整治，農村基礎設施、水利設施等得到了顯著改善，農民生產生活條件得到提高，健全和完善了農田基礎配套設施，改善了農業(yè)生產條件，提高了農業(yè)生產效益。

土地整治項目，新建改建田間道19879.92km，硬化田間道62.08km，田間道路通達度達到93%以上。新建改建農田防護林108.73萬株，提升農田防護林面積4106.67公頃（6.16萬畝），較大程度緩解了自治區(qū)土地沙化問題。治理鹽堿地面積79.23公頃（1188.45畝），采取坡面防護、溝道治理、岸坡防護等有效措施，治理水土流失面積319.27公頃（4789畝）。新增和改善機耕面積125966.67公頃（188.95萬畝），新增改善農田防澇面積10433.33公頃（15.65萬畝），新增和改善節(jié)水灌溉面積24186.67公頃（36.28萬畝）。修建灌排渠管道276348.18km，項目區(qū)形成旱能灌，澇能排的良田，灌溉時效縮短3天—5天，機械化耕作達到95%以上，節(jié)省用工60%，提高了項目區(qū)內的農田配套水平，解決了農田灌溉水源問題，形成路成網、田成方、溝相連、渠相通的農田網絡，極大地改善了農業(yè)生產條件，基本實現了旱澇保收、穩(wěn)產高產。通過建設標準田塊，新建改建田間道路，為機械化耕作創(chuàng)造了條件。在土地平整過程中，通過對原有的高低不平、局部凌亂、零星的田塊進行整理，廢棄坑塘填埋，增加了有效耕地面積。通過合理配置排灌溝渠、田間道路，可節(jié)約農業(yè)用水、縮短灌溉時間、方便田間耕作，大大改善了農業(yè)生產條件，提高了農業(yè)綜合生產能力，促進了農業(yè)發(fā)展和農民增收。

3.2.3優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結構和布局

通過對項目區(qū)進行土地平整、配套農田水利工程及田間道路建設等，進一步完善了區(qū)內基礎設施，大大提高土地利用率，極大地改善了農業(yè)生產條件，有利于農業(yè)生產的機械化作業(yè)和適度的規(guī)模經營，進而大幅度降低了農業(yè)生產成本，提高了生產效率，改善了當地群眾的生產、生活條件，增加了農業(yè)就業(yè)機會和收入，加快了土地流轉和當地農民脫貧致富的步伐，使耕地向種糧大戶、農業(yè)企業(yè)集中，推動了土地的規(guī)?；洜I和集約化經營。據調查，基礎設施占地率平均為1.25%，農業(yè)企業(yè)和種植糧大戶數量1325戶，其中通遼市和興安盟農業(yè)企業(yè)和種植糧大戶數量較多，分別為639個和557個，分別占農業(yè)企業(yè)和種植糧大戶總量的48%和42%。農業(yè)企業(yè)種糧大戶生產用地規(guī)模23780公頃（35.67萬畝），其中呼倫貝爾市農業(yè)企業(yè)種糧大戶生產用地規(guī)模較大為11493.52公頃（172402.73畝），占農業(yè)企業(yè)種糧大戶生產用地總規(guī)模的48%。通過田、水、路、林綜合整治后，自治區(qū)各項目區(qū)耕地9653.33公頃（14.48萬畝）已流轉給農業(yè)企業(yè)及種糧大戶，流轉土地畝均增加租金收入320元。優(yōu)化農業(yè)產業(yè)布局，推廣應用現代農業(yè)科技，提高農業(yè)產業(yè)化水平，促進農村富余勞動力轉移，確保農民持續(xù)增收。形成了集中連片的高標準農田，進一步推動農業(yè)產業(yè)化和集約化經營，提高農業(yè)生產利益，增強了農業(yè)發(fā)展后勁。

3.2.4提高農民生活水平

被調查項目區(qū)中農民參與工程施工獲得勞務性收入總額349.31萬元。另外，在高標準農田建設完成后，當地農民將土地流轉給農業(yè)企業(yè)、農村合作社等新型農業(yè)經營主體，新增土地租金收入平均為320元/畝。項目區(qū)農民新增農業(yè)年純收入59萬元，人均新增農業(yè)年純收入平均為2118元，高標準農田建設增加了農民工資性收入，拓寬了農民增收渠道，據調查項目區(qū)農民總體滿意度高達97%。

3.2.5改善農田生態(tài)環(huán)境

通過開展高標準農田建設，農田防護林得到完善，防風固沙和水土保持能力得到提高，農業(yè)生產抗災能力進一步增強，對全區(qū)，尤其是對自治區(qū)西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境改善發(fā)揮了積極作用。土地整治項目修造農田林網109萬株，建造農田防護面積4106.67公頃（6.16萬畝），治理鹽堿地面積79.23公頃（1188.45畝），采取坡面防護、溝道治理、岸坡防護等有效措施，治理水土流失面積319.27公頃（4789畝）。

3.2.6助力精準扶貧

根據國家和自治區(qū)關于加快推進精準扶貧工作的決策部署，自治區(qū)在項目實施過程中，與精準扶貧工作緊密結合。在地塊確定上，優(yōu)先考慮全國和自治區(qū)貧困旗縣，選擇旗縣貧困人口比較集中的嘎查村。在具體操作中，針對建檔立卡貧困戶，旗縣區(qū)進行扶貧安排。

自治區(qū)280個土地整治項目，高標準農田共計206466.67公頃（309.70萬畝），其中有228個土地整治項目，共計167406.67公頃（251.11萬畝）高標準農田出自于國家和自治區(qū)貧困旗縣，占自治區(qū)總規(guī)模的81%，其中自治區(qū)貧困旗縣安排土地整治項目73個，建成高標準農田72640公頃（108.96萬畝），占國家和自治區(qū)貧困旗縣總規(guī)模的43%；國家貧困旗縣安排土地整治項目155個，建成高標準農田94766.67公頃（142.15萬畝），占國家和自治區(qū)貧困旗縣總規(guī)模的57%。調查項目區(qū)數據顯示，土地整治減少貧困人口1525人，減少貧困村鎮(zhèn)11個。

4.存在問題及建議

4.1加強土地整治管理，推進土地綜合整治

伴隨著高標準農田建設任務加重，資金需求量大，亟須加快多元化、市場化運行機制建設。積極引進社會資本參與農村土地綜合整治，建立農村土地綜合整治的市場主導機制和主體多元化機制。

4.2拓展多種整治模式，加快現代農業(yè)建設

土地整治的模式由最初的政府主導模式逐步發(fā)展到當前的政府主導、農戶參與以及公私合作（PPP、先建后補模式）三種模式。

現階段內蒙古自治區(qū)土地整治項目經營模式較為單一，多為傳統(tǒng)小農經營模式，亟須向現代化農業(yè)生產經營方式轉變，逐步實現規(guī)模化、產業(yè)化、集約化發(fā)展模式。建議按照“集中資金，重點投入”的原則，積極探索土地整治的創(chuàng)新模式，總結試點經驗，開展多種模式項目建設。發(fā)展機械化、現代化大農業(yè)；實現生產方式由粗放式向集約式轉變，由小規(guī)模種植向合作式、企業(yè)化、規(guī)模化經營方式轉變，使得現代農業(yè)先進技術得到了廣泛應用，發(fā)揮農村土地整治的綜合效益。

4.3全面加強土地整治公眾參與，提高民主決策水平

在現階段，自治區(qū)在開展土地整治工作中盡管已經意識到了公眾參與的重要性和必要性，但在實際實施中，公眾的參與意識和公眾參與的程度并不十分顯現。土地整治工作與農牧民利益密切相關，應強化農牧民的參與機制，建議加大土地整治宣傳，提高公眾參與意識，讓農牧民從立項到驗收全程參與，實現土地整治公眾參與的全程覆蓋，提升土地整治工作的群眾滿意度，提高民主決策水平。