京津冀基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政路徑研究

趙瑞芬ZHAO Rui-fen；王俊嶺WANG Jun-ling

（①河北地質(zhì)大學(xué)自然資源資產(chǎn)資本研究中心，石家莊050000；②河北地質(zhì)大學(xué)管理學(xué)院，石家莊050000）

0 引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，能源資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化的問題日益突出。為應(yīng)對(duì)這一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國經(jīng)濟(jì)增長方式發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸由追求速度階段轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量階段。伴隨著生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，我國社會(huì)的主要矛盾也發(fā)生了改變，十九大報(bào)告明確指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡不充分給當(dāng)前社會(huì)帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。就恩格爾系數(shù)來看，自改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民家庭消費(fèi)恩格爾系數(shù)逐漸下降，居民生活已由溫飽型向享受型、發(fā)展型轉(zhuǎn)變。2003 年，城鄉(xiāng)居民家庭消費(fèi)恩格爾系數(shù)平均值為40%（農(nóng)村46%，城鎮(zhèn)37%），屬于小康級(jí)別；2015 年平均值為30.6%，屬于相對(duì)富裕級(jí)別；2017 年平均值為29.3%，進(jìn)入經(jīng)驗(yàn)上發(fā)達(dá)國家20-30%的區(qū)間，這一過程中廣大社會(huì)成員公共需求的全面、快速增長同公共產(chǎn)品短缺、基本公共服務(wù)不到位的問題彰顯。加快建立覆蓋全體社會(huì)成員的基本公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以應(yīng)對(duì)基本公共需求全面快速增長所帶來的新的挑戰(zhàn)成為當(dāng)前社會(huì)的緊迫任務(wù)。

京津冀作為中國經(jīng)濟(jì)增長的第三極，協(xié)同發(fā)展的觀念深入人心，近年來三地在產(chǎn)業(yè)對(duì)接、交通一體化、環(huán)境協(xié)同治理等方面取得了重大進(jìn)展。然而，京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不充分、不平衡的矛盾依舊突出，三地基本公共服務(wù)非均等化明顯，嚴(yán)重制約了京津冀協(xié)同發(fā)展的進(jìn)一步深化和升級(jí)。財(cái)政合作具有綜合集成的特征，能有效推動(dòng)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的深度和廣度，因此，對(duì)京津冀基本公共服務(wù)均等化財(cái)政路徑的研究既是應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾的迫切任務(wù)，也是京津冀基本公共服務(wù)加深協(xié)同和均等化的需要。

1 京津冀基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

基本公共服務(wù)范圍廣且具有動(dòng)態(tài)演化的特征，在此選取教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境四類典型基本公共服務(wù)進(jìn)行分析。

1.1 京津冀教育基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀

近年來京津冀在教育基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展方面做了大量舉措，如三地間教師互訪交流、成立教育聯(lián)盟、加強(qiáng)津冀對(duì)北京優(yōu)質(zhì)教育資源承接等，京津冀教育基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展常態(tài)化機(jī)制逐步建立。然而，與京津相比河北的優(yōu)質(zhì)教育資源依然匱乏，河北省人均教育經(jīng)費(fèi)、人均教育資源與京津差距明顯。根據(jù)2019 年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告，2019 年北京一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)較上年增長10.25%，天津?yàn)?.19%，河北為11.9%，盡管河北省一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)最高，增長幅度也最快，但與財(cái)政經(jīng)常性收入的增長比較來看，北京為11.4%，天津?yàn)?.43%，河北為1.35%，可見河北省教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政經(jīng)常性收入的比重依舊偏低。從京津冀義務(wù)教育來看，2019年北京市普通小學(xué)生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)為37292.92 元，天津?yàn)?0613.06 元，河北省為9443.93 元；普通初中生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)北京為66365.98 元，天津?yàn)?4119.26 元，河北為13532.13 元，京津冀義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距懸殊。

1.2 京津冀醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀

“十三五”期間京津冀醫(yī)療合作持續(xù)推進(jìn)，無論是合作方式還是合作項(xiàng)目都有了重大突破，截至2018 年底，33項(xiàng)臨床檢驗(yàn)結(jié)果在京津冀296 家醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)互認(rèn)，20項(xiàng)醫(yī)學(xué)影像檢查資料在155 家醫(yī)療機(jī)構(gòu)試行共享。不僅緩解了京津醫(yī)療壓力，也解決了河北患者異地就醫(yī)的難題。盡管如此，三地醫(yī)療資源依然嚴(yán)重不均衡，2018 年每萬人擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)（人）河北省為28 人，北京為46人，天津28 人，北京對(duì)津冀患者虹吸效明顯；三地人均醫(yī)療經(jīng)費(fèi)支出也差異明顯，河北省三級(jí)以上醫(yī)院分布密度、人均財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出分別為天津的1/10、1/2 左右，分別為北京的1/14、1/2 左右。

1.3 京津冀社會(huì)保障基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀

近年來，京津冀社會(huì)保障合作也在深入推進(jìn)。三地在頂層設(shè)計(jì)方面做了大量工作，2014 年，京冀簽訂《京冀醫(yī)療保險(xiǎn)合作備忘錄》，推動(dòng)醫(yī)保機(jī)構(gòu)互認(rèn)。2015 年，京津冀簽訂了《推動(dòng)人力資源和社會(huì)保障工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》，明確了三地在異地就醫(yī)、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)互認(rèn)、享受待遇、監(jiān)管服務(wù)等方面的問題。2018 年京津冀三地工傷保險(xiǎn)工作實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通互認(rèn)。同年10 月，《津冀跨省異地就醫(yī)門診醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算工作備忘錄》的簽署，標(biāo)志著津冀兩地異地就醫(yī)門診直接結(jié)算工作的政策、經(jīng)辦、監(jiān)管和信息化等方面達(dá)成初步共識(shí)并取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，河北社會(huì)保障絕大多數(shù)指標(biāo)都低于京津，近一半指標(biāo)與京津差距擴(kuò)大，其中的城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老保險(xiǎn)支出及基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)差距最為明顯。河北社會(huì)保障水平與北京差距擴(kuò)大，與天津差距縮小。2017 年，相當(dāng)于北京、天津的66.7%、73.2%，而2010 年是68.2%、69.8%。河北省人均財(cái)政社會(huì)保障投入僅為北京的三分之一、天津的一半。

1.4 京津冀環(huán)境基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀

2011 年以來京津冀環(huán)境基本公共服務(wù)，無論是投入、產(chǎn)出都呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)。從政府環(huán)境投入來看，2011 年京津冀生態(tài)環(huán)保財(cái)政支出232.23 億元，2017 年上升為922.11 億元，年均上升幅度為49.51%；2011 年京津冀環(huán)境污染治理投資為407193 萬元，2017 年上升為577709 萬元，年均上升幅度為6.98%；從環(huán)境產(chǎn)出來看，2011 年以來京津冀環(huán)境污染狀況大幅改善，廢水中氨氮排放量由2011 年的16.2 萬噸下降為2017 年的9.12 萬噸，化學(xué)需氧量由2011 年的181.78 萬噸下降為2017 年的66.12 萬噸；廢氣中二氧化硫排放量由2011 年的1740912.33 噸下降為2017 年的678095.07 噸，氮氧排放量 由 2011 年 的 2348363.22 噸 下 降 為 2017 年 的1342828.24 噸，環(huán)境污染狀況的大幅改善，明顯提升了環(huán)境質(zhì)量。然而京津冀三地間環(huán)境基礎(chǔ)公共服務(wù)差距依然明顯，從政府環(huán)境投入來看，2011 年北京人均生態(tài)環(huán)保財(cái)政支出468.1 萬元，天津?yàn)?37.93 萬元，河北為145.67 萬元，北京是天津的1.97 倍，是河北的3.21 倍；2017 年北京人均生態(tài)環(huán)保財(cái)政支出2111.65 萬元，天津707.9 萬元，河北470.01 萬元，北京是天津的2.98 倍，是河北的4.49 倍，相比2011 年京津冀間生態(tài)環(huán)保投入差距不僅沒有縮小，反而有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

2 財(cái)政助推京津冀基本公共服務(wù)均等化的路徑

21 世紀(jì)以來，隨著“共享經(jīng)濟(jì)”“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”“高質(zhì)量發(fā)展”等一系列理念的提出，黨中央投入巨資大力推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等大量地方基本公共服務(wù)所需資金，除中央政府的轉(zhuǎn)移支付外，地方政府也需提供一定數(shù)額的配套資金。地方財(cái)力不同就造成了不同地區(qū)基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的差異，即便是在同一區(qū)縣基本公共服務(wù)均等化也不是一步到位的。因此，基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)是個(gè)循序漸進(jìn)的過程，探究非均等化的根本原因才能為均等化實(shí)質(zhì)推進(jìn)提供方向。

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、財(cái)政投入懸殊是京津冀基本公共服務(wù)不均等的重要原因，而三地間各自為政、“分灶吃飯” 的財(cái)政體制是深層次原因，中央對(duì)地方政府基本公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付缺乏剛性，地方政府基本公共服務(wù)配套出資更是缺乏約束，導(dǎo)致各地間競(jìng)爭(zhēng)明顯，導(dǎo)致“會(huì)哭的孩子有奶吃”的后果。因此，對(duì)京津冀基本公共服務(wù)進(jìn)行整合治理，以財(cái)政合作的形式打破碎片化治理的弊端，助推京津冀基本公共服務(wù)均等化不失為當(dāng)前的最優(yōu)路徑。

2.1 構(gòu)建財(cái)政合作的治理機(jī)構(gòu)

盡管近幾年，京津冀區(qū)域在基本公共服務(wù)協(xié)同治理方面，加強(qiáng)了義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面的合作交流，但在地方與地方治理層級(jí)間缺少一個(gè)能夠代表各方共同利益、提供各方信息、制定統(tǒng)一政策的整合性治理組織。借鑒美國建立華盛頓大都市區(qū)空氣質(zhì)量委員會(huì)的做法，建議對(duì)目前京津冀分散的基本公共服務(wù)治理部門進(jìn)行整合，在中央層面上建立起高層次、高規(guī)格的公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展委員會(huì)。該委員會(huì)擁有對(duì)北京、天津、河北基本公共服務(wù)質(zhì)量規(guī)劃提出具體建議的權(quán)利，并能代表三方共同的利益，對(duì)各區(qū)域共同存在的問題，進(jìn)行集中執(zhí)法，形成有效的聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)構(gòu)。該治理委員會(huì)人員來自京津冀三地相關(guān)行政部門，能代表三方利益，提供三方信息，通過數(shù)據(jù)共享，共同出臺(tái)相關(guān)政策。

2.2 構(gòu)建財(cái)政合作治理機(jī)制

預(yù)算、政策規(guī)劃與現(xiàn)金管理是治理的三個(gè)基本要素。當(dāng)前京津冀基本公共服務(wù)治理預(yù)算與政策間、預(yù)算與現(xiàn)金管理間的脫節(jié)和缺乏整合很嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為區(qū)域基本公共服務(wù)治理共同規(guī)則制度不完善、規(guī)劃缺乏法律性約束、現(xiàn)金管理不到位等問題。因此建議建立京津冀基本公共服務(wù)聯(lián)合預(yù)算制度、京津冀基本公共服務(wù)中期區(qū)域規(guī)劃制度、京津冀區(qū)域基本公共服務(wù)現(xiàn)金管理制度，同時(shí)將制度逐步上升到立法層面，以法律約束制度，形成區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)治理預(yù)算、規(guī)劃、政策以及現(xiàn)金管理的一體化、協(xié)同化。

2.3 統(tǒng)籌推進(jìn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政改革

通過京津冀三地基本公共服務(wù)規(guī)劃的協(xié)調(diào)、多元化供給機(jī)制的構(gòu)建、人才和項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)價(jià)系統(tǒng)的形成，提升各城市基本公共服務(wù)供給能力，分階段、分項(xiàng)目實(shí)時(shí)調(diào)整擴(kuò)大基本公共服務(wù)的范圍，與區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃相適應(yīng)、與中期財(cái)政規(guī)劃相適應(yīng)。通過教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、科技等事業(yè)單位財(cái)政改革，強(qiáng)化基礎(chǔ)領(lǐng)域的公益性特征，提升基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量。