高校全面實施預算績效管理問題研究

孫加洪SUN Jia-hong；徐麗萍XU Li-ping

（東北石油大學，大慶163318）

1 績效管理的背景

績效管理起源于新公共管理理論。新公共管理理論則源于20 世紀80 年代的歐美政府財政危機，政府為解決危機進行改革。核心就是政府職能的轉(zhuǎn)變，政府為提高自身的辦事效率和降低財政成本，引入了績效管理。政府等公共行政部門的財政投入都面臨著效率考核。委托代理理論則提示政府屬于受托責任方，民眾對其工作具有監(jiān)督權(quán)力。新公共管理理論和委托代理理論是公共部門開展績效評價的理論基礎(chǔ)。

高等教育是一個國家重要的教育領(lǐng)域，承擔著教育與研究的社會功能，各國對于高等教育都不吝投入，中國的高等教育特點是政府承擔了絕大部分投入。如何提高教育資源效益是管理的難點，目前的預算管理體制存在粗放的一面。近年來，為了適應(yīng)新時代的管理要求，國家提出了全面實施預算績效管理的改革目標。同時政府財政投入的不穩(wěn)定性，也是促進高校等行政事業(yè)單位全面實施預算績效管理不可忽視的現(xiàn)實條件。

2 高校全面實施績效管理的內(nèi)容

從本質(zhì)上看，績效撥款和績效預算屬于以績效為基礎(chǔ)的資源分配方式。布克（Burke）和莫德萊斯（Modarresi）的研究認為“績效撥款將政府的高等教育經(jīng)費和公立高等院校在每個績效指標上的表現(xiàn)直接和緊密地聯(lián)系在一起?！?王莉莉（2019）分析了預算績效與政府會計的關(guān)系。她指出預算績效信息離不開政府會計的支持，政府會計權(quán)責發(fā)生制為政府績效管理提供基礎(chǔ)條件。

實踐方面，以美國田納西州為例，該州根據(jù)學生的畢業(yè)率而不是入學人數(shù)來提供大學撥款，一些州根據(jù)學生的成績分配至少一部分大學經(jīng)費。國內(nèi)，教育部在2019 年就出臺了相關(guān)規(guī)定，在部屬院校開展以轉(zhuǎn)移支付績效管理等為內(nèi)容的綜合改革。

財政部提出全面實施預算績效管理，是提高國家治理水平的有力舉措。實施全面預算績效管理的主要內(nèi)容是：績效對所有預算項目全口徑覆蓋；績效縱貫預算管理全過程；績效評價主體包括自我評價和社會第三方評價相結(jié)合的全面評價；績效評價從重點項目擴展到全部項目。

3 高校推行預算績效管理的好處

基于全面績效管理的預算模式下，政府與高校要設(shè)定績效考核目標，然后根據(jù)目標完成程度進行預算撥款決策。績效撥款模式的重點在于重視產(chǎn)出與效果，改變以往重投入的發(fā)展模式。在高等教育領(lǐng)域，這意味著撥款不再僅僅由在校生數(shù)量等決定，更取決于學生就業(yè)率，學生素質(zhì)提升、社會滿意度、科研成果等指標。

從政府的視角來看，加強預算績效管理有利于緩解財政資金緊張的狀況。有研究表明，基于全面績效管理，可以降低人均經(jīng)費支出。從高校視角看，全面預算績效管理還有一個好處，它可以促進大學內(nèi)部部門之間一定程度的競爭，預算績效管理可以令大學的教學、研究機構(gòu)在完成關(guān)鍵指標方面更加努力。由于績效考核的壓力，迫使相關(guān)部門努力發(fā)掘發(fā)展?jié)摿?，提升管理與服務(wù)水平、提高教育質(zhì)量，使其對自己部門的業(yè)績承擔清晰的責任。

全面實施預算績效管理改變了以往重支出、輕考核的弊端，也克服了以往績效管理只在重點項目上應(yīng)用的局限。避免通過將預算支出化整為零逃避項目支出考核評價。

隨著接受高等教育人數(shù)的進一步增長，政府對于高等教育的投入面臨著一定壓力，因此基于全面績效管理的預算模式具有一定的必然性。當然，要使預算全面績效管理取得成功，政府與高校必須意識到推行過程面臨的巨大挑戰(zhàn)。

4 高校全面實施預算績效管理面臨的問題

4.1 學校的發(fā)展戰(zhàn)略不清 組織戰(zhàn)略管理對一個組織的發(fā)展方向具有重要的引領(lǐng)作用，沒有全局的戰(zhàn)略目標，業(yè)務(wù)部門就沒有明確的工作方向。因此，高校的績效管理目標受到學校發(fā)展戰(zhàn)略的重要影響，績效考核與評價的側(cè)重點必然服務(wù)于學校的發(fā)展戰(zhàn)略。但是許多高校并沒有建立明確的發(fā)展戰(zhàn)略，或者制定的戰(zhàn)略大而不當，沒有可行性。因此也就導致預算績效管理缺乏參照坐標和戰(zhàn)略指導。

4.2 績效管理可操作性差 高校推行預算績效管理，面臨預算指標不夠細化、缺乏規(guī)范性流程等問題。全面實施預算績效管理屬于新事物，處于初步發(fā)展階段，沒有成熟的經(jīng)驗可以借鑒，所以各部門的績效管理大多采用上級發(fā)布的基本格式，基本流程?？冃纳陥?、監(jiān)控、考核到評價，沒有詳細明確的技術(shù)文本進行參照，加之缺乏上級部門的授權(quán)，基層部門缺少創(chuàng)新探索的動力。

4.3 績效評價指標體系不完善 預算績效如何評價，是一項具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。從評價指標建立來看，財政支出項目涉及對象較多、支出明細繁雜。不同的財政資金的評價目的和評價要求也不盡相同，因此評價指標的設(shè)計和選擇也應(yīng)該具有多樣性。從評價方式來看，面臨著如何協(xié)調(diào)自我評價與外部評價關(guān)系、如何保證自我評價的準確性、如何保證外部評價的公正性等問題。如果預算績效評價結(jié)果未來開始對預算產(chǎn)生實質(zhì)性影響，那這些問題必然會成為博弈的焦點。

4.4 績效嚴肅性不強 沒有反饋，則績效管理無意義。在建立了合適的績效目標并進行績效考核后，如何使績效考核結(jié)果影響預算，就成為主要的問題。如果不能建立二者的緊密循環(huán)，則預算績效管理的威信必然大打折扣。

4.5 大數(shù)據(jù)與信息系統(tǒng)沒有發(fā)揮應(yīng)有作用 進行全面預算績效管理，信息的采集是關(guān)鍵步驟。沒有良好的數(shù)據(jù)采集與分析系統(tǒng)，難以承擔起績效從目標填報，執(zhí)行考核、結(jié)果考核、預算反饋等一系列環(huán)節(jié)的繁重任務(wù)。靠以往的人工輸入及控制難以實現(xiàn)科學、高效的管理。

5 高校全面實施績效管理的對策

5.1 明確自身的發(fā)展戰(zhàn)略 一個組織要想發(fā)展壯大，必須具有明確而遠大的目標。因此高校應(yīng)該綜合衡量自身的資源與短板，建立清晰的發(fā)展戰(zhàn)略。有了明確的戰(zhàn)略，通過對戰(zhàn)略的細分，形成具體的發(fā)展指標。有了具體的指標，就可以通過預算績效考核來促進相關(guān)愿景的達成。

5.2 建立預算績效評價體系 管理界有句名言：“想要什么，就考核什么?！比娑侠淼闹笜梭w系是高校發(fā)展方向的具體體現(xiàn)。預算績效評價體系應(yīng)該包含兩個方面的內(nèi)容：一是預算績效指標，二是預算績效指標評價。預算績效考核指標來源于政府對于高校的發(fā)展期望。通過對相關(guān)的資料研究，績效考核指標國家只進行了大綱式的規(guī)定，明細指標的建立缺乏指導。各部門、各地區(qū)沒有統(tǒng)一的標準。各高校由于具體地區(qū)和身份差異也不盡相同。具體的評價指標是全面實施預算績效管理的最終落腳點，也是最需要進行完善與豐富的方面。好的指標體系應(yīng)該綜合平衡普適性與差異性。預算績效指標評價即是對績效目標完成效果的賦分，包含自我評價與第三方評價兩種方式。自評方面，數(shù)據(jù)類的指標評價相對容易；而定性指標的自我評價，客觀性則需要斟酌。從管理上來講，缺乏約束的自我評價必然趨于積極樂觀。經(jīng)過分析各種自我評價報表，各單位自評往往傾向于打高分、打滿分。第三方評價方面也存在問題：一是目前我國第三方評價機構(gòu)發(fā)展不充分，二是第三方的公平、公正性如何保證。要切實推進全面預算績效管理，必須努力培育具有威望的第三方評價機構(gòu)市場，這當然需要一定時間。只有以權(quán)威性的外部評價為基礎(chǔ)，預算績效評價才能順利完成，并保證其他績效管理環(huán)節(jié)開展。

5.3 加強績效評價的應(yīng)用研究，提升績效反饋 全面實施績效評價效果如何，需要看績效考核結(jié)果是否確實影響了未來預算。沒有嚴格反饋，則一切績效管理工作失去意義。要推進全面預算績效管理，必須賦予績效管理權(quán)威性，嚴肅性。必須拓寬績效考核結(jié)果的應(yīng)用領(lǐng)域，使績效考核結(jié)果不僅僅影響經(jīng)費資源的獲取，也影響其他資源的獲取，甚至影響管理者自身發(fā)展。目前全面的績效管理處于起步階段，需要國家到地方加大宣傳，尤其是高校的財務(wù)部門要加強政策的解釋與宣傳，只有使員工理解了改革的意義，預算績效管理工作才能順利開展。

5.4 建立專門機構(gòu)和信息系統(tǒng) 全面預算績效管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，巨大的工作量需要有專門的人員來進行管理。歐美推行績效管理的大學一般有專門的績效審計官，其負責對績效管理的過程與結(jié)果進行審計，并報告管理層與董事會，國內(nèi)大學一般由財務(wù)部門負責此項工作，具有一定的困難與局限性。從績效目標的輸入、績效監(jiān)控、績效評價、及績效反饋，全面預算績效管理不僅涉及到大量數(shù)據(jù)，也涉及到大量部門。數(shù)據(jù)量與管理量非常大。如果主要以文件的形式管理，缺少預算績效管理系統(tǒng)支持，人工管理難度較大，也削弱了管理的規(guī)范性，因此需要探討開發(fā)包含相關(guān)功能的預算績效管理系統(tǒng)。

5.5 加強理論研究 高等教育領(lǐng)域的績效管理是一個新課題，即使在高等教育比較發(fā)達的西方國家也在不斷研究完善之中。國內(nèi)高校實施全面預算績效管理，需要更多理論專家與管理人員進行更深入的研究，探索適合的理論與工具?？梢酝ㄟ^試點的形式，挑選管理基礎(chǔ)較好的學校進行實驗，總結(jié)好的經(jīng)驗，然后進行推廣。

6 結(jié)語

績效管理具有良好的應(yīng)用前景，可以提升財政資金的使用效果。未來高校全面預算績效管理必然走向規(guī)范與成熟。但同時我們也要注意到，教育領(lǐng)域產(chǎn)出的是令國家獲益極大的知識、思想與人的素質(zhì)的提升，所以不能絕對的以企業(yè)管理的思想進行績效考核。有相關(guān)研究表明，預算績效是有效應(yīng)區(qū)間的，同時很可能令學校兩極分化：嚴格的預算績效管理會使資金本就短缺的學校財政狀況雪上加霜。因此高校的預算績效管理要穩(wěn)妥推進，要綜合考慮不同發(fā)展階段、地區(qū)、學校的具體情況，避免急功近利。實施全面的預算績效管理，無論從理論上還是實踐中，都還有許多需要完善的方面，需要積極探索，進一步實踐。