鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新增債務(wù)形成的原因及化解對(duì)策

楊新花YANG Xin-hua

（山東省新泰市東都鎮(zhèn)人民政府財(cái)政所，新泰271222）

0 引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是一個(gè)老生常談的問(wèn)題，由來(lái)已久。早在2004 年，按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2005]39 號(hào)）、《關(guān)于做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕86 號(hào)》）和“制止新債、摸清舊債、明確責(zé)任、分類(lèi)處理、逐步化解”的總體要求，國(guó)家就積極穩(wěn)妥地開(kāi)展了摸清鄉(xiāng)村債務(wù)底數(shù)并化解鄉(xiāng)村債務(wù)的工作。但時(shí)隔十幾年，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)又產(chǎn)生了新的債務(wù)，新生債務(wù)涉及區(qū)域范圍較廣，金額較大，不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)陷入困境，而且阻礙了農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民增收，影響了農(nóng)村穩(wěn)定，是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需解決的任務(wù)。本文就當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新增債務(wù)產(chǎn)生原因進(jìn)行了探討，并提出相應(yīng)的化解對(duì)策。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)產(chǎn)生的原因

1.1 財(cái)政體制不合理，造成收支失衡

1.1.1 稅收收入減少，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入主要是稅收收入、上級(jí)補(bǔ)助收入以及轉(zhuǎn)移支付收入，其中稅收人的比重約占80%的比重。分稅制改革后，大部分稅種劃歸中央，中央政府在財(cái)務(wù)支配中的支配比例大大提高，中央宏觀調(diào)控能力得到加強(qiáng)，而地方稅種除營(yíng)業(yè)稅、所得稅外，均為小額稅種；營(yíng)改增后，營(yíng)業(yè)稅及伴隨其征收的城建稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加等附加費(fèi)稅的減少，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財(cái)力大幅度的相應(yīng)減少；因新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換政策，部分企業(yè)因清理往年陳欠，享受房產(chǎn)稅和及城鎮(zhèn)土地使用稅減免，也是稅收收入減少的因素；鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收征管乏力，征管人員少，鄉(xiāng)村稅源分散，稅收征管征繳主要依靠納稅人的自覺(jué)意識(shí)，致使個(gè)體稅收“跑、冒”流失嚴(yán)重。為保持財(cái)政收入不下降，往往通過(guò)增加新的債務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1.1.2 虛增財(cái)政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足

分稅制后，稅收收入實(shí)行分成，即地方財(cái)政收的多，上級(jí)財(cái)政返還的就多。稅收收入直接關(guān)系到地方財(cái)政的支付能力。因此，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，特別是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在財(cái)政支出上行壓力下，不顧自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的情況，想盡一切辦法虛增財(cái)政收入。主要表現(xiàn)為：一是拉稅、返稅。將其他地方的稅收，以獎(jiǎng)勵(lì)返還納稅人稅款的形式，通過(guò)各種渠道途徑拉到本地，增加本級(jí)財(cái)政收入。二是墊稅。在沒(méi)有實(shí)際稅源的情況下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)用財(cái)政資金直接墊付稅款，完成本級(jí)財(cái)政收入。三是空轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)用自己的資金或其他收入，利用地方稅種反復(fù)入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)。近年來(lái)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)虛收空轉(zhuǎn)比例都在50%左右，數(shù)額在1000 萬(wàn)元左右，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)空轉(zhuǎn)數(shù)額近2000 萬(wàn)元。采取這種虛收空轉(zhuǎn)的方法不僅不能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財(cái)力，還要倒貼資金且浪費(fèi)大量精力，實(shí)在是我國(guó)財(cái)政運(yùn)行中的一顆 “毒瘤”。而由于虛增收入的比重較大，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力不足，收支缺口擴(kuò)大，不得不靠舉債彌補(bǔ)。

1.1.3 財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，支出項(xiàng)目不斷加大

稅費(fèi)改革以后財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)卻層層下放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)是有效管理本地政府和提供公共服務(wù)。鄉(xiāng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)及建造，還有信訪穩(wěn)定、鄉(xiāng)村文明建設(shè)、環(huán)保安全以及諸如今年抗擊“新冠”疫情突發(fā)事項(xiàng)等民生保障方面的支出逐年增長(zhǎng)，特別是創(chuàng)建全國(guó)文明城市、衛(wèi)生城市等活動(dòng)更是投資較大；招商引資、鄉(xiāng)村振興等等事宜，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出；上級(jí)相關(guān)部門(mén)雖然也有類(lèi)似 “村村通”“戶(hù)戶(hù)通”等項(xiàng)目資金，但這些項(xiàng)目資金的使用同時(shí)也要求縣、鄉(xiāng)政府按比例分級(jí)負(fù)擔(dān)配套資金，為此也加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出超過(guò)財(cái)政收入，財(cái)政收支不平衡，出現(xiàn)財(cái)政赤字。這些導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出，寅吃卯糧，不斷滋生出新的債務(wù)。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置多，行政管理費(fèi)用過(guò)高

自1998 年起，我國(guó)就開(kāi)始實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員。但是“精簡(jiǎn)、效能、節(jié)約”的改革目標(biāo)并未完全達(dá)到。多輪機(jī)構(gòu)改革后，黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)站所設(shè)置不但未少，反而日趨龐大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員日益增多，除了供養(yǎng)在職人員，還有離退休人員以及部分村干部等；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編人員年齡普遍偏大，青黃不接，知識(shí)結(jié)構(gòu)落后，并且人浮于事，不能勝任政府的信息化辦公等情況，政府不得不購(gòu)買(mǎi)勞務(wù)或雇傭臨時(shí)人員，增加了政府的行政經(jīng)費(fèi)支出。基本支出費(fèi)用居高不下，為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各種業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用不得不通過(guò)新增債務(wù)等方式予以解決。

1.3 盲目招商引資，大搞“政績(jī)工程”

招商引資是當(dāng)前各級(jí)政府重中之重的任務(wù)，招商引資任務(wù)完成的多少成了檢驗(yàn)干部政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了政績(jī)，以返稅、獎(jiǎng)勵(lì)、土地?zé)o償或低價(jià)出讓為代價(jià)招商，不注重調(diào)查和可行性論證，盲目引進(jìn)一些高能耗、環(huán)境污染較大、稅收貢獻(xiàn)不多的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目在城市已經(jīng)面臨淘汰，而落戶(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，有的由于環(huán)保不達(dá)標(biāo)，無(wú)法開(kāi)工生產(chǎn)；有的由于資金鏈斷裂，不得不停工，未完工廠房成為“爛尾工程”，空留下的一個(gè)個(gè)爛攤子，喪失了民心。招商引資失敗不但浪費(fèi)了大量的土地，還虧欠了農(nóng)民的土地補(bǔ)償款，使農(nóng)民更加貧困，鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)上高額的債務(wù)。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的對(duì)策

2.1 加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的根本措施

2.1.1 大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把資源優(yōu)勢(shì)變?yōu)樨?cái)源優(yōu)勢(shì)

立足農(nóng)村，因地制宜，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)由粗放型向結(jié)構(gòu)優(yōu)化型轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展精細(xì)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加價(jià)值；繼續(xù)推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，使商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模，進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)作業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率；發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，將區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)資源商品化、品牌化，提高本地特色農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

2.1.2 繼續(xù)堅(jiān)持工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，培植壯大財(cái)源支柱

沒(méi)有工業(yè)支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)是難以為繼的。而興建高標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)是建設(shè)工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)和前提，通過(guò)合理的布局，充分發(fā)揮土地、水、電、交通運(yùn)輸、人才、信息等生產(chǎn)要素的聚集效應(yīng)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，吸引大批企業(yè)落戶(hù)工業(yè)園。積極促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術(shù)改造，產(chǎn)業(yè)規(guī)模升級(jí)，培育龍頭企業(yè)；以龍頭企業(yè)為依托，帶動(dòng)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)本土企業(yè)；大力發(fā)展加工密集型產(chǎn)業(yè)，解決本地農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問(wèn)題；繼續(xù)開(kāi)展招商引資，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.1.3 規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)，拓寬財(cái)源建設(shè)渠道

小城鎮(zhèn)的發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興發(fā)展起著 “領(lǐng)頭羊”的作用，建設(shè)小城鎮(zhèn)，是凝聚民心、聚攏財(cái)氣的有效手段。小城鎮(zhèn)建設(shè)要立足本地區(qū)位優(yōu)勢(shì)，挖掘資源，科學(xué)定位，打造獨(dú)特的小城鎮(zhèn)文化特色；加快城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化改善小城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境，興建商業(yè)街，吸引當(dāng)?shù)丶巴獾爻青l(xiāng)居民購(gòu)房建業(yè)，大力發(fā)展餐飲、物流、電子商務(wù)、興建擴(kuò)建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)超市，打造十五分鐘生活便利圈，拉動(dòng)消費(fèi)，繁榮市場(chǎng)；利用行政中心優(yōu)勢(shì)，培育發(fā)展金融保險(xiǎn)、信息服務(wù)、招商引資、帶動(dòng)農(nóng)村非農(nóng)發(fā)展，搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高小鎮(zhèn)活力。

2.2 加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變職能，精兵簡(jiǎn)政，從根本上消除政府包攬過(guò)多，干預(yù)過(guò)分的格局。政府重心應(yīng)逐漸弱化，不斷向公共服務(wù)傾斜，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、提高服務(wù)質(zhì)量，通過(guò)創(chuàng)造穩(wěn)定的市場(chǎng)秩序服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。使過(guò)去的發(fā)展型政府逐步向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變；提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質(zhì)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，改變懶散、干好干孬都一樣的工作態(tài)度；不斷強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作人員的服務(wù)水平和業(yè)務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)工作效能最大化；壓縮編制，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，降低人員經(jīng)費(fèi)；加強(qiáng)公用經(jīng)費(fèi)支出管理，壓縮不合理支出，樹(shù)立成本效益觀念，自覺(jué)約束支出行為，厲行節(jié)約，減少浪費(fèi)，特別是對(duì)會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、差旅費(fèi)的日常公用經(jīng)費(fèi)支出建立一套行之有效的約束機(jī)制。

2.3 實(shí)行債務(wù)督查制度，預(yù)防新債產(chǎn)生

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)督查制度，上級(jí)黨委政府把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)作為重要的績(jī)效考核指標(biāo)，并在主要的領(lǐng)導(dǎo)人離任時(shí)將其納入離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍；另外，上級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)持續(xù)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)的查處及懲罰力度，定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)規(guī)模、償還情況進(jìn)行報(bào)表統(tǒng)計(jì)，不定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支進(jìn)行突擊檢查，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)予以公布通報(bào)，堅(jiān)決杜絕舉借新債，只有杜絕了債務(wù)的進(jìn)一步擴(kuò)大，才能化解債務(wù)危機(jī)。

2.4 不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平

加強(qiáng)稅收征管，做到應(yīng)收盡收。杜絕墊稅、買(mǎi)稅、空轉(zhuǎn)等虛增財(cái)政收入的行為；按照穩(wěn)妥性原則，“量入為出、收支平衡”不得編制赤字預(yù)算；按照重點(diǎn)性原則，先“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”等基本支出，后“保民生、促發(fā)展”等項(xiàng)目支出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員需要按照預(yù)算的編制原則，完整準(zhǔn)確地編制年度預(yù)算，并且嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行財(cái)政支出，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，堅(jiān)決控制和壓縮不合理支出。

3 結(jié)語(yǔ)

化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)任重而道遠(yuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子要切實(shí)改變換屆時(shí)新官不管舊賬的現(xiàn)狀，堅(jiān)持開(kāi)“前門(mén)”、堵“后門(mén)”、建機(jī)制、強(qiáng)監(jiān)管，積極防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保持農(nóng)村穩(wěn)定和基層政權(quán)建設(shè)。