新型冠狀病毒肺炎防控視閾下我國(guó)城市應(yīng)急管理能力提升研究

楊鳳華，侯依然

（1.南通大學(xué) 江蘇長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶研究院，江蘇 南通226019；2.南通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南通226019）

一、研究背景

黨的十九屆四中全會(huì)指出， 要構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。 自2003年的SARS事件以來，我國(guó)學(xué)者在應(yīng)急管理領(lǐng)域取得了可觀的研究成果，包括對(duì)國(guó)家典型突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系進(jìn)行了概括性分析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)①， 回顧我國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)歷程及成就并提出發(fā)展建議②，還有“一案三制”的中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)基本框架研究等③， 為應(yīng)急管理研究奠定了科學(xué)基礎(chǔ)。 近期武漢市受不明來源病毒影響而爆發(fā)的新冠肺炎疫情席卷全國(guó)，暴露了城市應(yīng)急管理實(shí)踐方面依然存在諸多缺陷與弊端。 本文以黨的十九屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，從此次新冠肺炎疫情入手來探討城市應(yīng)急管理的方案。

二、存在的問題

(一)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

1.事件突發(fā)，預(yù)判能力不強(qiáng)。新冠肺炎作為二戰(zhàn)以來的超級(jí)急性傳染病，已經(jīng)超出我國(guó)傳染病預(yù)防的相關(guān)條例和法規(guī)的防范范圍，這導(dǎo)致政府的一些部門在疫情暴發(fā)初期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力不強(qiáng)，不具備敏銳的風(fēng)險(xiǎn)感知和判斷能力，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)隱患的危害性缺少高度重視。 如不明來源的新冠肺炎還在出現(xiàn)及傳播的初期，在多位相關(guān)人士對(duì)此做出相應(yīng)的危機(jī)預(yù)報(bào)后，武漢市政府部門對(duì)于事態(tài)的嚴(yán)重程度和可能的發(fā)展走向作出評(píng)估及預(yù)判。 但是，缺乏對(duì)人口流動(dòng)可能帶來嚴(yán)重傳播后果的周全考慮，未能夠?qū)⒋舜蔚男鹿诜窝孜C(jī)及時(shí)控制在局部地區(qū)，從而引起了后期的爆發(fā)和危機(jī)的擴(kuò)散，同時(shí)也導(dǎo)致了許多不必要損失。

2.市民的危機(jī)感知能力較弱。 大部分市民在城市應(yīng)急管理的過程中具備相應(yīng)的安全意識(shí)，但也有部分市民存在危機(jī)感知能力較弱的問題。 在市政府采取應(yīng)急管理行動(dòng)時(shí)，部分市民對(duì)于危機(jī)的嚴(yán)重性缺乏重視，在初期不能積極配合政府提出的各項(xiàng)防控指令和安全措施，如出門拒絕佩戴口罩，甚至繼續(xù)進(jìn)行聚餐和旅游等，導(dǎo)致初期的疫情部分失控。

3.企業(yè)和社會(huì)組織的危機(jī)認(rèn)識(shí)程度較低。 部分企業(yè)和社會(huì)組織也存在危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)的問題，初期對(duì)于自身生存及發(fā)展的擔(dān)憂是影響其樹立正確危機(jī)意識(shí)的重要因素之一。 城市應(yīng)急管理工作的開展通常需要相關(guān)企業(yè)和社會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)與配合，但大部分企業(yè)與社會(huì)組織囿于時(shí)勢(shì)而無法正常運(yùn)作，一味顧及所承受的經(jīng)濟(jì)損失及風(fēng)險(xiǎn)，難以正確認(rèn)識(shí)突發(fā)事件的危害程度。 譬如在這次新冠肺炎防控工作中， 不少企業(yè)未按照當(dāng)?shù)卣ㄖ退阶蕴崆皬?fù)工，忽視了復(fù)工所含的風(fēng)險(xiǎn)隱患和潛在危機(jī)，漠視國(guó)家利益與集體利益，影響城市應(yīng)急管理工作的順利開展。

(二)組織效率不高

1.領(lǐng)導(dǎo)小組建立速度較慢。 部分城市在開啟城市應(yīng)急管理的初期反應(yīng)較慢，未能在第一時(shí)間迅速成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組來負(fù)責(zé)應(yīng)急決策與指揮工作。在此次的新冠肺炎防控中， 中央于2020年1月25日成立了中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組， 在2020年1月26日的第一次會(huì)議中便要求各地成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但仍有部分城市和地區(qū)未能作出及時(shí)反應(yīng)。 一些疫情輕微的偏遠(yuǎn)地區(qū)城市政府動(dòng)作更為緩慢，許多不同層級(jí)和部門的領(lǐng)導(dǎo)小組成立工作滯后， 組織效率存在較大差距，為快速進(jìn)行城市應(yīng)急管理的高效指揮工作造成了困難。

2.政府部門缺乏橫向協(xié)調(diào)。 疫情初期一些城市政府部門在城市應(yīng)急管理過程中存在橫向聯(lián)系較弱的問題，彼此間缺乏有效協(xié)調(diào)與溝通。 不同的政府部門或機(jī)構(gòu)在采取應(yīng)急管理行動(dòng)時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，因而通常采用的是本部門或機(jī)構(gòu)的專門應(yīng)急管理措施和方案，忽視了與其他機(jī)構(gòu)和部門間的密切溝通與協(xié)調(diào)，這種部門間橫向聯(lián)系缺失的問題在新冠肺炎防控初期中也有存在，在很大程度上造成了重復(fù)建設(shè)以及資源浪費(fèi)，導(dǎo)致應(yīng)急管理的聯(lián)合行動(dòng)難以順利開展，致使城市應(yīng)急管理效率低下。

3.職責(zé)劃分不夠科學(xué)合理。 我國(guó)城市應(yīng)急管理的組織機(jī)構(gòu)有著專門的應(yīng)急管理職能與責(zé)任，但在實(shí)踐中也暴露出了職責(zé)劃分的科學(xué)性與合理性方面的問題。 城市應(yīng)急管理所面對(duì)的通常是復(fù)雜緊急的局面，需要不同的組織機(jī)構(gòu)在應(yīng)急管理行動(dòng)中各盡其能，通過被賦予的職能來將自身的專業(yè)力量切實(shí)運(yùn)用到城市應(yīng)急管理過程中來。 但在疫情中并不是所有的組織機(jī)構(gòu)都得到了科學(xué)合理的職能劃分，如此次的新冠肺炎防控中，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心作為公益性事業(yè)單位，不具有行政權(quán)力無法發(fā)布疫情；而衛(wèi)生管理部門雖具備發(fā)布權(quán)力但卻缺乏疾病防控方面的專業(yè)知識(shí)與能力，使得新冠肺炎疫情未能得到更加及時(shí)地發(fā)布。

(三)法制建設(shè)不完善

1.法律法規(guī)制度不健全。 應(yīng)急管理法律體系是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在非常態(tài)下實(shí)施法治的基礎(chǔ)④，目前我國(guó)雖然已經(jīng)建立了城市應(yīng)急管理的相關(guān)法律法規(guī)制度，但結(jié)合實(shí)際來看并不夠健全完善。 隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，突發(fā)事件災(zāi)害可能引發(fā)的許多未知問題不斷超出人們的防備。 當(dāng)前我國(guó)城市應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)并不足以保證有關(guān)立法的全面性，一些法律條文的缺失為依法依規(guī)地進(jìn)行應(yīng)急管理工作造成了困難。 在新冠肺炎防控工作中，許多管理措施都是相關(guān)政府部門在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上臨時(shí)制定的，專門法律條例的不足和欠缺影響了直接采取相關(guān)舉措的速率，不利于城市應(yīng)急管理工作的依法快速進(jìn)行。

2.法律監(jiān)督尚不到位。 當(dāng)前對(duì)于我國(guó)城市應(yīng)急管理工作的法律監(jiān)督不夠嚴(yán)格，這使得一些行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員缺乏應(yīng)有的責(zé)任意識(shí)，在應(yīng)急管理工作中頻頻出現(xiàn)履職不力的行為，甚至出現(xiàn)違法違紀(jì)現(xiàn)象。 許多官員在新冠肺炎防控中恪盡職守，為城市應(yīng)急管理工作的高效進(jìn)行做出了無私的奉獻(xiàn)，但仍有部分公務(wù)人員無畏法律監(jiān)督，或是在疫情防控期間不服從上級(jí)的指揮調(diào)度，或是為了逃避責(zé)任而不將防控政策落實(shí)到位，甚至因懼怕新冠肺炎的傳染而擅離職守、臨陣脫逃，這給城市應(yīng)急管理工作帶來了許多負(fù)面影響。

3.法律保護(hù)不夠全面。 城市突發(fā)事件的產(chǎn)生必然會(huì)對(duì)社會(huì)和廣大人民群眾造成一定的損害，但在城市應(yīng)急管理期間，對(duì)于公民權(quán)利的法律保護(hù)還不夠到位。 目前針對(duì)公民在城市應(yīng)急管理中所應(yīng)有的各種權(quán)利和所經(jīng)受的各種利益損失，相應(yīng)的法律保護(hù)并不全面。 例如個(gè)人隱私獲得保護(hù)的權(quán)利、隔離區(qū)外地流動(dòng)人員的權(quán)利等在初期沒有得到重視，這些公民權(quán)利受到侵犯的真實(shí)例子在新冠肺炎防控以及日常生活中并不罕見，但并不是每一位受侵犯的公民、每一種受侵犯的權(quán)利都得到了應(yīng)盡的法律保護(hù)。

(四)應(yīng)急措施不到位

1.信息系統(tǒng)的完善程度不高。 我國(guó)城市應(yīng)急管理的信息系統(tǒng)目前還不完善，雖然自非典后我國(guó)建立并健全了突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，但許多城市在信息報(bào)告中存在著公布不及時(shí)、 不準(zhǔn)確、不全面的現(xiàn)象，且缺乏權(quán)威的應(yīng)急管理信息發(fā)布平臺(tái)。 如在此次新冠肺炎防控初期，許多城市在公布本地的新冠肺炎確診人數(shù)及分布地區(qū)等信息時(shí)存在著各區(qū)分頭發(fā)布的問題，在疫情公布的時(shí)間和信息的內(nèi)容等方面并不完全規(guī)范統(tǒng)一，缺少官方權(quán)威的平臺(tái)進(jìn)行信息匯總與發(fā)布。 雖然中后期采取了得力措施加以扭轉(zhuǎn)，但是城市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的不夠完善，還是使得初期信息公布的及時(shí)性與全面性難以得到充分保證。

2.應(yīng)急隊(duì)伍與設(shè)施存在不足。 城市應(yīng)急管理工作需要根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)和實(shí)況來調(diào)配相應(yīng)的應(yīng)急隊(duì)伍和物資設(shè)備，但針對(duì)某些特定災(zāi)害的專業(yè)性應(yīng)急隊(duì)伍和公共設(shè)施尚存在不小缺口。 一些突發(fā)事件由于較為罕見或極少發(fā)生，城市應(yīng)急管理并沒有做好足夠的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。 新冠肺炎防控初期暴露了我國(guó)城市應(yīng)急管理醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)不到位問題，缺少充足的醫(yī)護(hù)人員和專家團(tuán)隊(duì)等。 專業(yè)性的物資配置不合理問題，諸如醫(yī)用口罩和防護(hù)服等專業(yè)應(yīng)急物資貯備明顯供應(yīng)不足。

3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)與能力不強(qiáng)。 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估貫穿于城市應(yīng)急管理的全過程，是城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所應(yīng)具備的一項(xiàng)重要能力，但當(dāng)前我國(guó)城市應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)和能力水平都還不夠高，不利于應(yīng)急預(yù)案的完善定制，也不利于在城市應(yīng)急管理期間根據(jù)實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不斷調(diào)整應(yīng)急措施等。 如在新冠肺炎疫情防控工作中，浙江采用了“五色法”對(duì)各縣（市，區(qū)）的新冠肺炎疫情情況進(jìn)行了五種級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)劃分評(píng)估，是應(yīng)急管理的首創(chuàng)，以后還需要考慮到災(zāi)害的衍生作用及潛在風(fēng)險(xiǎn)鏈的形成。

三、國(guó)外城市應(yīng)急管理的有益經(jīng)驗(yàn)

(一)組織機(jī)構(gòu)健全且職責(zé)劃分明確

國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家的城市應(yīng)急管理大多根據(jù)本國(guó)國(guó)情及實(shí)際建立健全系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，對(duì)各層級(jí)各部門的職能與責(zé)任進(jìn)行明確劃分與規(guī)定，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過程中能夠?qū)崿F(xiàn)高效的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)與分工合作，保證了城市應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作順利開展。 在遭遇突發(fā)事件時(shí)統(tǒng)領(lǐng)全局，加強(qiáng)各級(jí)政府間的協(xié)調(diào)與合作。 應(yīng)急管理部門大都建立了合作關(guān)系或簽署了相關(guān)協(xié)議，以加強(qiáng)區(qū)域應(yīng)急管理互助與協(xié)作， 有利于形成整體合力應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，提升城市應(yīng)急管理的能力與水平⑤。

(二)注重開展應(yīng)急教育和演練培訓(xùn)

針對(duì)各類應(yīng)急管理相關(guān)人員以及公民與社會(huì)組織等開展專業(yè)的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急教育和演練培訓(xùn)，以增強(qiáng)各主體的應(yīng)急意識(shí)并提高其應(yīng)急能力與水平，這是國(guó)外許多發(fā)達(dá)的大城市在城市應(yīng)急管理過程中所采取的重要舉措。 但是，僅僅依靠政府的力量去應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件顯然無法達(dá)到理想的防控效果，因此一些發(fā)達(dá)城市十分注重對(duì)全社會(huì)進(jìn)行應(yīng)急管理的相關(guān)宣傳教育，定期開展針對(duì)不同突發(fā)事件的應(yīng)急演練，對(duì)相關(guān)防災(zāi)機(jī)構(gòu)和行政人員進(jìn)行專業(yè)化的防災(zāi)技術(shù)與能力培訓(xùn)，鼓勵(lì)廣大人民群眾和各種社會(huì)組織在城市應(yīng)急管理過程中進(jìn)行正確有序的參與。 日本東京都在城市應(yīng)急教育和培訓(xùn)演練中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)城市應(yīng)急制定了防災(zāi)指南和卡片等來指導(dǎo)學(xué)校和公民進(jìn)行防災(zāi)教育和自我學(xué)習(xí)⑥，將防災(zāi)意識(shí)切實(shí)灌注于民眾的學(xué)習(xí)、工作及生活中。 此外，日本東京都還會(huì)經(jīng)常性地開展各種防災(zāi)演練活動(dòng)，以幫助廣大公民和社會(huì)組織等在長(zhǎng)期訓(xùn)練與演習(xí)中積累各種應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)城市綜合應(yīng)急管理能力。

(三)準(zhǔn)確高效地處理與發(fā)布應(yīng)急信息

形成強(qiáng)大的災(zāi)情信息情報(bào)網(wǎng)絡(luò)和高效的信息處理中心，可以促進(jìn)各城市政府部門與廣大公民和社會(huì)組織間的信息溝通與交流。 準(zhǔn)確有效的應(yīng)急信息能夠?yàn)楹罄m(xù)城市應(yīng)急管理工作的科學(xué)開展奠定良好的基礎(chǔ)，俄羅斯的應(yīng)急管理設(shè)有信息員制度和緊急狀態(tài)部，每個(gè)基層居民點(diǎn)的信息員能夠通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及時(shí)將突發(fā)事件上報(bào)至緊急狀態(tài)部，緊急狀態(tài)部下設(shè)的危機(jī)控制中心負(fù)責(zé)信息的收集與處理工作，能夠快速地對(duì)海量復(fù)雜的信息進(jìn)行整理分析并傳送到相關(guān)部門，使各城市部門得以依據(jù)實(shí)時(shí)信息采取準(zhǔn)確迅速地應(yīng)急管理行動(dòng)。 日本為確保災(zāi)情信息在廣大民眾間的全面發(fā)布，建立并完善了多種層級(jí)的防災(zāi)無線網(wǎng)⑦， 上至中央下至城市街區(qū)均具備發(fā)達(dá)的防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)通訊系統(tǒng)，能夠在突發(fā)事件發(fā)生后的極短時(shí)間內(nèi)將應(yīng)急信息傳送到全國(guó)各地，盡可能使每位居民及時(shí)了解災(zāi)情并采取相應(yīng)的防災(zāi)措施， 配合城市政府及各部門進(jìn)行應(yīng)急管理工作，此外，應(yīng)急電子政務(wù)系統(tǒng)也在日本的城市應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要作用。

四、提升我國(guó)城市應(yīng)急管理能力的建議

(一)加強(qiáng)城市應(yīng)急管理理念培育

1.增強(qiáng)政府部門的憂患意識(shí)與責(zé)任理念。 由于城市應(yīng)急管理事件大多具有高度的不確定性與危險(xiǎn)性，經(jīng)常處于無法被準(zhǔn)確觀測(cè)的未知狀態(tài)，出現(xiàn)的時(shí)間點(diǎn)及爆發(fā)的力度與廣度等也難以得到清楚的預(yù)知，因而政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)培育應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的憂患意識(shí)，并時(shí)刻保持高度的責(zé)任感。 一方面，要對(duì)城市各級(jí)政府部門及公務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)化的應(yīng)急管理能力培訓(xùn)與知識(shí)考核，使其在常態(tài)化的應(yīng)急管理教育中不斷增強(qiáng)對(duì)潛在危機(jī)的感知敏銳程度， 同時(shí)熟悉自身所應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)職能與責(zé)任，以提高城市應(yīng)急管理組織和領(lǐng)導(dǎo)工作的效率。 另一方面，要充分發(fā)揮黨組織對(duì)各級(jí)城市應(yīng)急管理部門及行政人員的思想引領(lǐng)和監(jiān)督作用，通過大力宣揚(yáng)為人民服務(wù)的宗旨和以人為本的應(yīng)急管理理念，對(duì)政府部門及公務(wù)人員開展日常監(jiān)督，可以促進(jìn)其不斷地強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，將廣大人民群眾的利益放在首位，克服無突發(fā)事件狀態(tài)下的惰性，盡可能地將危機(jī)預(yù)防意識(shí)融入平時(shí)的工作與生活中，將防治結(jié)合中的“防”落實(shí)到位。

2.培育廣大公民的防護(hù)意識(shí)與參與理念。 在應(yīng)急管理中，不能忽視廣大公民對(duì)城市應(yīng)急管理的重要影響，因此要采取各項(xiàng)措施來引導(dǎo)民眾培養(yǎng)正確的應(yīng)急防護(hù)意識(shí)和公共參與理念。 首先，城市應(yīng)急管理知識(shí)的普及與教育要從中小學(xué)開始做起，可以考慮開設(shè)專門的應(yīng)急管理課程并編寫適合各個(gè)年齡段閱讀的應(yīng)急管理手冊(cè)，使公民在持續(xù)學(xué)習(xí)中積累相應(yīng)的應(yīng)急管理知識(shí)，加深對(duì)各類突發(fā)事件危害程度及應(yīng)對(duì)措施的正確認(rèn)識(shí)。 此外，在日常生活中應(yīng)經(jīng)常組織公民開展城市應(yīng)急管理的大型集體演練，還可以利用“學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)”等各類網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)宣傳城市應(yīng)急管理文化，積極開展各類城市應(yīng)急管理活動(dòng)等。 無論是在突發(fā)事件產(chǎn)生的事前還是事中與事后，都應(yīng)注重對(duì)民眾的應(yīng)急管理理念培育，使其深刻意識(shí)到自己作為人民群眾在城市應(yīng)急管理中的重要作用，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)聽從政府指揮并做好科學(xué)的防護(hù)措施，積極參與城市應(yīng)急管理工作。

3.培育企業(yè)和社會(huì)組織的協(xié)作意識(shí)與慈善理念。企業(yè)與社會(huì)組織也是城市應(yīng)急管理中的重要力量，在依法自律的前提下能夠成為各級(jí)城市政府部門開展應(yīng)急管理工作的有力幫手， 在維護(hù)市場(chǎng)秩序、調(diào)和社會(huì)矛盾、 整合社會(huì)資源等方面起著重要作用。 因此要加強(qiáng)企業(yè)及社會(huì)組織的協(xié)作意識(shí)和慈善理念培養(yǎng)，以便更好地配合并幫助城市政府部門進(jìn)行更為高效的城市應(yīng)急管理工作。 政府要正視企業(yè)與社會(huì)組織在城市應(yīng)急管理中的地位，探索建立與企業(yè)及社會(huì)組織的城市應(yīng)急管理協(xié)作伙伴關(guān)系，并為其提供多元化的應(yīng)急管理參與渠道及政策，以加強(qiáng)彼此間的溝通交流和協(xié)商合作， 促進(jìn)諸如人力、物力、資源整合配置等的城市應(yīng)急管理工作快速完成。 同時(shí)，各類企業(yè)和社會(huì)組織在參與城市應(yīng)急管理的過程中可以發(fā)揮自己的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，除了向政府部門積極提供可行的專業(yè)建議和技術(shù)援助外，還應(yīng)增強(qiáng)自身的慈善理念，依法依規(guī)地進(jìn)行慈善力量調(diào)配，向突發(fā)事件所在地的應(yīng)急管理一線工作人員和廣大人民群眾提供志愿者及應(yīng)急財(cái)款與物資等，確保慈善工作規(guī)范有序地進(jìn)行，為城市應(yīng)急管理貢獻(xiàn)力量。

(二)推進(jìn)城市應(yīng)急管理體系建設(shè)

1.建立常設(shè)性應(yīng)急管理指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 許多城市突發(fā)事件危險(xiǎn)性高且波及面廣，超出了單個(gè)地區(qū)和部門的應(yīng)對(duì)范圍，需要在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)其他部門進(jìn)行協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)以聯(lián)合應(yīng)對(duì)危機(jī)。 因此要成立一個(gè)常態(tài)化的應(yīng)急管理指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)諸如公安、交通、衛(wèi)生等相關(guān)部門單位迅速進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)指揮與統(tǒng)一協(xié)調(diào)。 我國(guó)地方政府可以加緊設(shè)立綜合的應(yīng)急管理指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，針對(duì)各部門在城市應(yīng)急管理中所扮演的角色，抽調(diào)人員組成指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以專門負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)工作，加強(qiáng)城市應(yīng)急管理相關(guān)部門間的橫向溝通與協(xié)調(diào)，同時(shí)進(jìn)一步明確劃分各部門的職責(zé)權(quán)限。 在縱向?qū)用?，各層?jí)都應(yīng)建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組并實(shí)現(xiàn)上下級(jí)之間的聯(lián)系；在橫向?qū)用?，各層?jí)的領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)對(duì)本層級(jí)的各個(gè)部門進(jìn)行高效的任務(wù)分配與行動(dòng)協(xié)調(diào)，從而確保城市應(yīng)急管理指揮協(xié)調(diào)工作的有序開展，并進(jìn)一步提高城市應(yīng)急管理的能力。

2.完善應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制和信息系統(tǒng)。 科學(xué)的應(yīng)急管理預(yù)警有利于政府部門把握防災(zāi)減災(zāi)的黃金時(shí)機(jī)， 而發(fā)達(dá)的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)則能夠?qū)崿F(xiàn)全方位的突發(fā)事件信息收集處理與溝通交流。因此，應(yīng)注重城市應(yīng)急管理的預(yù)警機(jī)制和信息系統(tǒng)的建設(shè)與完善。要大力加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警，突發(fā)事件的發(fā)生具有較大的隨機(jī)性與不確定性， 但其多少都具有相應(yīng)的預(yù)兆和苗頭， 敏銳捕捉危機(jī)出現(xiàn)的萌芽并給予高度的重視和預(yù)警十分重要， 許多發(fā)達(dá)國(guó)家都十分注重預(yù)防為主并不斷升級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系⑧。 因此，我們應(yīng)對(duì)突發(fā)事件預(yù)警制度進(jìn)行不斷完善，優(yōu)化各級(jí)預(yù)警指標(biāo)，遵循“疑有從有”的原則來及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行科學(xué)的預(yù)警。 同時(shí)，應(yīng)加快完善城市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，對(duì)于信息的收集與通報(bào)， 可以利用現(xiàn)代信息通信技術(shù)來發(fā)展應(yīng)急電子政務(wù)和建設(shè)信息溝通平臺(tái)， 對(duì)于信息的公開與發(fā)布， 則要明確規(guī)范諸如疫情信息和預(yù)警信息的各種突發(fā)事件信息的詳細(xì)公布標(biāo)準(zhǔn)， 提高應(yīng)急管理信息公布的權(quán)威性和科學(xué)性。

3.推進(jìn)應(yīng)急管理法律法規(guī)的制度建設(shè)。 科學(xué)的應(yīng)急管理法律法規(guī)制度是各項(xiàng)應(yīng)急工作開展的重要依據(jù)，對(duì)城市應(yīng)急管理行為能夠起到理想的規(guī)范與約束作用。 所以我們要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展要求，不斷地在城市應(yīng)急管理實(shí)踐中完善法律法規(guī)制度建設(shè)。 首先，要緊跟城市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革的腳步，針對(duì)相關(guān)部門機(jī)構(gòu)的調(diào)整，解決部分法律法規(guī)間的矛盾與沖突， 增強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)間的聯(lián)系與配套效果。 對(duì)各級(jí)政府部門間的法定職權(quán)進(jìn)行梳理與協(xié)調(diào)。 此外，還要結(jié)合各類突發(fā)事件中所暴露出的新問題進(jìn)行應(yīng)急管理法律法規(guī)制度的進(jìn)一步細(xì)化，根據(jù)新形勢(shì)下城市應(yīng)急管理工作的需求，結(jié)合廣大人民群眾和社會(huì)組織的利益訴求，及時(shí)進(jìn)行立法以彌補(bǔ)相應(yīng)法律法規(guī)的空白。 進(jìn)一步完善應(yīng)急管理的法律法規(guī)制度，形成系統(tǒng)化的法律體系，為城市應(yīng)急管理工作提供法制保障。

(三)提升城市應(yīng)急管理專業(yè)能力水平

1.促進(jìn)專業(yè)設(shè)施建設(shè)。 專業(yè)性的設(shè)施是城市應(yīng)急管理的必需資源，應(yīng)對(duì)不同的突發(fā)事件需要派用不同的專業(yè)實(shí)施與設(shè)備，做好專業(yè)設(shè)施建設(shè)的準(zhǔn)備工作對(duì)城市應(yīng)急管理而言具有相應(yīng)的保障作用。 首先，要對(duì)已有的應(yīng)急管理專業(yè)設(shè)施進(jìn)行定期的安全檢測(cè)，確保其質(zhì)量能夠達(dá)到使用標(biāo)準(zhǔn)水平，以便隨時(shí)隨地應(yīng)對(duì)難以預(yù)測(cè)的突發(fā)事件。 其次，要注重中小城市的專業(yè)設(shè)施配備，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不能與發(fā)展較快的大城市相比，但也不能放松對(duì)城市應(yīng)急管理專業(yè)設(shè)施的建設(shè)，要在充分考慮自身實(shí)際的前提下配備相應(yīng)的應(yīng)急管理專業(yè)設(shè)施，將重心從基礎(chǔ)設(shè)施層面轉(zhuǎn)移一部分至專業(yè)設(shè)施層面。 最后，對(duì)于一些并不常見或并不為大眾常知的突發(fā)事件也要予以重視，借鑒國(guó)內(nèi)外相應(yīng)的實(shí)例來進(jìn)行應(yīng)急管理的專業(yè)設(shè)施配置，做到真正意義上的防患于未然。

2.加快專業(yè)隊(duì)伍培養(yǎng)。 我國(guó)城市應(yīng)急管理工作的執(zhí)行需要各種應(yīng)急隊(duì)伍的積極參與，因此要大力培養(yǎng)并發(fā)揮諸如公安消防、專家學(xué)者、志愿者團(tuán)隊(duì)等各類應(yīng)急隊(duì)伍的專業(yè)力量，形成系統(tǒng)的城市應(yīng)急管理專業(yè)隊(duì)伍體系。 首先，可以根據(jù)不同類型的突發(fā)事件成立應(yīng)急專家小組，充分發(fā)揮專家學(xué)者在城市應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)中的專業(yè)作用，如對(duì)應(yīng)急管理決策的輔助作用、 對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處置建議作用、對(duì)應(yīng)急管理信息的分析與判斷作用等。 其次，在加強(qiáng)公安消防等骨干性專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍能力建設(shè)的同時(shí)也要發(fā)展各種志愿性團(tuán)體作為輔助力量，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的企業(yè)與社會(huì)組織組建專業(yè)隊(duì)伍，形成整體合力。 最后，還要注重各類專業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)， 城市政府可以加強(qiáng)與高校及科研機(jī)構(gòu)的合作， 與國(guó)外擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的研究團(tuán)體進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，組建專門的應(yīng)急管理專業(yè)人才培養(yǎng)基地，以填補(bǔ)城市應(yīng)急管理專業(yè)人才的缺口。

3.推進(jìn)專業(yè)技術(shù)發(fā)展。 雖然我國(guó)城市應(yīng)急管理在專業(yè)技術(shù)層面與過去相比取得了較大的發(fā)展，但仍與國(guó)外許多發(fā)達(dá)城市存在著不小差距。因此，要對(duì)各類突發(fā)事件進(jìn)行有針對(duì)性的技術(shù)研發(fā)與攻關(guān)，不斷對(duì)監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、緊急救援技術(shù)等各種應(yīng)急管理專業(yè)技術(shù)進(jìn)行推陳出新， 為我國(guó)城市應(yīng)急管理工作提供強(qiáng)大的科學(xué)技術(shù)支撐。首先，要加快應(yīng)急管理專業(yè)技術(shù)的自主開發(fā)。 由于涉及國(guó)家的安全與利益， 許多先進(jìn)的應(yīng)急管理專業(yè)核心技術(shù)無法引進(jìn)， 這就需要我國(guó)眾多的科技人員與團(tuán)隊(duì)增強(qiáng)自主研發(fā)能力， 發(fā)揮自身力量不斷開發(fā)出行之有效的應(yīng)急管理新技術(shù)。此外，在進(jìn)行新的專業(yè)技術(shù)開發(fā)的同時(shí)也要注重科技創(chuàng)新， 在城市應(yīng)急管理的實(shí)踐中對(duì)相關(guān)專業(yè)技術(shù)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估與反饋， 從而在事后進(jìn)行及時(shí)的改進(jìn)與優(yōu)化， 不斷增強(qiáng)專業(yè)技術(shù)的作用效果，提高城市應(yīng)急管理的效率。

總體而言， 在這次突如其來的疫情防控中，我國(guó)的一些地方政府雖然在早期出現(xiàn)過一些失誤，但是在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，經(jīng)過艱苦的努力取得了防控的初步勝利。 對(duì)比國(guó)際上的同樣疫情防控，我國(guó)做得更加貼近實(shí)際和民心，效率顯著，成為國(guó)際歷史上一個(gè)成功應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的典型事例。

注釋：

①姚國(guó)章.典型國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系及其借鑒[J].南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(02):5-10.

②高小平.中國(guó)特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的成就和發(fā)展[J].中國(guó)行政管理,2008,(11):18-24.

③鐘開斌.“一案三制”:中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的基本框架[J].南京社會(huì)科學(xué),2009,(11):77-83.

④朱陸民,董琳.我國(guó)應(yīng)急管理的法制建設(shè)探析[J].行政管理改革,2011,(06):55-59.

⑤曹偉,周洋毅.國(guó)外大城市防災(zāi)應(yīng)急管理體系研究及借鑒[J].城市環(huán)境設(shè)計(jì),2008,(04):6-8.

⑥陸繼鋒,曹夢(mèng)彩,陶玟杉.日本應(yīng)急防災(zāi)知識(shí)普及的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].中國(guó)防汛抗旱,2019,29(05):48-53.

⑦陳成文,蔣勇,黃娟.應(yīng)急管理:國(guó)外模式及其啟示[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2010,(05):201-206.

⑧韓鋒.國(guó)外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì),2014,(31):157-158.