試論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)

崔 越

（南京審計(jì)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院,江蘇 南京211815）

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要使干部“不愿腐，不敢腐，不能腐”，行政事業(yè)單位作為國家的行政事業(yè)機(jī)關(guān)，積極響應(yīng)黨中央精神，落實(shí)上級主管部門和財(cái)政部門的要求，做好內(nèi)部控制十分重要。

一、現(xiàn)實(shí)意義

（一）能夠提高財(cái)政資金的使用效率

行政事業(yè)單位的資金來源是國家財(cái)政部門的財(cái)政撥款，財(cái)政資金使用的疏于監(jiān)督管理不僅會(huì)導(dǎo)致腐敗滋生，而且會(huì)使得資金的作用無法得到充分發(fā)揮，公共服務(wù)效益也不能得以釋放。 完善內(nèi)部控制審計(jì)制度，著重對錢財(cái)、工程招標(biāo)活動(dòng)等的制度化管理，使得財(cái)政資金發(fā)揮出更大的效益，可以促進(jìn)行政事業(yè)單位健康良性可持續(xù)發(fā)展。

（二）能夠有效防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)

江蘇省贛榆縣某區(qū)從扶貧辦和區(qū)財(cái)政局詐騙金融救助專項(xiàng)扶貧資金； 湖南白水洞村負(fù)責(zé)人套取財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，違規(guī)獲取扶貧工程項(xiàng)目。行政領(lǐng)導(dǎo)們權(quán)力過大且缺乏監(jiān)督的問題越來越浮上水面。 健全單位內(nèi)部審計(jì)控制制度，界定不同的審批權(quán)限，實(shí)現(xiàn)崗位相互監(jiān)督是廉政建設(shè)不可或缺的一步。

（三）能夠提高財(cái)務(wù)信息質(zhì)量，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位由于屬性的特殊性（即不用過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益），導(dǎo)致很多單位對財(cái)會(huì)缺乏重視。 有時(shí)財(cái)務(wù)人員甚至兼職內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)，沒有實(shí)現(xiàn)崗位分離，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量難以得到保障。 當(dāng)單位出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，一旦管理人員授意財(cái)務(wù)人員編造虛假信息，財(cái)務(wù)信息的可靠性就大大降低，風(fēng)險(xiǎn)也大大加重。 加強(qiáng)內(nèi)部控制審計(jì)，讓外部審計(jì)介入單位，實(shí)現(xiàn)崗位分離，能夠確保信息質(zhì)量，控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）能夠確保內(nèi)部控制的有效實(shí)施

內(nèi)部控制的有效實(shí)施僅靠工作人員的自覺是不夠的，很多時(shí)候，逐利心理的驅(qū)使，相關(guān)人員職業(yè)素養(yǎng)的有限，就會(huì)導(dǎo)致串通舞弊，腐敗滋生，使內(nèi)部控制失效。 而內(nèi)部控制審計(jì)的作用就是監(jiān)督和評價(jià)執(zhí)行內(nèi)部審計(jì)的人員的執(zhí)行情況，對其工作質(zhì)量做出評估，可以強(qiáng)化會(huì)計(jì)信息化工作質(zhì)量，督促行政事業(yè)單位做好工作。

二、普遍存在的問題

（一）內(nèi)部控制審計(jì)系統(tǒng)建設(shè)薄弱，內(nèi)部信息傳遞滯后

雖然國家要求“把權(quán)力關(guān)在籠子里”，但由于行政事業(yè)單位自身屬性特殊，有財(cái)政全額撥款保障經(jīng)費(fèi)來源，單位領(lǐng)導(dǎo)往往認(rèn)為只要把事情做完，把錢花掉就完成了任務(wù)。 至于任務(wù)完成的效率如何，社會(huì)效益是否充分實(shí)現(xiàn)，就很少去細(xì)究了。 在出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)兆或損失實(shí)況時(shí)，不發(fā)達(dá)的信息系統(tǒng)使得這些訊息無法及時(shí)傳遞到機(jī)構(gòu)單位的每個(gè)部門，進(jìn)而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加大，后果惡化。 同時(shí)，為群眾提供的訊息披露義務(wù)沒有得到很好履行，對外訊息傳遞的滯后容易滋生腐敗，縱容貪污。M單位加強(qiáng)單位信息傳播渠道建設(shè)，在任何重大事項(xiàng)發(fā)生的一小時(shí)之內(nèi)全單位各個(gè)部門可以獲悉，這就成功避免了因信息傳遞不及時(shí)而釀成的大禍。

（二）監(jiān)督機(jī)制不夠完善

我國目前行政監(jiān)督主要針對行政行為的合法性，而對于其合理性的監(jiān)督往往不夠到位。 做出政績并不意味著充分發(fā)揮行政單位服務(wù)社會(huì)的公共職能，一直以來，“面子工程”是鋪張浪費(fèi)、損害民眾利益的大頭。 對行政決策主體的行為作出監(jiān)督不僅要看是否合法合規(guī)，也要對其行為的科學(xué)合理作出判斷與指引。 很多機(jī)構(gòu)只做到 “財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制”，全面的風(fēng)險(xiǎn)管理很難實(shí)現(xiàn)，而風(fēng)險(xiǎn)并不局限于財(cái)務(wù)領(lǐng)域，因此內(nèi)部控制審計(jì)不靈。 想要對日常經(jīng)營活動(dòng)實(shí)現(xiàn)全面有效的監(jiān)管，就要對各個(gè)領(lǐng)域都實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，包括對領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督，以防領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)授意財(cái)會(huì)人員弄虛作假，上下串通使得隱患更深。

（三）缺乏合理有效的崗位設(shè)置

決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離，業(yè)務(wù)辦理、資產(chǎn)保管和會(huì)計(jì)記錄的分離是不相容職務(wù)分離的主要組成部分。 “內(nèi)部牽制”是不相容職務(wù)分離的核心，它可以保證舞弊現(xiàn)象盡可能少地發(fā)生，維持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 但目前我國行政事業(yè)單位存在財(cái)務(wù)人員的設(shè)置不夠精細(xì)，甚至經(jīng)辦人和復(fù)核人是一個(gè)人的現(xiàn)象也時(shí)?？梢?。 這種配備不齊很容易造成遮掩問題、制造問題的現(xiàn)象。 不少單位的內(nèi)部控制審計(jì)都是由財(cái)務(wù)人員完成，造成自己審自己的無效局面。 這就反映了分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪換的重要性，既能加強(qiáng)內(nèi)部控制審計(jì)過程的公允性，又能維持內(nèi)部控制審計(jì)的有效性。

三、水平提升途徑

（一）在信息化層面，完善應(yīng)用系統(tǒng)

1.在預(yù)算業(yè)務(wù)控制方面。建立預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制常態(tài)化， 時(shí)刻觀察并提取預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)。 建立指標(biāo)管理系統(tǒng)，通過對指標(biāo)的分析拆解，獲取有效信息，及時(shí)調(diào)整指標(biāo)。 建立用款計(jì)劃系統(tǒng)，做好預(yù)算的事前管理。

2.在收支業(yè)務(wù)方面。建立收入管理系統(tǒng)，作為全面預(yù)算管理制度體系， 需要奠定收入預(yù)算制度基礎(chǔ)。 建立票據(jù)管理系統(tǒng)，對票據(jù)從購買到領(lǐng)用到賬務(wù)處理直至廢棄這一使用流程進(jìn)行全面監(jiān)控，系統(tǒng)可以對票據(jù)的去向隨時(shí)追蹤截圖，以便進(jìn)行賬實(shí)核對。 建立報(bào)銷管理系統(tǒng)，經(jīng)費(fèi)的使用需要申報(bào)管理系統(tǒng)，嚴(yán)格進(jìn)行支出管理。 建立出納管理系統(tǒng)，自動(dòng)生成各種出納工作報(bào)表，減少人為操作的煩瑣帶來的失誤。 建立網(wǎng)銀支付系統(tǒng)，不僅可以實(shí)時(shí)傳輸數(shù)據(jù)，便于資金流轉(zhuǎn)信息的溝通交流，而且安全可靠，易于操作。 建立以貨幣作為主要計(jì)量單位的賬務(wù)處理系統(tǒng)，可以綜合、全面、系統(tǒng)地反映行政事業(yè)單位的所有活動(dòng)，具有很強(qiáng)的綜合性和概括性，能更為精準(zhǔn)地反映行政事業(yè)單位全部的財(cái)務(wù)狀況。 建立電子報(bào)表管理系統(tǒng)，自動(dòng)生成報(bào)表，完成財(cái)務(wù)報(bào)表的編制，提高工作效率，減少工作失誤。 建立決算報(bào)表管理系統(tǒng)， 根據(jù)本單位本期賬務(wù)數(shù)字的實(shí)際情況，對報(bào)表模板的數(shù)據(jù)進(jìn)行人工調(diào)整，既能保證財(cái)務(wù)數(shù)字的真實(shí)準(zhǔn)確，又提高了決算報(bào)表的編制效率。

3.在采購與資產(chǎn)業(yè)務(wù)控制方面。 建立采購管理系統(tǒng)， 對采購物流和資金流進(jìn)行有效的全程雙向控制和跟蹤， 便捷有效地獲取進(jìn)出庫的辦公材料并提供直觀。 建立固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，對使用周期較長，使用地點(diǎn)分散的固定資產(chǎn)的調(diào)撥、借用、維修等變動(dòng)有一個(gè)動(dòng)態(tài)的掌握，以確保在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)，基層可以獲得真實(shí)性與可靠性兼具的第一手?jǐn)?shù)據(jù)。 建立資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)， 及時(shí)獲悉一般資產(chǎn)和專用設(shè)備的使用或閑置狀況，確保資產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)優(yōu)化配置。

4.在建設(shè)項(xiàng)目和合同控制方面。 建立項(xiàng)目滾動(dòng)管理系統(tǒng)，從項(xiàng)目申報(bào)到驗(yàn)收決算，對項(xiàng)目資金的流動(dòng)有一個(gè)全局把控，也為績效評價(jià)指標(biāo)的建立與完善提供了可靠數(shù)據(jù)。 建立合同管理系統(tǒng)，將合同信息集中起來統(tǒng)籌管理， 對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范管理，并且深入分析收集到系統(tǒng)中的這些信息，以期打造優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)來源，為決策者進(jìn)行決策提供智力支撐和質(zhì)量保證。

5.在財(cái)務(wù)監(jiān)管與分析決策方面。 建立數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)， 將采集到的物料信息實(shí)時(shí)傳播到數(shù)據(jù)庫中心系統(tǒng)， 與以前管理人員需要處理大量繁雜的數(shù)據(jù)工作相比，無疑在工作量上有了有效緩解，也使得財(cái)務(wù)管理更加科學(xué)化、 系統(tǒng)化。 建立集中查詢與分析系統(tǒng)，以便綜合查詢單位的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)匯總，實(shí)時(shí)監(jiān)控單位的財(cái)務(wù)信息。建立預(yù)算執(zhí)行分析系統(tǒng)，對預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)深度挖掘，量化分析，實(shí)現(xiàn)對資金預(yù)算的優(yōu)良決策。建立分級預(yù)警系統(tǒng)，設(shè)置不同的預(yù)警條件和提示信息，在預(yù)算失衡、現(xiàn)金錄入出現(xiàn)大額差錯(cuò)時(shí)可以及時(shí)得到提醒，實(shí)現(xiàn)有效的資金監(jiān)控管理。建立績效評價(jià)系統(tǒng)，監(jiān)控單位項(xiàng)目預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)的業(yè)績目標(biāo)，評價(jià)投資和資金回報(bào)的實(shí)時(shí)情況。建立決策支持系統(tǒng)，將單位的預(yù)算結(jié)構(gòu)、支出結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度、經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出、預(yù)算分配過程一一陳列，為決策者做出合理決策提供智力支持，也大大節(jié)約了領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)間，使單位的行政效率得到提高。

6.在信息內(nèi)部公開與溝通方面。 要統(tǒng)一信息門戶，建立綜合化信息門戶協(xié)同辦公平臺(tái)。 做好財(cái)務(wù)信息服務(wù)，構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度查詢體系，以便對各時(shí)期的業(yè)務(wù)報(bào)表進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)出與查詢。 構(gòu)建項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)查詢，對經(jīng)費(fèi)的匯總和明細(xì)實(shí)時(shí)把控。 構(gòu)建人員薪資查詢、報(bào)銷業(yè)務(wù)辦理和借款事項(xiàng)查詢。 將行政辦公OA系統(tǒng)和即時(shí)通信結(jié)合， 實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布及時(shí)、傳播迅速、共享方便。

（二）在審計(jì)指引層面，構(gòu)建完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)指引

行政事業(yè)單位審計(jì)效果的好與差會(huì)對其整體發(fā)展有著直接影響。 我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督體系起步較晚，因此，更好地指導(dǎo)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)的有序進(jìn)行格外重要。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)的開展不僅需要審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)， 還需要各行政事業(yè)單位主管部門的參與。 要統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各部門參與審計(jì)指引建設(shè)，發(fā)揮向心力，對審計(jì)指引構(gòu)建進(jìn)行方法、流程的指導(dǎo)，調(diào)動(dòng)主管部門及審計(jì)部門參與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)指引建設(shè)，提供一套相對易于實(shí)施的方案。

基于我國已經(jīng)出臺(tái)的內(nèi)部控制審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)， 結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)現(xiàn)狀，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)的不足之處。 針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)的問題和缺陷進(jìn)行探究，通過將內(nèi)部控制審計(jì)回歸審計(jì)理論本身，借鑒我國企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引以及美、英、日成功的內(nèi)部控制審計(jì)理論和經(jīng)驗(yàn)，在構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)指引的基礎(chǔ)上， 對于部分行政事業(yè)單位，需要在指引中加以規(guī)范和完善，以此對審計(jì)指引進(jìn)行細(xì)化，更好地指導(dǎo)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)工作的進(jìn)行。 要注重對內(nèi)部控制審計(jì)合理性和有效性的評價(jià)，使制度更好地服務(wù)于單位，更好地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)也是指引構(gòu)建的核心理念。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位要完成相關(guān)職能， 實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，完善內(nèi)部控制審計(jì)的意義就顯得尤為重要。 有效的內(nèi)部控制審計(jì)可以保護(hù)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，提高組織的運(yùn)營效率；而內(nèi)部控制審計(jì)的失靈則會(huì)滋生腐敗，加大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在單位未來前行的路上埋下了生存和發(fā)展的隱患。 內(nèi)部控制審計(jì)是否健全和有效與一個(gè)單位組織的發(fā)展效率和發(fā)展前景息息相關(guān)， 是機(jī)構(gòu)單位治理結(jié)構(gòu)中不可缺失的組成部分，這已成為現(xiàn)代管理者的共識(shí)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計(jì)在我國起步較晚，存在很多失控情況，但一直在進(jìn)步。 尤其是問責(zé)機(jī)制被強(qiáng)化后，我國的行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制審計(jì)的重視程度越來越大，不僅使得單位機(jī)構(gòu)的工作運(yùn)行得越來越好， 也促進(jìn)了我國反腐倡廉工作的實(shí)施。 相信未來行政事業(yè)單位會(huì)更加重視內(nèi)控審計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)牽頭，全員配合，一起積極參與其中，來提高社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量和公共管理的水平，為內(nèi)控審計(jì)的更好執(zhí)行添磚加瓦。