放管服背景下高等學(xué)校政府采購績效管理機(jī)制研究

◎胡森

通過對國內(nèi)外現(xiàn)狀的分析，發(fā)現(xiàn)了我國高校采購績效管理中存在的問題（組織機(jī)構(gòu)不明確、政府采購績效支出內(nèi)容不完整等），并從改革預(yù)算制度、完善組織模式、優(yōu)化流程設(shè)計(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制、建立協(xié)同機(jī)制、推進(jìn)信息化建設(shè)、設(shè)定評估指標(biāo)等方面提出解決方案。從實(shí)際角度出發(fā)，本研究的應(yīng)用能夠使得高校政府采購工作更加規(guī)范、陽光，從而更有效、更合理的利用資源，促進(jìn)高校廉潔、健康、快速地發(fā)展。

一、研究背景

高校采購工作是政府采購的重要組成部分，同時(shí)也是高校管理工作的重要組成部分。高校采購的管理工作的質(zhì)量直接影響著高校的教學(xué)質(zhì)量和科研水平，高校采購制度是影響采購工作科學(xué)、規(guī)范發(fā)展的直接因素。因此做好政府采購管理工作其意義在于：

一是有利于合理利用采購資金。目前，我國各大高校的都存在資金不足的現(xiàn)象，財(cái)政撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足高校飛速發(fā)展的需求，因此，如何能更有效地利用這些資源，是一件極有意義的事情。而高校采購管理機(jī)制的研究，就是針對性地對現(xiàn)有的高校采購制度的梳理和思考，并提出有效措施，合理利用高校的采購資金，實(shí)現(xiàn)自己的使用效益。

二是高校采購管理機(jī)制的完善，有利于提高我國高校的國有資產(chǎn)管理水平，對實(shí)現(xiàn)節(jié)約型社會(huì)，起著巨大的作用。

三是促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。高校采購管理機(jī)制研究，將提出有效的措施，遏制高效采購中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為的發(fā)生，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，提高思想純潔意識，維護(hù)高校名譽(yù)。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析

（一）國外研究現(xiàn)狀

從目前可以搜集到的文獻(xiàn)來看，國外的相關(guān)研究主要集中在政府采購方面，對于高校的采購研究很少見到。高校采購屬于政府采購的一部分，因此，國外對于政府采購的研究成果同樣值得借鑒。

1.外國政府采購的理論研究。

美國學(xué)者道布勒（1993）和裴季（1995）界定了政府采購政策的功能，道布勒指出政府采購政策中，履行政策的相關(guān)部門扮演的是托管人的角色以達(dá)到實(shí)施這一政策的最佳效果。在整個(gè)政府采購的過程中，有著來自各方面的法律法規(guī)、政策程序來限定合和約束相關(guān)部門的采購行為。這是一個(gè)公開透明的過程，并受到外界的監(jiān)督。裴季分析了政府采購和私人采購之前的區(qū)別主要有以下幾個(gè)方面：（1）政府采購所使用的資金是公共資金，而私人采購的資金不是公共資金，公共資金的使用過程必須要受到國家法律法規(guī)的約束。（2）政府采購的過程應(yīng)該是公開的，而且每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該有相關(guān)的記錄作為依據(jù)。（3）執(zhí)行政府采購的公職人員，其工作應(yīng)是在公眾的監(jiān)督下進(jìn)行的，任何不符合法律規(guī)定的行為都可能被曝光，私人企業(yè)卻不會(huì)受到如此大的關(guān)注度，只有發(fā)生了比較嚴(yán)重的事情才會(huì)被曝光。（4）政府具有至高無上的權(quán)力，可以影響市場競爭，而私企很少具備這樣的能力。

2.外國政府的采購制度。

早在1782年，英國就成立了負(fù)責(zé)采購政府部門辦公用品的專職采購部門——政府文具公用局?？梢哉f，世界上最早的政府采購概念就此形成。隨著社會(huì)的發(fā)展，英國的采購制度日益完善，概括的說英國的政府采購是在政府政策、預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任和議會(huì)監(jiān)控的前提下進(jìn)行的。英國的采購制度最主要的是《采購政策指南》和《采購實(shí)施指南》。其成交基本原則是“物有所值”。為了實(shí)現(xiàn)這種“物有所值”，各級政府可以自行決定最適合的競爭形式。“競爭”是英國政府采購的一條核心原則。

②美國的采購制度。

美國是世界上最早實(shí)施政府采購的國家之一，也是采購額最大的國家。目前，美國頒布了有關(guān)政府采購的法律多達(dá)500多部。其中，最重要的采購條例是《聯(lián)邦采購條例》。它在采購計(jì)劃、采購方式、合同管理等方面，都作出了詳細(xì)的規(guī)定。各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都可依制定本部門的采購實(shí)施細(xì)則，地方政府也可以根據(jù)《聯(lián)邦采購條例》制定內(nèi)部的采購法規(guī)或政策。地方政府的采購法規(guī)在采購方式、成交原則與聯(lián)邦采購條例一致，但是具體采購程序上與可以與聯(lián)邦不同，如公開招標(biāo)的時(shí)限要求、投訴質(zhì)疑處理等程序可以在一定的范圍內(nèi)自行制定。

③外國的政府采購程序。

歐美國家采購程序普遍比較健全，以美國的政府采購為例，其采購過程主要有確定采購需求、簽訂合同以及執(zhí)行合同等環(huán)節(jié)，而德國的采購程序重點(diǎn)是評審階段，主要分為發(fā)布信息、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)以及付款等階段。在采購方式的選擇上，世界各國政府都認(rèn)為公開招標(biāo)是最簡單的采購方式，同時(shí)也能使資源得到最有效的優(yōu)化配置，而其他幾種采購方式都更容易受到人為因素的影響。西方國家的學(xué)者一般將招標(biāo)過程分為準(zhǔn)備階段、投標(biāo)階段、評標(biāo)階段和發(fā)標(biāo)階段。并根據(jù)不同的階段特點(diǎn)，制作了分析模型幫助各參與方進(jìn)行決策。

④政府采購效率的研究。

帕累托是意大利古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他通過對資源分配和個(gè)人收入的研究，提出了帕累托最優(yōu)的概念，其核心是公平和效率最理想的狀態(tài)。即帕累托最優(yōu)時(shí)（當(dāng)資源得到最優(yōu)配置時(shí)，指生產(chǎn)資源的使用達(dá)到最有效的狀態(tài)時(shí)），經(jīng)濟(jì)就是有效率的，因而才能達(dá)到社會(huì)福利的最大化。史蒂文·凱爾曼通過美國政府采購法制價(jià)值的長期研究觀察，認(rèn)為政府采購效率核心是經(jīng)濟(jì)效率和行政效率，研究政府采購效率應(yīng)涵蓋這兩大領(lǐng)域。Lewis研究指出，“效率是指一種活動(dòng)或一個(gè)組織的產(chǎn)出及其投入之間的關(guān)系。最常用的效率測定的概念是勞動(dòng)生產(chǎn)率及單位成本。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.采購制度的建設(shè)方面。

聶紹紅認(rèn)為，完善的采購制度對我國高校的設(shè)備采購管理有著巨大的影響，一方面可以使高校的資源利用最大化，緩解資金不足的現(xiàn)狀，又有利于高校管理的規(guī)范化。李躍從采購程序視角出發(fā)，把我國高校的采購制度分為4種，絕對分散型、相對分散型、絕對集中型、相對集中型。并認(rèn)為絕對集中型采購制度是一種徹底的集中采購制度，即學(xué)校設(shè)立了集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)學(xué)校的所有采購行為。在制度上實(shí)現(xiàn)了所有采購行為的統(tǒng)一管理，同時(shí)便于內(nèi)部采購和外部采購的相互轉(zhuǎn)化。張玉霞認(rèn)為我國的政府采購制度在政府的行政機(jī)關(guān)是可行的，但是在高校的采購中還需要一段很長時(shí)間的適應(yīng)過程。王斌認(rèn)為2003年實(shí)施的《政府采購法》，在很大程度上規(guī)范了政府采購行為，有效的促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置，然而在高校的物資采購方面，依然存在一些問題，如思想不統(tǒng)一、隊(duì)伍不精干、預(yù)算不準(zhǔn)確等。周琪鋒認(rèn)為高校的設(shè)備采購工作是一項(xiàng)涉及面廣、時(shí)效性強(qiáng)且規(guī)范性高的系統(tǒng)工程。高校采購如果要實(shí)現(xiàn)改革與創(chuàng)新，規(guī)范與效率，就首先從管理制度方面著手改革。他提出幾點(diǎn)建議：一是制定一套適合高校自身的采購制度；二是簡化相關(guān)審批流程和采購操作流程；三是建立一支高素質(zhì)的采購隊(duì)伍；四是采用靈活的采購方式；五是規(guī)范預(yù)算制度。沈嵐等分析了2015年頒布的《政府采購實(shí)施條例》對我國高校采購的影響，認(rèn)為該條例的實(shí)施加強(qiáng)了高校采購的管理需求、提高了采購效率、強(qiáng)化了后續(xù)管理，使高校的政府采購行為得到進(jìn)一步規(guī)范。

2.采購程序的管理。

陳劍認(rèn)為，高校的政府采購在管理上存在漏洞，造成了高校的資源浪費(fèi)。他提出了改進(jìn)監(jiān)督機(jī)制、細(xì)化高校的政府采購目錄并建立民主科學(xué)的決策機(jī)制等建設(shè)性意見。李功認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)條件下高校的設(shè)備采購具有品種多、規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)來源多元化、采購專業(yè)性強(qiáng)、采購計(jì)劃隨意性強(qiáng)等特點(diǎn)，高校應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)性要求，豐富采購方式、科學(xué)評標(biāo)，尤其要改變預(yù)算模式，加強(qiáng)采購計(jì)劃管理。施軍、賀強(qiáng)認(rèn)為傳統(tǒng)的采購流程已經(jīng)難以滿足逐年增加的設(shè)備采購需求，他們在傳統(tǒng)的流程基礎(chǔ)上針對申購、審批、采購、結(jié)算進(jìn)行重點(diǎn)研究，開發(fā)出一套完整的采購信息化管理系統(tǒng)，打破了原有的傳統(tǒng)采購模式，解決了申購流程復(fù)雜、采購周期長、采購過程不透明的問題，實(shí)現(xiàn)了采購動(dòng)態(tài)信息化管理。

3.政府采購的效率。

梁戈敏認(rèn)為如果不能正確認(rèn)識政府采購效率內(nèi)涵，便無法將政府采購效率和效益以及政府采購的根本宗旨結(jié)合起來。他根據(jù)效率的內(nèi)涵對效率和效益進(jìn)行了劃分。他把效率定義為政府采購的作業(yè)時(shí)間，而把效益定義為政府采購制度和資金的效用。魏承玉從行政學(xué)、管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對政府采購效率進(jìn)行了深入研究，提出可以衡量政府采購效率的杠桿包括微觀效率和宏觀效率兩個(gè)方面。所采取的采購方式不同，所取得的效果，包括節(jié)約的財(cái)政資金、提高財(cái)政支出效率等也不盡相同，這就是政府采購的微觀效率。即采購成本越低，采購周期越短，微觀采購效率就越高。宏觀效率側(cè)重于政府采購制度對國家資源配置及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的影響，主要考察的是政府采購的政策功能是否實(shí)現(xiàn)。

三、存在的問題

1.博弈論。

博弈論是運(yùn)籌學(xué)的一個(gè)分支，又稱對策論、競局理論，是研究對抗局勢的模型和探索最優(yōu)對抗策略。其基本假設(shè)是：局中人都希望在競爭中獲勝，并且有各自的目標(biāo)以及能分辨競爭結(jié)果的優(yōu)劣。在博弈論中，個(gè)人的最優(yōu)選擇不光取決于自身的選擇，還依賴于他人的選擇。因此如何合理利用局中人相互依存的關(guān)系，進(jìn)行決策是博棄的主題。

傳統(tǒng)的政府采購過程中沒有有效的監(jiān)督機(jī)制，采購人員和供應(yīng)商為了實(shí)現(xiàn)利益最大化很可能形成“相互勾結(jié)、暗箱操作”的“最優(yōu)戰(zhàn)略”，雙方都能獲得最大利益。這必將對社會(huì)造成極壞的影響。因此，國家采取了有效的措施，如引進(jìn)招標(biāo)等采購方式、建立有效的監(jiān)督機(jī)制，都使暗箱操作不再容易實(shí)現(xiàn)。對于供應(yīng)商，“合謀”不僅會(huì)加大資源投入，也不一定達(dá)到理想效果，對于采購人員，腐敗的代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于受益。于是，有效的制度迫使二者之間的合作博弈轉(zhuǎn)化成非合作型博弈，減少了腐敗的滋生。

2.尋租理論。

尋租活動(dòng)是指政府動(dòng)用行政權(quán)力對企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)施加干預(yù)和管制，妨礙市場的正常競爭，為少數(shù)有特權(quán)的人謀取超額收入的行為。尋租活動(dòng)俗稱“尋租”，尋租活動(dòng)中的這一部分超額的收入就是“租金”。限制市場進(jìn)入或市場競爭的制度或政策為尋租的產(chǎn)生提供了條件。在政府干預(yù)的條件下，尋利的企業(yè)家發(fā)現(xiàn)尋利有困難，轉(zhuǎn)而進(jìn)行尋租活動(dòng)，取得額外的收益。尋租行為在全世界都是普遍存在的。我國的政府采購制度還不完善，在日常的管理工作中可能留下漏洞為尋租腐敗提供溫床。如供應(yīng)商賄賂采購工作人員取得競標(biāo)資格、提供排他性技術(shù)指標(biāo)阻止其他競爭者入圍等都是尋租行為。高校的采購作為政府采購的重要組成部分，也同樣存在這些情況。

尋租行為其實(shí)是一種負(fù)博弈，對社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和政治生活都有著極大的負(fù)面作用，不僅降低了民眾對政府的信任度同時(shí)也造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)，擾亂了社會(huì)的競爭秩序。如何能夠抑制尋租行為，加強(qiáng)政府采購的透明度，提高采購效率是一項(xiàng)極為重要的事情。這也是本研究課題將重點(diǎn)研究的內(nèi)容。

3.委托——代理理論。

“委托代理理論”，就是企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，讓渡經(jīng)營權(quán)，倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離?！拔写黻P(guān)系”是指在市場交易中，委托方和代理方的信息是不對稱的，委托方處于信息的劣勢，而代理方處于信息的優(yōu)勢，這種情況下，二者為了利益進(jìn)行博弈，最終用合同反映出的一種均衡關(guān)系。這種關(guān)系賴以形成的基本條件為：主體各自追求效用最大化和信息處于非對稱狀態(tài)。政府采購管理過程中，存在一個(gè)委托代理的關(guān)系，即納稅人—政府—用戶部門—采購部門—采購工作人員。最初的委托人是納稅人，最終的代理人是采購工作人員。由于委托方和代理方的目的是不一致的，取得的信息也是不對稱的，因此雙方很難達(dá)成雙贏的局面。委托人和代理人會(huì)追求最大限度的實(shí)現(xiàn)自身的利益，從而可能會(huì)出現(xiàn)“尋租行為”。

四、完善高等學(xué)校政府采購績效管理的政策建議

政府采購部門應(yīng)對高校采購部門履行監(jiān)督職責(zé)，在整個(gè)采購流程中要重點(diǎn)追蹤項(xiàng)目的審批、采購方式的確定、評審辦法的選擇、評審決策、合同履行以及審計(jì)結(jié)算等環(huán)節(jié)。在規(guī)范高校政府采購績效管理方面，首先是要求高校合理編制年度政府采購預(yù)算，財(cái)務(wù)部門和資產(chǎn)部門應(yīng)該聯(lián)合，層層把關(guān)，對二級預(yù)算編制部門編制的政府采購計(jì)劃提供技術(shù)支持，對高校資產(chǎn)的支出范圍做到宏觀把控。要避免政府采購預(yù)算與高校財(cái)務(wù)計(jì)劃脫節(jié)，學(xué)校的財(cái)務(wù)計(jì)劃就要提前安排，與政府預(yù)算上報(bào)時(shí)間保持一致。對于需要專家論證的項(xiàng)目，要提前經(jīng)過市場調(diào)研、專家論證后再上報(bào)采購計(jì)劃。如果等項(xiàng)目獲批后再進(jìn)行專家論證，必然造成采購周期延長或預(yù)算不精確。提早組織專家論證，在編制政府采購預(yù)算時(shí)下一年度的財(cái)務(wù)計(jì)劃已確定。學(xué)校各部門就能夠更準(zhǔn)確的上報(bào)年度政府采購預(yù)算。通過有計(jì)劃的有目的的安排，使高校的年度開展財(cái)務(wù)計(jì)劃的時(shí)間與政府要求上報(bào)采購預(yù)算的時(shí)間完美對接，不在有脫節(jié)的現(xiàn)象，同時(shí)，提高政府采購預(yù)算的編制質(zhì)量。在優(yōu)化政府采購績效管理業(yè)務(wù)流程管理模式上，減少重復(fù)審批，重復(fù)采購。要做到上述兩點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，需要從制度和采購運(yùn)行方式兩個(gè)方面來進(jìn)行。一是建立健全政府采購績效管理的各方面制度，這是政府采購績效管理業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的保證；二是合理選擇采購運(yùn)行方式，提高政府采購績效管理的能力和水平，這是政府采購績效管理業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的內(nèi)容。從審計(jì)監(jiān)督角度看，建立“三權(quán)分立”的監(jiān)督機(jī)制。對采購領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的分工，明確各自職責(zé)，相互協(xié)作，彼此制約，形成高校內(nèi)部科學(xué)、有效的政府采購管理管理運(yùn)行機(jī)制。通過監(jiān)督制度的完善，使監(jiān)督行為不流于形式，并突出采購重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。在信息化建設(shè)方面，各高校在政府采購的招標(biāo)投標(biāo)管理中，應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，組織電子評標(biāo)，一方面可以提高采購效率，縮短采購項(xiàng)目的運(yùn)行時(shí)間，另一方面可以節(jié)約人力和物力的投入。另外，為規(guī)范政府采購行為，維護(hù)政府采購公平、公正，促進(jìn)供應(yīng)商公平競爭，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，將傳統(tǒng)的政府采購方式由人工采購方式向信息化采購方式轉(zhuǎn)變不僅是國際政府采購發(fā)展的趨勢，而且將極大地促進(jìn)政府采購信息公開，提高政府采購的工作效率，降低政府采購的投入成本，也更加有利于打破政府采購的分散割據(jù)局面，有效推進(jìn)政府采購運(yùn)行監(jiān)督。