民法典視角下地?cái)偨?jīng)濟(jì)的法治化研究

李雨菡

2020年初疫情肆虐世界各國，中國國內(nèi)的形勢也不容樂觀。疫情防控期間，經(jīng)濟(jì)乏力，企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)成為難題。地?cái)偨?jīng)濟(jì)在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控的關(guān)鍵時(shí)刻重新釋放活力，有利于撬動(dòng)生活服務(wù)業(yè)恢復(fù)和促進(jìn)穩(wěn)定就業(yè)，提升政府的治理能力和治理水平，縮小疫情帶來的社會、經(jīng)濟(jì)影響。正值此時(shí)民法典即將正式施行，它是新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，是民事權(quán)利的宣言書與保障書，是新時(shí)代中國社會主義法治建設(shè)的重大成果。在地?cái)偨?jīng)濟(jì)重新煥發(fā)生機(jī)之時(shí)，于民法典視角下研究地?cái)偨?jīng)濟(jì)的法治化，有助于實(shí)現(xiàn)社會秩序和地?cái)偨?jīng)濟(jì)的和諧相處、共生共贏。

一、疫情之下地?cái)偨?jīng)濟(jì)釋放活力

2020年初，國內(nèi)大規(guī)模爆發(fā)疫情，作為一次突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件，其傳染性之強(qiáng)、速度之迅疾、預(yù)防與治療之困難，都給國家造成了重大影響，全國上下齊心抗?fàn)?，效果可見一斑，然而長期停產(chǎn)停業(yè)帶來的是國家經(jīng)濟(jì)遭遇滑鐵盧。在疫情得到有效防控的背景之下，須加快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，盡快恢復(fù)癱瘓已久的經(jīng)濟(jì)命脈。在此背景下，地?cái)偨?jīng)濟(jì)以其獨(dú)特優(yōu)勢于全國范圍內(nèi)掀起了一波持續(xù)熱潮。

（一）地?cái)偨?jīng)濟(jì)溯源

地?cái)偨?jīng)濟(jì)在中國古已有之，并非到今天才出現(xiàn)的新興事物，它更多是以“市”的面貌貫穿于歷史長河中。據(jù)《周易》記載，早在神農(nóng)時(shí)代，我國就有了集市的雛形，到了商周，集市已初具規(guī)模，先秦時(shí)期《周禮》記載了王城中集市的開放有早、中、晚三個(gè)時(shí)間段，市場入口設(shè)置了糾察偽詐的關(guān)卡，司市還會分發(fā)璽節(jié)作為貨物入市通行的憑證，可見自先秦就開始重視對市場的規(guī)范和管理。春秋戰(zhàn)國時(shí)期的“天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往”亦是對集市熱鬧的側(cè)面反映，秦漢時(shí)期，大城市在特定區(qū)域設(shè)立集市，小地方有露天集市，魏晉時(shí)期，局勢動(dòng)蕩，流動(dòng)的攤販們兼為工農(nóng)商，盛唐一派繁榮景象，東西市有著琳瑯滿目的商品，但是晚上有宵禁，限制了商業(yè)活動(dòng)，唐末時(shí)期長安、開封等地漸漸出現(xiàn)了夜市。可見，幾乎歷朝歷代都可見集市的身影，它的存在讓交易變得更加具有可規(guī)范性。

（二）發(fā)展與衰落

城市化進(jìn)程加快，商場也逐漸在城市里崛起，華麗高檔的購物環(huán)境、氛圍引發(fā)了馳名品牌、奢侈品牌的入駐，人們的消費(fèi)欲望同經(jīng)濟(jì)水平的增長而膨脹，越來越多的人摒棄地?cái)偅D(zhuǎn)而奔向商場或是實(shí)體店購物，街市上再難以看到人頭攢動(dòng)的地?cái)偸r。近年來，線上購物平臺的崛起更是代替了很大一部分實(shí)體店，進(jìn)一步壓縮了地?cái)偟纳婵臻g。在諸多因素作用下，地?cái)偨?jīng)濟(jì)本身作為一種較底層的商業(yè)模式，受到其他商業(yè)模式的沖擊而逐漸蕭條。而城市化管理對地?cái)偟挠绊懜芍^雪上加霜，城市化建設(shè)進(jìn)程中，地?cái)傄蚱鋵值赖闹苯诱紦?jù)、不甚美觀的外形、對城市交通的不利等弊端被視作建設(shè)良好市容市貌的一大阻礙，“城管”行業(yè)對地?cái)傇噲D加以規(guī)制，但效果并不如人意，所見幾乎皆是摻雜著暴力執(zhí)法與血腥對抗的新聞，于是有些地區(qū)甚至開始出臺政策，力圖從源頭上掐斷地?cái)偨?jīng)濟(jì)的萌芽。

總而言之，地?cái)偨?jīng)濟(jì)由古至今，發(fā)展久遠(yuǎn)，卻也因?yàn)楦鞣N因素逐漸衰落。如今在疫情沖擊下，地?cái)偨?jīng)濟(jì)又再次成為了帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的一匹黑馬，在疫情防控卓有成效的關(guān)鍵時(shí)期釋放活力。

二、民法典為地?cái)偨?jīng)濟(jì)保駕護(hù)航

今年兩會上，面對國內(nèi)疫情帶來的不良經(jīng)濟(jì)走勢，李克強(qiáng)總理在答記者問時(shí)提出，應(yīng)該要讓更多的就業(yè)崗位成長起來，對于成都設(shè)置流動(dòng)攤位、提供大量就業(yè)機(jī)會的做法予以認(rèn)可和提倡。李克強(qiáng)總理在山東臨攤考察時(shí)說：“地?cái)偨?jīng)濟(jì)、小店經(jīng)濟(jì)是就業(yè)崗位的重要來源，是人間的煙火，和‘高大上’一樣，是中國的生機(jī)。市場、企業(yè)、個(gè)體工商戶活起來，生存下去，再發(fā)展起來，國家才能更好?！钡?cái)偨?jīng)濟(jì)的收緊或是放松曾經(jīng)是一個(gè)頗受爭議的治理難題，畢竟管理成本高但收效較低，而今在疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊之下，它再度躍入人們眼簾，成為了非常之時(shí)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的另一個(gè)通道。如貴州省遵義市率先開放地?cái)偨?jīng)濟(jì)，在匯川區(qū)城區(qū)內(nèi)設(shè)置119個(gè)臨時(shí)攤位。杭州、成都、重慶等地也紛紛開始試水，出臺相關(guān)政策、開放部分街道設(shè)立臨時(shí)的流動(dòng)攤位、允許流動(dòng)商販經(jīng)營，讓地?cái)偨?jīng)濟(jì)與城市環(huán)境共生存共繁榮。

一直以來，提及地?cái)?，各種負(fù)面標(biāo)簽就紛至沓來，大多數(shù)人對地?cái)偟挠∠筮€停留在占道經(jīng)營影響市容、商品缺乏安全保障、難登大雅之堂、還有與城管的各種糾紛。縱觀即將正式施行的民法典全文，其實(shí)并沒有“地?cái)偨?jīng)營者”、“地?cái)偨?jīng)營權(quán)”等授權(quán)性規(guī)定。但地?cái)偨?jīng)濟(jì)的存在是有法可循的，地?cái)偨?jīng)濟(jì)的內(nèi)核在于解決就業(yè)壓力，讓受疫情影響的弱勢群體能重新上崗就業(yè)、維持生計(jì)，這是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利之一，也即生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。《憲法》第11條也規(guī)定，“國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益?！睕r且，我國民法典是一部順應(yīng)時(shí)代發(fā)展、符合我國社會主義性質(zhì)、反映人民愿望的法典，要保障人民群眾日益增長的對美好生活的需求，民法典第一條中的“適應(yīng)中國特色社會主義發(fā)展要求”、“根據(jù)憲法制定本法”決定了民法典應(yīng)致力于公民生存權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)，而地?cái)偨?jīng)濟(jì)正是這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式之一。因此，民法典為地?cái)偨?jīng)濟(jì)的生存提供了法律保障。

地?cái)偨?jīng)濟(jì)于城市如同毛細(xì)血管之于人體，看似微不足道，實(shí)則作用頗多。成熟包容的社會主義市場經(jīng)濟(jì)必然有多種經(jīng)濟(jì)樣態(tài)，有需求就有市場。地?cái)偨?jīng)濟(jì)能夠展示一個(gè)城市的綜合治理水平，固然存在管理難等諸多問題，但也不能為了追求美化城市形象就粗暴地一刀切，應(yīng)當(dāng)重視引導(dǎo)與規(guī)范。城市管理需要審慎的態(tài)度，更需要靈活、柔性的治理手段，才能讓城市充滿生機(jī)與活力。地?cái)偨?jīng)濟(jì)重新興起，我們要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以適用于未來對地?cái)偨?jīng)濟(jì)的法治化。

三、如何將地?cái)偨?jīng)濟(jì)法治化

我國正處于服務(wù)業(yè)加速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)此一疫，要采取各種辦法恢復(fù)服務(wù)業(yè)發(fā)展，地?cái)偨?jīng)濟(jì)正是非常時(shí)期的一條可行之路。地?cái)偨?jīng)濟(jì)可以激發(fā)創(chuàng)造活力、方便居民生活，更重要的是，還可以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，讓受疫情影響失去工作的失業(yè)人群再次就業(yè)，讓經(jīng)濟(jì)生發(fā)從寒冬轉(zhuǎn)向暖春的好勢頭。但地?cái)偨?jīng)濟(jì)急需合理合法地加以引導(dǎo)、規(guī)劃，在黨的十九屆四中全會精神的指引下，多管齊下，各種舉措并行，具體而言要從立法、執(zhí)法、守法幾個(gè)方面推進(jìn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)法治化。

（一）強(qiáng)化中央頂層設(shè)計(jì)，出臺相關(guān)政策保障

增強(qiáng)各?。ㄊ校┱g制定規(guī)章的合作研究，各地及時(shí)出臺實(shí)施細(xì)則保障地?cái)偰Ｊ侥軌蚝戏?、合理地運(yùn)行，如衛(wèi)健局、城管、工商局等部門聯(lián)合制定相關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)資格條件，篩選出有資格入市的地?cái)偨?jīng)營者，對于地?cái)偵唐芬矐?yīng)當(dāng)辦理許可證、入市手續(xù)并備案在內(nèi)，保證商品的安全及售后服務(wù)。例如陜西省政府發(fā)布通知，提出對占道經(jīng)營的“四允許”，分時(shí)段、分區(qū)域地開放地?cái)偂３啥汲枪芪捌谕菩小拔逶试S一堅(jiān)持”，總結(jié)了實(shí)施情況，針對問題補(bǔ)充制定了更加全面的《關(guān)于建立城市管理“八項(xiàng)機(jī)制”深化柔性管理服務(wù)助力“六?！比蝿?wù)落實(shí)落地的意見》，對群眾投訴的處置、經(jīng)營者的衛(wèi)生清潔責(zé)任、攤位引導(dǎo)等進(jìn)行了更精細(xì)的規(guī)范，還建立了反饋機(jī)制，推選地?cái)偨?jīng)營者代表收集意見，及時(shí)與城管溝通，促進(jìn)城管、經(jīng)營者與市民的三方和諧共處。這些舉措昭示著一些城市正在主動(dòng)、積極地為地?cái)偨?jīng)濟(jì)的發(fā)展建設(shè)更有效的法治保障，其他城市亦可因地制宜。

2020年兩會上的政府工作匯報(bào)強(qiáng)調(diào)今年就業(yè)形勢嚴(yán)峻，指出要通過穩(wěn)就業(yè)促增收保民生，提高居民消費(fèi)意愿和能力，支持餐飲、商場、文化、旅游、家政等生活服務(wù)業(yè)恢復(fù)發(fā)展，推動(dòng)線上線下融合。因此放開地?cái)偨?jīng)濟(jì)是一項(xiàng)有利于民生的重要舉措。中央文明辦也明確表示，今年的文明城市測評中，占道經(jīng)營、流動(dòng)商販不納入考核指標(biāo)中，打消了一些城市管理部門對地?cái)偨?jīng)濟(jì)的憂慮。中央的支持向各地釋放著積極、樂觀的信號，對地方而言，放開地?cái)偨?jīng)濟(jì)并將其法治化，也正是體現(xiàn)管理者敢于面對挑戰(zhàn)的魄力與智慧的重要時(shí)刻。

（二）引導(dǎo)地?cái)偤戏ɑ?，緊抓放管平衡點(diǎn)

雖然地?cái)偨?jīng)濟(jì)不納入今年文明城市的考核中，但這并不意味著就能放任其野蠻生長，想管好地?cái)偨?jīng)濟(jì)，就要平衡協(xié)調(diào)好放與管。一方面要通過具體的舉措規(guī)范地?cái)偨?jīng)濟(jì)，避免地?cái)値淼沫h(huán)境污染、衛(wèi)生安全、秩序混亂等隱患，滿足群眾便利生活的需求的同時(shí)保障好消費(fèi)者權(quán)益，另一方面也要鼓勵(lì)民眾自發(fā)經(jīng)營，征求并合理采納民眾對地?cái)偨?jīng)濟(jì)的建議，保障商家的利益。因此，公共管理部門應(yīng)當(dāng)更科學(xué)、合法、人性化地去引導(dǎo)、規(guī)范地?cái)偨?jīng)濟(jì)。第一，采取網(wǎng)格化管理。管理者應(yīng)充分提供、科學(xué)劃定地?cái)偨?jīng)營者的經(jīng)營范圍，對地?cái)偟谋O(jiān)管采取網(wǎng)格化管理，分時(shí)段、分片區(qū)地指定地?cái)偨?jīng)營點(diǎn)。根據(jù)城市規(guī)劃合理地劃定片區(qū)并參照停車位進(jìn)行片區(qū)內(nèi)部攤位的劃分，對于城市攤位中心點(diǎn)的布局要充分結(jié)合周邊的交通規(guī)劃和人口流量規(guī)?？紤]。第二，做好登記、許可手續(xù)。首先，地?cái)偛贿m用取得營業(yè)執(zhí)照才可經(jīng)營的準(zhǔn)則，在許可手續(xù)上可適度簡化。其次，采集攤販的身份信息并登記，便于進(jìn)行管理，以及更好地解決交易矛盾，尤其是容易引發(fā)人身安全隱患的餐飲食品類，更要做好安全保障和攤販的身份信息登記，建立與廣大經(jīng)營者、消費(fèi)者互聯(lián)互通的本地地?cái)偨?jīng)濟(jì)信息平臺，并利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立經(jīng)營者、銷售商品溯源機(jī)制，在發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)的同時(shí)切實(shí)保障消費(fèi)者權(quán)益。第三，加強(qiáng)治安管理。要想讓地?cái)偨?jīng)濟(jì)一放不亂，就要做好治安管理。應(yīng)積極配套水電、環(huán)衛(wèi)、交通疏導(dǎo)等公共服務(wù)，減少地?cái)偨?jīng)濟(jì)對社會秩序的不利影響。尤其是黃金地段的地?cái)倕^(qū)域，人流量大、服務(wù)范圍廣，更應(yīng)該增加城市管理部門的治安人員巡邏、駐守。物業(yè)、街道、社區(qū)的配套服務(wù)也要跟上，比如建設(shè)一個(gè)固定的攤位管理點(diǎn)，方便統(tǒng)一、有針對性地管理，及時(shí)地解決商販與消費(fèi)者的交易矛盾，保障好地?cái)偨?jīng)濟(jì)的最后一百米。第四，提供專項(xiàng)貸款。對于低保戶、三無人員、殘障人士、失業(yè)人員等，核實(shí)身份后提供一定額度的低息或無息專項(xiàng)貸款，鼓勵(lì)其通過地?cái)傊匦戮蜆I(yè)。

（三）地?cái)偨?jīng)濟(jì)改頭換面，服從管理守法經(jīng)營

地?cái)偨?jīng)濟(jì)在疫情防控之時(shí)煥發(fā)生機(jī)，或多或少帶有一定的階段性色彩，但未來地?cái)偨?jīng)濟(jì)能否在城市中長期存在，是需要長遠(yuǎn)規(guī)劃統(tǒng)籌的?，F(xiàn)階段而言，地?cái)偨?jīng)濟(jì)更應(yīng)一改過去的負(fù)面形象，以更整潔的外觀、高質(zhì)量的商品和更完善的服務(wù)重現(xiàn)。對此，地?cái)偨?jīng)營者應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面規(guī)范自己的行為：第一，遵照法律法規(guī)經(jīng)營。地?cái)偨?jīng)濟(jì)作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一部分更是法治經(jīng)濟(jì)。地?cái)傄戏ɑ?、秩序化、?guī)整化經(jīng)營，除了有關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)格管理之外，經(jīng)營者應(yīng)踐行民法典綠色、自愿、公平、誠信等原則及權(quán)利不得濫用之要求，維護(hù)城市衛(wèi)生環(huán)境與生活安寧，確保商品產(chǎn)品質(zhì)量安全，遵守關(guān)于經(jīng)營時(shí)限與地點(diǎn)的法律法規(guī)要求。只有遵守市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，聽從政府的引導(dǎo)，服從管理，自身做到有序、守法，才能更長遠(yuǎn)地發(fā)展下去。第二，開展合作與拓寬種類。疫情形勢下，攤販可以尋求新的商機(jī)，找準(zhǔn)機(jī)會拓展業(yè)務(wù)，與大中小企業(yè)開展合作。例如，獲得一些大型商場或連鎖超市的授權(quán)，在攤位上代為銷售其庫存積壓商品，或是將一些蔬菜農(nóng)產(chǎn)品送進(jìn)小區(qū)銷售。目前的地?cái)傊饕燥嬍硺I(yè)為主，其實(shí)還可以多發(fā)展一些信息服務(wù)，例如電子產(chǎn)品維修服務(wù)、法律咨詢服務(wù)、家政護(hù)工等社工服務(wù)，拓寬地?cái)偨?jīng)濟(jì)的品類。第三，自發(fā)宣傳與包裝。現(xiàn)代社會中，酒香也怕巷子深，為了使產(chǎn)品脫穎而出、走進(jìn)大眾視野，除了產(chǎn)品本身以外，還應(yīng)當(dāng)做好產(chǎn)品的宣傳與推銷，地?cái)偨?jīng)濟(jì)同樣需要如此。要打破大眾以往對地?cái)偟呢?fù)面認(rèn)知，為地?cái)偨?jīng)濟(jì)重新樹立一個(gè)容易被大眾接納的形象，就要多在宣傳和包裝上下功夫。例如重慶的長嘉匯在端午節(jié)舉辦的兩江夜市，以兩江風(fēng)景做框，十里燈海添輝，攤位風(fēng)格多樣，摩登時(shí)代的復(fù)古風(fēng)、漢服迤邐的古代風(fēng)、大氣時(shí)尚的現(xiàn)代風(fēng)應(yīng)有盡有。整個(gè)集市秩序井然，創(chuàng)意倍出，琳瑯滿目，宛若現(xiàn)代版《清明上河圖》，非但沒有破壞市容，反而增添了一道靚麗風(fēng)景線，吸引了眾多本地居民、外地游客。

四、解綁地?cái)偨?jīng)濟(jì)，溫暖城市人心

民法典通過規(guī)定經(jīng)營性法人與非法人組織、個(gè)體工商戶等商事主體，為人民群眾追求收入增長開辟一條營商的有力渠道，但我們會發(fā)現(xiàn)這些商事主體對部分群體而言，其準(zhǔn)入門檻較高、準(zhǔn)入條件較嚴(yán)，雖有力卻不適用于所有群體，反觀地?cái)偨?jīng)濟(jì)，其門檻之低接近于無，是條件有限的群體進(jìn)入市場謀生的另一條出路。這是公民生存權(quán)的一種體現(xiàn)，其理應(yīng)受到民法典保護(hù)。而當(dāng)某種自由難以獲得民法典中具體“權(quán)利”命名與專門保護(hù)時(shí)，可上溯至民事主體各類自由的母體——民法典第109條規(guī)定的“自然人的人身自由、人格尊嚴(yán)受法律保護(hù)”。該條對人身自由、人格尊嚴(yán)整體性與兜底性保護(hù)，可從根本上闡釋“擺地?cái)傋杂伞钡恼?dāng)性?！叭松碜杂伞迸c“人格尊嚴(yán)”還具有一體兩面性：公民不僅擁有自雇謀生的營業(yè)自由，這一自力更生的自由還應(yīng)獲得他人、社會及管理者的尊重。尤其是市場與市政管理者，應(yīng)以民法典關(guān)于公民自由與尊嚴(yán)的保護(hù)性規(guī)定作為其管理行為的重要標(biāo)尺，防止針對地?cái)偨?jīng)營者的過度執(zhí)法、以罰代管、歧視排擠，在保障基本管理效能的同時(shí)減少經(jīng)營者面臨的行政收費(fèi)、檢查負(fù)擔(dān)，以及處罰風(fēng)險(xiǎn)，增加自食其力者的安全感與尊嚴(yán)感。

城市，不僅僅是一個(gè)容納人居住的場所，它更應(yīng)當(dāng)是有靈魂、有溫度的，而城市的靈魂與溫度需要依靠人的力量，優(yōu)質(zhì)的環(huán)境與硬件設(shè)施能吸引來越來越多的人，但能否作為一個(gè)長久的生存空間則要看人們賦予了這座城市什么樣的質(zhì)感與個(gè)性。文明、有序是城市的可觀外在，而人文情懷、剛?cè)岵?jì)則是城市的精神內(nèi)核，內(nèi)外兼修才能彰顯城市管理者的智慧與胸懷，市民也才能找到歸屬感、認(rèn)同感。人是一座城市的光芒與希望，城市則令人煥發(fā)新的精神面貌，兩者相輔相成、共生共榮。地?cái)偨?jīng)濟(jì)的解綁是為民生，只有溫暖了人心，城市才會正常地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，繼而推動(dòng)服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展，而最能有力堅(jiān)實(shí)地保障這一切合理合法運(yùn)行的，是法治。未來，地?cái)偨?jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，需要實(shí)踐中不斷修正完善的法律規(guī)范、城市管理部門的科學(xué)引導(dǎo)、經(jīng)營者的自發(fā)守法。