減貧經(jīng)驗輸出的困境與挑戰(zhàn)
——對援老項目的中期考察

汪牧耘

一、中國扶貧政策實踐的經(jīng)驗及其國際化

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全面建成小康社會全局出發(fā),把扶貧開發(fā)工作擺在治國理政的突出位置,并全面打響脫貧攻堅戰(zhàn),取得決定性進展。國內(nèi)扶貧政策的實施不僅取得了諸多成果,也積累了大量的經(jīng)驗[1]。在對外援助工作中,我們應(yīng)該如何運用中國經(jīng)驗?如何在其他國家的社會情境中重新審視這些經(jīng)驗的內(nèi)涵?中國扶貧經(jīng)驗的國際化,是中國實現(xiàn)自身國際價值、獲得國際性話語權(quán)的重要途徑[2],也是近年頗受關(guān)注的議題。

中國扶貧經(jīng)驗國際化的核心問題,是“將中國發(fā)展與減貧經(jīng)驗的內(nèi)涵與國際社會進行有效的分享”[3]27。目前,圍繞什么是“中國發(fā)展與減貧經(jīng)驗”的研究數(shù)量可觀。例如,就“中國發(fā)展”而言,鄭永年梳理了建國以來中國各階段的政策變化,認(rèn)為特有的政治經(jīng)濟模式在中國的發(fā)展中起到了關(guān)鍵作用[4]。成龍則從馬克思主義中國化的角度回答了什么是中國模式,并對國外研究的各色觀點進行了分類和批判性考察[5]。關(guān)于“減貧經(jīng)驗”,也有學(xué)者系統(tǒng)地梳理了中國扶貧政策的變遷[6],或是以具體村落為例、評價某項扶貧政策的效果[7]。相比之下,只有少量研究聚焦于什么是“有效的分享”。一些實證研究表明,中國減貧經(jīng)驗輸出的效果依賴于受援國的政府治理能力和市場效率[8]198。也有學(xué)者基于對中國工業(yè)發(fā)展的減貧效果、政府在資本再分配中扮演的角色等的分析,推測中國減貧經(jīng)驗助力東盟國家發(fā)展的潛力①Xiaoyun Li,Hsiao Chink Tang,JinXu,What Can ASEAN Learn from the People's Republic of China's Poverty Reduction Strategy?Development Asia.2019-07/2020-07-07.https://development.asia/insight/what-can-asean-learnpeoples-republic-chinas-poverty-reduction-strategy。。這些研究多是從宏觀視角出發(fā),將促進經(jīng)濟發(fā)展的諸多要素囊括在扶貧語境下進行討論,并未聚焦國內(nèi)扶貧經(jīng)驗向他國輸出的微觀過程。然而聚焦過程,恰恰是研究經(jīng)驗分享最重要的途徑。

為了探討什么是“有效的分享”,研究者不宜先驗性地歸納中國扶貧經(jīng)驗的特點與價值[9],或把不愉快的國際遭遇簡單歸納為自我宣傳不夠、自我實力還不具壓倒性或其他國家作祟[10],而是要將經(jīng)驗傳遞到的過程納入視野,從這個過程中的具體互動出發(fā)、重新審視經(jīng)驗本身的內(nèi)涵與價值。正如經(jīng)濟學(xué)家齊默爾曼關(guān)于資源的討論中指出的那樣,資源——即“有用的某物”——的有用性不是客觀存在的。參與“資源化”過程的主體(actor)的認(rèn)知與行動,決定了某物是否有用、如何有用[11]。討論中國減貧經(jīng)驗的“有效的分享”,在抽象意義上無疑是在討論一種資源化:選擇有用的減貧經(jīng)驗輸出海外,在改善其他國家貧困現(xiàn)狀的同時讓中國獲得國際性話語權(quán)。因此,“有效的分享”的討論應(yīng)聚焦經(jīng)驗傳遞的過程[12]61-91,即什么作為中國減貧經(jīng)驗、如何被輸出?

基于以上的問題意識,本文試以中國政府在老撾開展的“東亞減貧示范合作技術(shù)援助項目”①以下簡稱為“老撾項目”。項目具體內(nèi)容見后文。為例,回答“中國扶貧政策實踐中的什么作為經(jīng)驗、如何輸出老撾”這一問題。老撾項目是中國中共中央總書記習(xí)近平提出的向發(fā)展中國家提供的100個減貧項目之一,被稱為中國扶貧項目首次“走出去”的具體實踐[13]88。本文將基于筆者對老撾項目中期的調(diào)查結(jié)果②調(diào)查結(jié)果包括筆者于2019年8月、2020年1月至3月在老撾萬象市及瑯勃拉邦省的田野工作,對老撾政府、老撾項目相關(guān)人員的訪談記錄,以及在日本國際協(xié)力機構(gòu)(Japan International Cooperation Agency,JICA)實習(xí)過程中的資料收集。文中對調(diào)查結(jié)果的取舍和分析為筆者個人觀點,與受訪者及機構(gòu)無關(guān),文責(zé)均由筆者承擔(dān)。,重點聚焦于老撾項目在運行過程中的具體遭遇,分析中國減貧經(jīng)驗③“中國減貧經(jīng)驗”的內(nèi)涵豐富。為避免歧義,本文中將其界定為中國援助者基于國內(nèi)扶貧經(jīng)驗的海外實踐。輸出他國的困境和挑戰(zhàn)。

二、老撾與中國減貧

(一)老撾項目的背景

老撾于1949年從法國的殖民統(tǒng)治中獨立,并于1975年成立老撾人民民主共和國,由老撾人民革命黨一黨執(zhí)政。老撾國土面積的80%為高地,農(nóng)業(yè)用地僅占9%,山岳地貌造就了老撾多民族的特征[14]。近年,隨著老撾國內(nèi)的礦物資源開發(fā)、水電站建設(shè)以及旅游業(yè)為主的服務(wù)業(yè)的興起,作為主要產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)在GDP中的占比逐年遞減④老撾農(nóng)業(yè)占GDP比例從1990年的60.7%下降到2018年的15.7%。參見:Investment Promotion Department.Statistics.2020-07-05.http://investlaos.gov.la。,農(nóng)村地區(qū)也是老撾貧困人口的主要集中地[15]。地廣人稀的老撾是東南亞唯一的內(nèi)陸國家。與周邊國家相比,老撾無論是從人口國模還是總體的經(jīng)濟體量而言都較小(見表1)。作為“被強者包圍的弱者”,老撾在經(jīng)濟、政治、文化上與中國、越南、泰國等周邊國家關(guān)系緊密⑤中國和越南在老撾的發(fā)展中占有特殊地位。例如,在老撾中央政府的計劃投資部(Ministry of Planning and Investment)中,只有中國和越南成立了各自的合作委員會(Cooperation Commission),旨在調(diào)節(jié)中老、老越的兩國間的貿(mào)易、投資和援助事項。另一方面,由于語言等的親緣性,赴泰國務(wù)工的老撾人數(shù)量可觀,泰國的援助、影視文化產(chǎn)業(yè)也對老撾影響較大。,并長期接受來自國際組織和各國政府的援助。

表1 老撾以及與其接壤的周邊國家/地區(qū)的基本數(shù)據(jù)

目前為止,中國對老撾的援助已覆蓋成套項目①指中方向受援方提供與生產(chǎn)生活和公共服務(wù)等相關(guān)的成套設(shè)備、工程設(shè)施、建成后有長效質(zhì)量保證和配套技術(shù)服務(wù)的對外援助項目。、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊、緊急人道主義援助等內(nèi)容[16]38。比較而言,日本和美國的援助者主要將重點放在政策、環(huán)境、教育等方面,中國則主要以道路、橋梁、水電站等大型基礎(chǔ)設(shè)施的成套項目建設(shè)為主[17]34-36。在友好的外交關(guān)系②2019年4月,中國政府以黨的名義與老撾政府簽署了首份構(gòu)建人類命運共同體的雙邊合作文件,再次明確了老撾與中國的戰(zhàn)略合作關(guān)系。和地緣優(yōu)勢下,老撾政府和智庫層面都對中國的援助評價較高[18-20]。另一方面,中老兩國在經(jīng)濟和外交關(guān)系上的互助友好并不代表兩國人民之間的理解程度深。調(diào)查顯示,2015至2018年的4年間,老撾國家通訊社涉華報道的99.2%是正面/中性報道,其內(nèi)容多為國家領(lǐng)導(dǎo)會談等政治經(jīng)濟話題,而貼近兩國人民生活的報道較少[21]。另外,中國在海外的人文交流多是教學(xué)中文、展示中國文化、以及解釋中國道路、中國內(nèi)外政策為什么是對的[22]。這樣單一的國家形象塑造和自我宣傳不僅無助于中老人民的交流,甚至成為了雙方的隔閡。

近年,隨著“一帶一路”政策的推進,中國企業(yè)大量入駐老撾。中方的援建項目,特別是涉及土地、搬遷等社會問題的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目容易激發(fā)中方與當(dāng)?shù)孛癖姷拿?。除此之?增加老撾政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的貸款模式、中國援助的低透明度等問題,也對兩國合作產(chǎn)生負(fù)面影響[16]42-45。為消除“一帶一路”的推進給周邊國家?guī)淼膲毫?并將中國現(xiàn)階段的發(fā)展成果惠及他國民眾、實現(xiàn)“民心相通”,中國的援助形式不斷轉(zhuǎn)變,與東南亞各國圍繞國際減貧的合作與交流也日益頻繁③例如,從2007年開始,中國-東盟社會發(fā)展與減貧論壇每年召開。第13屆論壇于2019年6月在廣西壯族自治區(qū)的南寧召開。參見:The 13th ASEAN-China Forum on Social Development and Poverty Reduction ASEAN-China Cooperation on Poverty Reduction towards SDGs.iprcc.2020-06-21.http://www.iprcc.org/Activity/activity/fid/371.html。。

本文關(guān)注的“東亞減貧示范合作技術(shù)援助項目”,是在上述背景下中國政府對外援助轉(zhuǎn)型的實踐性探索之一。2014年,中國國務(wù)院總理李克強在第17次東盟會議上提出“東亞減貧合作倡議”。在此倡議下,中國政府設(shè)立了1億元人民幣的東亞減貧合作專項基金用以開展在東南亞的鄉(xiāng)村減貧,并選取了東南亞國家中較為貧窮的老撾、柬埔寨和緬甸三國作為東亞減貧合作示范點。截至目前,老撾項目已受到多方關(guān)注[13,23]。下節(jié)中,筆者將通過整理既存的文獻和報道,概述老撾項目及對其現(xiàn)有的評價。

(二)既存的老撾項目諸像

老撾項目是中國政府的村級綜合減貧援助實踐。項目以技術(shù)援助為主,旨在把中國減貧政策中的“整村推進”和“精準(zhǔn)扶貧”的經(jīng)驗引進老撾,以減少當(dāng)?shù)刎毨?并為今后中國在東亞開展減貧項目提供示范。老撾項目的中方主管部門是商務(wù)部國際經(jīng)濟合作事務(wù)局,并由中國國際扶貧中心協(xié)助管理,而具體實施依靠廣西外資扶貧項目管理中心。老方的對接單位是老撾(中央/地方各級)農(nóng)林部④Lao National Committee for Rural Development and Poverty Eradication(NCRDPE).老撾總理府下屬機構(gòu)。前身是老撾的扶貧委員會、扶貧辦公室。2019年的體制改革后扶貧專項部門被劃分到其他部署。。

與以往的中國項目不同,老撾項目更關(guān)注與當(dāng)?shù)厝嗣竦年P(guān)系和民生改善的實際需求。民生改善包括了物資條件、能力提升、增強可持續(xù)性、環(huán)境保護、對少數(shù)群體與弱勢群體的優(yōu)待等方面。項目的實施期為三年(2017年9月30日至2020年9月30日),具體內(nèi)容包括:基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)民民生改善、能力建設(shè)、以及技術(shù)支援等五個板塊的支援。

表2 中國扶貧治理不同階段的劃分與特征比較

在中國,“整村推進”和“精準(zhǔn)扶貧”都是進入21世紀(jì)以后推行的代表性扶貧政策。前者以村為單位,采用參與式扶貧的方式推動村落綜合發(fā)展。后者則為根除貧困問題,將脫貧的對象精確到戶及具體個人(見表2)。這兩個扶貧政策的實施,都以工業(yè)化帶來的高速經(jīng)濟增長和物質(zhì)條件為基礎(chǔ)[3],以中國政府干預(yù)下的資源再分配為動力[1]。在老撾項目中,中國減貧政策的經(jīng)驗特征可以歸納為“政府主導(dǎo)+群眾參與”。其中,“政府主導(dǎo)”指通過老撾的國家、縣(市)、郡、村等四個級別的政府對項目進行管理和指導(dǎo)。

項目實施地點是老撾的萬象市桑通縣版索村和瑯勃拉邦市象龍村①版索村(Sangthong District、Ban Xor)共407戶、2 007人;象龍村(LuangPrabang District、Ban Xienglom)共174戶、814人。。中方提出的擇村標(biāo)準(zhǔn)共八項,分別是:“村級管理組織比較健全;沒有實施過其他國際援助項目;非大型工礦區(qū)或潛在的工礦項目開發(fā)區(qū);具備基本的對外交通條件,機動車輛可通行、方便學(xué)習(xí)和觀摩;可利用勞動力占總?cè)丝诘?0%以上;具有老撾貧困村的代表性,處于中等貧困水平;村莊規(guī)模適中,有發(fā)展?jié)摿?省、縣,特別是村民有做項目的積極性。[13]88-89可見,這些標(biāo)準(zhǔn)反映了中方對老撾項目作為“示范點”的期待:一是為了保證老撾項目能順利實施,二是為了保證項目效果能很好地對外展示。目前,在兩個項目村已建設(shè)了橋、道路、飲用水設(shè)施、活動中心、衛(wèi)生站、學(xué)校、太陽能路燈等16項基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)設(shè)施。此外,項目還成立了村民組織,推動家畜、紡織等項目內(nèi)容的實施。為了提高老方項目相關(guān)人員的能力,中方還多次組織了國內(nèi)人員培訓(xùn)以及中國國內(nèi)的訪問等。

從現(xiàn)有的報道來看,老撾項目儼然已是中國向他國輸出減貧經(jīng)驗的成功范本。然而,實際的減貧經(jīng)驗傳遞并非項目成果的簡單總結(jié),而是更為復(fù)雜的動態(tài)過程。下一節(jié),筆者將通過項目實施中的具體事例,分析輸出老撾的中國減貧經(jīng)驗的內(nèi)涵及面臨的挑戰(zhàn)。

三、中國減貧經(jīng)驗的輸出:老撾項目的形成、實施與反思

(一)項目的形成

1.管理的結(jié)構(gòu)

向老撾輸出中國的“整村推進”和“精準(zhǔn)扶貧”經(jīng)驗需要依靠扎根當(dāng)?shù)氐捻椖抗芾眢w制。然而如前所述,中國在東南亞的對外援助多是以大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的成套項目,而基建型中國企業(yè)的援助模式無法充分滿足老撾項目深入民間、改善民生的目標(biāo)。對此,在項目管理和運營結(jié)構(gòu)上中方作出了新的嘗試。嘗試之一,就是在老撾中央和地方的農(nóng)林部門成立“中老聯(lián)合項目管理辦公室”(以下稱為“中老聯(lián)合辦公室”,見圖1)。中老聯(lián)合辦公室由中方常駐專家和老撾政府的項目管理人員組成,中老雙方每周進行一次例會,匯報和討論項目的實施進度、優(yōu)化項目管理。

成立中老聯(lián)合辦公室的實踐源于中國接受世界銀行(the World Bank,以下簡稱為“世行”)扶貧貸款項目的經(jīng)驗。世行的對中國的援助從1981年開始,在中國的發(fā)展過程中起到了至關(guān)重要的作用。依照國務(wù)院的政策,世行投資多向中國中西部地區(qū)傾斜,并且善于通過制定項目管理和實施的“方式”來影響項目發(fā)展的“方向”。在接受世行項目的過程中,中國各省、市到行政村應(yīng)需成立了負(fù)責(zé)世行項目檢測、管理、采購的項目管理辦公室(Project Management Office,PMO),國務(wù)院扶貧辦公室也于1995年成立外資項目管理辦公室[24]。在廣西成立的“中國西南扶貧世界銀行貸款項目廣西辦公室”①該項目是中國第一個利用世行貸款直接用于扶貧的項目(1995—2005),旨在解決位于廣西、貴州、云南的35個貧困縣的民生問題。參見:世界銀行.西南扶貧項目.2020-06-25.https://projects.shihang.org/zh/projectsoperations/project-detail/P003639?lang=zh。正是老撾項目的實施方——廣西外資扶貧項目管理中心的前身。該中心長期負(fù)責(zé)世行在中國西南的扶貧項目,對世行的管理體制較為熟悉,因此成立PMO的經(jīng)驗被活用在老撾項目中,最終形成了中老聯(lián)合辦公室在各級政府中的管理體制。通過項目管理結(jié)構(gòu)的設(shè)計,中國以往接受援助的經(jīng)驗在中國減貧經(jīng)驗輸出中得到了延續(xù)。

除了總體規(guī)劃,中方還負(fù)責(zé)對老撾項目進行技術(shù)指導(dǎo)。2017年9月,老撾項目以中方向老撾派出專家為標(biāo)志正式啟動,后經(jīng)廣西政府派遣常駐老撾的中方工作人員約有5人,并定期交替。中方工作人員包括廣西外資扶貧項目管理中心的職員及廣西基層的扶貧工作人員②相比老撾項目的工作強度,中方可派遣的人力資源較少。筆者認(rèn)為,其原因之一是國內(nèi)扶貧工作的緊迫。2020年是中國扶貧攻堅的收官之年,解決廣西自身的貧困問題是當(dāng)局的首要任務(wù),而在扶貧部門中選派在職人員前往老撾可能直接增加國內(nèi)脫貧攻堅工作的負(fù)擔(dān)。,而被選派者多數(shù)沒有直接參與對外援助的經(jīng)驗。在陌生的老撾全面指導(dǎo)項目的設(shè)計、管理、培訓(xùn),財務(wù)報賬等多方面的工作對中方工作人員而言是新的挑戰(zhàn),中國的減貧經(jīng)驗傳遞也受到老撾社會文化的影響。這一點在之后的項目村選擇上亦有所體現(xiàn)。

2.項目村和內(nèi)容的選擇

如前所述,新聞報道中列舉了中方選擇項目村的八個具體條件[13],但實際的選擇卻受諸多因素制約。首先,中老雙方的信息不對等讓老撾政府在項目村選址上掌握了主動權(quán)。因為項目的時間和資金有限,中方無法親自考察老撾所有的村落情況,所以需要老撾政府提供備選的項目村和相關(guān)數(shù)據(jù),然后由中方進行實地考察。在此過程中,老撾當(dāng)?shù)卣呐袛嗪屠﹃P(guān)系會直接影響誰能成為項目村備選項。其次,老撾地方政府的數(shù)據(jù)不全和統(tǒng)計方法的差異導(dǎo)致其提供的數(shù)據(jù)無法反映實際的貧困狀況①筆者在老撾的調(diào)查發(fā)現(xiàn),政府官員和某些村落的親疏關(guān)系,可能會導(dǎo)致一些村落的問題和需要更容易得到回饋從而成為項目備選村。由于各地方的統(tǒng)計問題,一些老撾政府指定的貧困村比非貧困村的實際生活水平更好。。因此不可避免地造成了選址上的偏差:被選作項目村的版索村距離市區(qū)超過2小時車程,不便于外界學(xué)習(xí)和觀摩。象龍村雖然在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上是貧困村,卻在老撾項目開始前就有大象園、度假山莊等旅游設(shè)施和一定的游客量,村中的衛(wèi)生室是由澳大利亞政府援建,較難代表老撾貧困村的普遍情況。

項目的執(zhí)行嚴(yán)格依照事前擬定的項目實施手冊,所有具體的項目內(nèi)容基本通過村民大會確立。村民大會基于中國扶貧政策經(jīng)驗中對“群眾參與”的要求,旨在通過和村民的討論實現(xiàn)項目內(nèi)容的最優(yōu)選擇。大會中,村民在中方指導(dǎo)下按順序列出他們希望的援助內(nèi)容,并參與制作村內(nèi)資源圖、農(nóng)村大事記等。大會后,中方對村民提出的排名最靠前的十個項目進行考察,并通過可行性的判斷對項目進行篩選②例如在版索村,村民提出了援建引水灌溉的需求。但中方調(diào)查發(fā)現(xiàn),村內(nèi)的水源離村距離遠(yuǎn),暴露在陽光下容易干涸,搭建管道的成本較高,因此引水灌溉的提案未被采納。。這種自下而上的會議形式對老撾村民而言新鮮有趣,反響較好。中老雙方也在此過程中相互熟悉并建立信任。

廣西與老撾的農(nóng)村地區(qū)在地理、氣候等方面的相似性一定程度上為項目內(nèi)容的輸出提供了優(yōu)勢。在村民的提議之外,中方根據(jù)經(jīng)驗在項目中加入了中國扶貧實踐中反響較好的援建內(nèi)容,其中一例是“活動中心”的建立。建設(shè)活動中心的初期嘗試源于世行項目在廣西的實施過程③當(dāng)時,世行為指導(dǎo)村民實施項目需要在廣西農(nóng)村開展了大量的學(xué)習(xí)和培訓(xùn),但是往往沒有合適的地方。對此,中方提出將建設(shè)活動中心納入援建項目的解決方案。,其功能類似于村委會辦公室,可以用于開展村里的各類培訓(xùn)、召開村內(nèi)會議。另一方面,活動中心也是重要的宣傳場域,方便領(lǐng)導(dǎo)和來賓視察村落風(fēng)貌?；顒又行闹嘘惲械母黝悤团嘤?xùn)資料也可以增加村里學(xué)習(xí)的氣氛、給人好感。下節(jié),筆者將以象龍村為例,說明上述基于國內(nèi)扶貧經(jīng)驗的海外實踐在村落中的具體體現(xiàn)。

(二)項目實施:以象龍村為例

至2020年3月,項目內(nèi)容中的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“公共服務(wù)”已接近完成。在象龍村共有八個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的項目,項目的詳細(xì)信息被制作成公示牌,在村中人員流量較多的位置以中老雙語進行公開,既展示了中國援助的成果和透明性,又方便村民的問責(zé)和督促。八個項目包括:(1)村內(nèi)道路瀝青路面、(2)村飲水、(3)村學(xué)?；@球場和廁所、(4)村衛(wèi)生室擴建、(5)村培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動中心、(6)村學(xué)校教師和學(xué)生宿舍、(7)太陽能路燈采購及安裝、(8)村小學(xué)教學(xué)設(shè)備采購。公示板上的詳細(xì)信息包括了項目名稱、建設(shè)內(nèi)容、合同編號、采購方式、合同價格、主管單位及責(zé)任人、實施單位及責(zé)任人、項目村實施小組和監(jiān)督小組負(fù)責(zé)人等。筆者調(diào)查期間,中方援建的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施大體投入使用?；谥蟹椒鲐毥?jīng)驗而援建的活動中心利用率較高,顯著增加了村民在雨天參與村內(nèi)活動的積極性。

與此同時,項目內(nèi)容中的“農(nóng)民民生改善”正在進行中。由于項目時間和資金有限,民生項目覆蓋全村有一定難度。對此,項目選擇了集中援助資源,在村內(nèi)尋找和培養(yǎng)示范點。在象龍村的民生改善項目包括了傳統(tǒng)紡織工藝、民宿、種植、養(yǎng)殖等。為保證項目的實施,象龍村相應(yīng)成立了項目組織架構(gòu)和職責(zé),如生計項目管理委員會、監(jiān)督委員會、發(fā)展資金管理小組和各小項目生產(chǎn)小組等(大棚蔬菜組、民宿組、養(yǎng)雞組、織布組等生產(chǎn)小組)。

依照中方的項目實施手冊,項目資金的管理根據(jù)援助內(nèi)容和規(guī)模不同而有差異④根據(jù)項目內(nèi)容的不同,項目資金的3 300萬元人民幣通過不同的渠道匯入老方的賬戶。民生改善項目的資金由廣西外資扶貧項目管理中心直接匯入村內(nèi)特設(shè)的項目專用銀行賬戶,其余項目則是匯入各級政府的中老聯(lián)合項目管理辦公室。,而這一管理體系對老撾村民而言較為陌生。為達(dá)到更好的溝通和管理效果,老方選擇了村里現(xiàn)任或前任的村長、副村長、婦女委員會主任來擔(dān)任各小組組長。項目在實施上主要依靠這些村中能人在短時間落實內(nèi)容、形成“示范點”,并期待他們在老撾項目結(jié)束后帶領(lǐng)其他的村民致富。然而,民生項目在中方援助結(jié)束后能否持續(xù)、項目的受益者能否如期從能力強的個人擴大至全村、從而達(dá)到真正意義上的“整村推進”?對民生項目可持續(xù)性的討論是項目實施過程中比較突出的課題。筆者調(diào)查期間項目尚在實施,故而難以對上述問題進行預(yù)判。但事實上,這些問題在其他國際援助機構(gòu)的實踐中也極為常見。為讓中方援助者在援助現(xiàn)場有更多思路和選擇,在結(jié)合國內(nèi)的經(jīng)驗的同時,與已在老撾積累了一定農(nóng)村工作經(jīng)驗的國際援助者展開在地的對話有其必要性①調(diào)查期間,筆者作為翻譯參與了老撾項目的中方工作人員與JICA駐老撾事務(wù)所的經(jīng)驗交流。中日雙方的交流主要圍繞日本如何保證援助項目的可持續(xù)性、項目后續(xù)如何管理與評估等,而這些問題也是日本援助工作中感到困難的領(lǐng)域。。下節(jié)中,筆者將以項目中期遭遇的具體困難來分析中國經(jīng)驗輸出的挑戰(zhàn)。

圖2 中方援建項目:象龍村學(xué)?；@球場

圖3 中方援建項目:象龍村內(nèi)道路

(三)老撾項目帶來的困境和反思

1.國內(nèi)經(jīng)驗的受挫

如已有研究指出的,中國的“整村推進”和脫貧攻堅等扶貧政策得以實施,是依靠中國政府強勢的行政能力。相比之下,老撾政府公務(wù)員的“能力低下”恰恰是老撾貧困問題的成因之一[23]。不完善的政策體制和財政困難導(dǎo)致老撾政府行政效率低,讓以國家力量為基礎(chǔ)的中國減貧經(jīng)驗難以發(fā)揮作用②老撾政府的低效不僅體現(xiàn)在與中國的合作中。筆者在JICA老撾事務(wù)所的實習(xí)期間也聽到很多職員對此感到苦惱。作為應(yīng)對的策略,JICA計劃在今后的項目設(shè)計上減少對老撾行政體系的依賴、更直接與村民對接。。例如,老撾項目的橋梁工程需用鋼架貝雷梁等進口物資,因此中方需要向老撾政府取得物資進口免稅相關(guān)手續(xù)。但是老撾國內(nèi)各部門職能分工不明確,導(dǎo)致辦證手續(xù)復(fù)雜。最后,中方訪問了老撾的交通部、外交部、財政部等多個機構(gòu)才獲得了相關(guān)批示文件。這在一定程度上影響了需在老撾雨季之前完成的橋梁建設(shè)的項目進程③老撾的5—10月為雨季,11月至次年4月為旱期。。

行政能力的不足也側(cè)面導(dǎo)致了老撾獨特的“被援助文化”。作為曾經(jīng)的受援大國,中國政府十分強調(diào)自身在受援過程中的自主性[29],而老撾則不同。時至今日,國際援助仍是老撾國家建設(shè)乃至財政規(guī)劃的重要組成部分,援助者的角色也較為特殊。外國政府駐老援助機構(gòu)的司機月薪在300～400美元之間,老撾語翻譯月薪則根據(jù)其水平在400～1 000美元不等。相比之下,普通的老撾政府公務(wù)員月薪不滿300美元者居多。因此,“國際援助者多是有錢人”的印象也扎根老撾,并衍生出一系列有趣的現(xiàn)象。例如,如果要求老撾政府職員在工作時間外配合援助工作,就需要援助者另外付給他們工資和交通費。事實上,這些現(xiàn)象在國際援助者進入老撾之初就漸漸產(chǎn)生[25],某種程度上甚至可以說是國際援助者為快速推進自身項目而導(dǎo)致的結(jié)果。這種在老撾的歷史中形成的“被援助文化”與中國經(jīng)驗的差異,一定程度上影響了項目人員的溝通和實施進度。

面對援助中出現(xiàn)的矛盾,中方傾向于通過與受援國上級政府交涉,以督促下級政府,加快項目進度①例如,通過中國的商務(wù)部發(fā)函給外交部以及中國駐老撾大使館,由經(jīng)商處直接照會老撾中央政府,再由老撾中央政府和地方職員交涉。。筆者認(rèn)為,這種想法一是由于中方的國家意識影響其在當(dāng)?shù)氐男袆蛹疤幚砻艿姆绞?。二是基于中國國?nèi)壓力型體制的經(jīng)驗②“壓力型體制”的概念最先由榮敬本教授提出,是對中國各級政府是如何在各種壓力的驅(qū)動下運行的理論描述。其中,從上而下的政治行政命令是最核心的壓力。參見:榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變.北京:中央編譯出版社,1998;楊雪冬.壓力型體制:一個概念的簡明史.社會科學(xué),2012(11):4-12。,預(yù)設(shè)了老撾上級政府的命令是推動各級地方政府工作進度的有效手段。然而正如日本貿(mào)易振興機構(gòu)(JETRO)在為有意入駐老撾的日籍企業(yè)準(zhǔn)備的宣傳資料上強調(diào)的那樣,老撾人具有極強的自尊心,批評和施壓可能直接導(dǎo)致老方的不合作。筆者在老撾的調(diào)查中也遇到多位老撾職員因為被上級訓(xùn)斥而選擇辭職。中老之間的行政管理與權(quán)力觀念的不同,可能使得在中國行之有效的做法在老撾成為援助的阻礙。

2.經(jīng)驗交流的屏障

與當(dāng)?shù)卣慕涣鞣绞接绊懼鴮ν庠椖繉嵤┑母鱾€方面,而交流方式又取決于中老雙方的工作經(jīng)驗及各自的社會文化。其中,作為中老之間溝通橋梁的翻譯人員起到了重要的作用。如前所述,受援歷史的不同形成了中老雙方對援助的認(rèn)知差異。為了消除誤解、促進合作,中老雙方有必要進行更深度的交流。為此,一些中方工作人員重新回溯自己經(jīng)歷過的貧困,特別是自身作為被援助者時的心路歷程,希望通過和過去的自己進行比較來理解現(xiàn)在的老撾政府,甚至計劃專門拿出時間與老撾政府職員分享自己從年輕時參與扶貧工作至今走過的路。然而,這些想法都由于當(dāng)時的老撾語翻譯的水平不足而不了了之③時任老撾翻譯的是一位老籍Hmong族,曾有在中國留學(xué)的經(jīng)歷。由于母語不是老撾語,所以做中老雙語翻譯時有一定困難。。

翻譯的能力不足也不利于中老雙方信賴關(guān)系的建立。雖然老撾項目中成立了中老聯(lián)合辦公室,但中老雙方人員很難在沒有翻譯陪同的情況下交流。即使翻譯人員在場,也可能因翻譯的不充分而增加摩擦。例如關(guān)于老撾項目開支的申報問題,中方表示某些內(nèi)容不在申報范圍內(nèi),而老撾方面認(rèn)為問題不大,這樣略顯敏感的交涉往往因翻譯不得當(dāng)而難以有效進行。在日常溝通中,老方一直用老撾話交談會使中方感到格格不入,而中方一直用漢語交流也會給老方“不透明”的印象。此時,翻譯的積極介入,對于中老雙方停止相互忖度、增進相互理解是尤為必要的。

翻譯問題在老撾項目后期通過人員調(diào)整得到了解決,但仍帶來反思。老撾語翻譯的優(yōu)質(zhì)人才的培養(yǎng)固然重要,如何在當(dāng)?shù)亟⒅С种袊椖块_展的信息和資源管理體制更是今后不得不思考的問題④一些研究指出,中國的海外援助應(yīng)該充分利用在地華人群體。但由于生活空間和社會網(wǎng)絡(luò)的不同,聯(lián)結(jié)老撾的新老華僑和現(xiàn)行國家話語中的中國援助者尚有難度。參見:Investment Promotion Department.Statistics.2020-07-05.http://investlaos.gov.la;農(nóng)立夫.發(fā)揮廣西民間資源優(yōu)勢促進中國與東盟國家友好合作.東南亞縱橫,2013(10):29-31。。同時,翻譯人才的重要性也從側(cè)面證明,對老撾社會的理解、與當(dāng)?shù)刂黧w的交流方式在很大程度上影響著中國減貧經(jīng)驗的有效傳遞。

3.在老撾反思自身經(jīng)驗

老撾項目在傳遞中國減貧經(jīng)驗的同時,也成為認(rèn)識和反思的契機。筆者認(rèn)為,這主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面,作為援助者的身份強化了中方對自身品質(zhì)的認(rèn)識。在援助的實施過程中,老方對中方的工作態(tài)度印象深刻。中方工作人員有時因項目考察工作繁重、疲憊得席地而睡。項目選址時,即使老撾政府職員因為路途遙遠(yuǎn)而不愿隨行,中方也堅持要和村民一起親自考察水源地和原始林深處的公有林區(qū)域。對于中方工作人員而言,援助中的認(rèn)真負(fù)責(zé)和吃苦耐勞不僅是工作的需要,也出于代表國家的責(zé)任感。

另一方面,對外援助的場域有利于激發(fā)中方對自身援助經(jīng)驗的思考。通過與其他國家的比較,中方可以重新審視中國援助的現(xiàn)狀。如前所述,老撾擁有較長的受援歷史。從首都萬象到偏遠(yuǎn)農(nóng)村,各類國際機構(gòu)、NGO以及外國政府的援助項目隨處可見。各種援助成果構(gòu)成的比較空間成為思考中國經(jīng)驗是什么、有什么特殊性的契機。此外,在老撾的生活體驗也成為反思的素材。作為被援助的對象,老撾人悠閑、熱情和快樂的性格令人印象深刻。而這種經(jīng)濟上的貧困與生活上的放松造成的反差,無論對哪國的援助者而言都是反思援助最終目的的重要資源①在日本,國際援助的教科書和JICA的官方網(wǎng)站上都把“國際發(fā)展援助(日語:國際開発協(xié)力)”定義為“國際社會為了讓人們達(dá)到更好的狀態(tài)而進行的支援”,而被援助者對“更好的狀態(tài)”的主觀認(rèn)識自然成為思考援助的重要角度。筆者在JICA老撾事務(wù)所實習(xí)期間發(fā)現(xiàn),老撾人的快樂狀態(tài)給日本援助者帶來了同樣的困惑:“好的生活到底是什么?”“我們的援助真的必要嗎?”。這種反思也成為日本不斷重構(gòu)自身援助的動力。參見:下村恭民,辻一人,稲田十一.國際協(xié)力——その新しい潮流(第三版).東京:有斐閣,2016。。綜上所述,在擁有著獨特的地方性、又接納了國際社會諸多影響的老撾,中國不僅是為輸出經(jīng)驗而來的介入者,也是在各種遭遇中重塑自身發(fā)展觀的主體。這種更為豐富的發(fā)展觀,也許能為今后中國減貧經(jīng)驗輸出提供新的視角和取舍標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)論:減貧經(jīng)驗的內(nèi)涵與可能性探討

本文以老撾項目為例,考察了中國扶貧政策的實施經(jīng)驗向其他國家輸出的過程。本節(jié)將結(jié)合上述調(diào)查結(jié)果,回答本文最初的問題,即中國扶貧政策實踐中的什么作為經(jīng)驗、如何向老撾輸出?；谏鲜鰧椖窟^程的考察,本文的結(jié)論如下:在項目設(shè)計上,中國國內(nèi)的“整村推進”和“精準(zhǔn)扶貧”作為扶貧中的代表性政策被輸出老撾。減貧經(jīng)驗政策的輸出主要體現(xiàn)為以村為單位的項目設(shè)計,以及全面覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施、生計改善、能力培養(yǎng)等的綜合型扶貧項目框架制定。然而,實際被輸出的中國減貧經(jīng)驗不只是基于政策的項目設(shè)計,還包括了在整個項目內(nèi)容的擬定和實施的過程中對中國接受援助的經(jīng)驗和國內(nèi)扶貧工作經(jīng)驗的活用。而這些中國經(jīng)驗是否能有效地傳遞,則受限于中老雙方對彼此社會文化的理解以及交流的方式(見圖4)。

圖4 中國減貧經(jīng)驗輸出老撾的過程

此外,輸出老撾的中國減貧經(jīng)驗的特征可歸納為以下三點。第一,經(jīng)驗的“多重性”:中國國內(nèi)扶貧政策、被援助經(jīng)驗、中方援助者的工作經(jīng)驗共同組成了中國減貧經(jīng)驗的內(nèi)涵。如前所述,“整村推進”和“精準(zhǔn)扶貧”是老撾項目框架擬定的主要依據(jù),而基于接受世行項目援助的經(jīng)驗也多次被運用在了老撾項目中。與此同時,中方工作人員的個人能力和工作經(jīng)驗在項目內(nèi)容的選定、運營、和當(dāng)?shù)厝说慕涣髦卸计鸬椒e極作用。

第二,“有限性”:基于中國本土的實踐經(jīng)驗在其他國家的運用有一定局限。首先,社會文化和政府能力的不同影響著中國減貧經(jīng)驗的適用性。例如,國際援助和老撾發(fā)展的復(fù)雜關(guān)系所造就的“被援助文化”一定程度上成為中老交流的阻力。對此,避免單純地把老撾看作“從前的自己”、保證包括翻譯人員在內(nèi)的溝通渠道是實現(xiàn)經(jīng)驗有效分享的關(guān)鍵。其次,項目資源影響著中國經(jīng)驗輸出的完整性。如前所述,老撾項目旨在通過輸出中國減貧經(jīng)驗改善老撾民生、促進中老“民心相通”,而實現(xiàn)這個長期目標(biāo)的時間、資金和人力則受制于援外項目的有限架構(gòu)。中方工作人員在項目實施的三年內(nèi)定期交替,因此難以如國內(nèi)的“精準(zhǔn)扶貧”一樣長期駐村進行項目管理,并將扶貧對象落實到具體村民,以改善最貧困者的生活水平。結(jié)果而言,有較強溝通能力,能更好、更有效率地完成援助指標(biāo)的村內(nèi)能人更容易成為援助對象。

第三,“對話性”:與多樣的他者進行對話,是反思和重塑中國減貧經(jīng)驗的有效途徑。正如一些研究者所說,對中國減貧經(jīng)驗的考察暗含了對中國主體性的探索。為獲得更立體、更豐富的自我認(rèn)知,多樣的對話對象不可或缺[26]。但是目前,中國的對話對象仍多是所謂“西方”[27-29],這也制約了中國的自我認(rèn)知[26,30]。對此,老撾項目展示了通過改變對話對象來打破這種制約的可能性。如前所述,在老撾的中國援助不可避免地被置于與當(dāng)?shù)厣鐣幕约捌渌啾容^的場域中,并形成對自身發(fā)展經(jīng)驗的反思。另一方面,老撾項目帶來的困難和體驗多是國際援助中長期存在的議題,而非中國獨有[31]。對國際援助共性的認(rèn)識,是討論中國減貧經(jīng)驗特性的基礎(chǔ)。為更好地認(rèn)識和傳遞中國減貧經(jīng)驗,研究者需要更具體地回顧國內(nèi)減貧的實踐,并使之與已有的對外援助研究、地域研究進行對話。同時也需要創(chuàng)造機會,讓身處他國的中方援助者與其他援助者有更多的在地對話,以他者為鏡,重新定義中國減貧經(jīng)驗的內(nèi)涵和價值。

不可否認(rèn),筆者基于項目中期調(diào)查結(jié)果的分析不足以展現(xiàn)中國減貧經(jīng)驗分享的全貌,僅以老撾項目為例亦無法概括中國減貧政策經(jīng)驗輸出的所有模式——根據(jù)經(jīng)驗傳遞者及經(jīng)驗接受者的不同,減貧經(jīng)驗的內(nèi)容將不可避免地發(fā)生改變。而另一方面,考察正在實施的項目使詳細(xì)記述中國扶貧政策實踐首次輸出其他國家時的細(xì)節(jié)和挑戰(zhàn)成為可能。本文基于老撾項目,為中國減貧經(jīng)驗國際化議題提供了新的案例,并在此基礎(chǔ)上分析了對外援助語境下中國減貧經(jīng)驗所具有的多重性、有限性和對話性,這對于眼下中國減貧經(jīng)驗的討論具有一定意義。與此同時,為更完整地把握中國減貧經(jīng)驗在輸出海外的不同階段所呈現(xiàn)出的具體特征,項目實施中期的困難和挑戰(zhàn)在項目后期如何發(fā)生變化、其機制為何,有待進一步研究。