我國(guó)公共衛(wèi)生及應(yīng)急管理體系建章建制史

6月2日，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平主持召開專家學(xué)者座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，只有構(gòu)建起強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，健全預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，全面提升防控和救治能力，織密防護(hù)網(wǎng)、筑牢筑實(shí)隔離墻，才能切實(shí)為維護(hù)人民健康提供有力保障。本文通過扼要回顧新中國(guó)成立以來公共衛(wèi)生及應(yīng)急管理體系的發(fā)展歷程以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件下應(yīng)急管理體系的建章建制史，以期為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系建設(shè)和完善提供參考。

新中國(guó)成立初期

“三者結(jié)合起來，瘟神就只好走路了”

新中國(guó)成立之初，國(guó)家建設(shè)百廢待興，同時(shí)也面臨著多種疫病流行和肆虐的嚴(yán)峻考驗(yàn)。據(jù)1950年9月政務(wù)院第49次政務(wù)會(huì)議上的報(bào)告指出，這一時(shí)期“我國(guó)全人口的發(fā)病數(shù)累計(jì)每年約一億四千萬人，死亡率在千分之三十以上，其中半數(shù)以上是死于可以預(yù)防的傳染病上，如鼠疫、霍亂、麻疹、天花、傷寒、痢疾、斑疹傷寒、回歸熱等危害最大的疾病，而黑熱病、血吸蟲病、瘧疾、麻風(fēng)、性病等，也大大侵害著人民的健康”。

在這個(gè)時(shí)期，黨和政府積極采取有力措施應(yīng)對(duì)疫病的流行。首先，在“預(yù)防為主”衛(wèi)生工作方針指引下，原衛(wèi)生部成立中央防疫總隊(duì)，在全國(guó)共組織了6000余名衛(wèi)生工作者深入災(zāi)區(qū)、疫區(qū)。此外，全國(guó)還設(shè)立了多個(gè)黑熱病防治所及寄生蟲病防治所。1953年，以原衛(wèi)生部召開第一屆衛(wèi)生防疫站工作會(huì)議為標(biāo)志，全國(guó)各地自上而下地建起了省、市、縣各級(jí)衛(wèi)生防疫站和專業(yè)防治所、站，衛(wèi)生防疫隊(duì)伍初步成型。此后，以1959年消滅天花為標(biāo)志，公共衛(wèi)生防疫工作取得階段性成效。

其間，為加強(qiáng)對(duì)“流行最嚴(yán)重，危害最劇烈，流行因素復(fù)雜，防治工作艱巨，涉及部門多、地區(qū)廣的寄生蟲病和地方病”的防治力度，黨和政府還設(shè)立了專門的防疫領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——中共中央防治血吸蟲病領(lǐng)導(dǎo)小組和中央防治地方病領(lǐng)導(dǎo)小組。毛澤東在1953年給沈鈞儒關(guān)于血吸蟲病防治問題的回信中表示：“血吸蟲病危害甚大，必須著重防治。”1955年7月，衛(wèi)生部頒布《傳染病管理辦法》，規(guī)定對(duì)18種傳染病的管理辦法。同年11月，毛澤東又在中共中央杭州工作會(huì)議上提出：“要消滅血吸蟲病，‘血防工作要由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。” 同年11月23日至25日，中共中央防治血吸蟲病領(lǐng)導(dǎo)小組在上海召開第一次全國(guó)防治血吸蟲病工作會(huì)議，提出必須把消滅血吸蟲病當(dāng)作一項(xiàng)政治任務(wù)，實(shí)行充分發(fā)動(dòng)群眾和科學(xué)技術(shù)相結(jié)合的原則，并確定了“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，全面規(guī)劃，依靠互助合作，組織中西醫(yī)力量，積極防治，七年消滅”的血吸蟲病防治工作方針。1958年7月，毛澤東欣聞?dòng)嘟h消滅血吸蟲病的消息之后，感慨地說：“血吸蟲病被消滅，主要是黨抓起來了，群眾大規(guī)模發(fā)動(dòng)起來了。黨組織，科學(xué)家，人民群眾，三者結(jié)合起來，瘟神就只好走路了?！?/p>

改革開放初期

公共衛(wèi)生治理體系全面恢復(fù)發(fā)展

1960至1962年三年自然災(zāi)害時(shí)期，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、政策環(huán)境影響，我國(guó)初步建立的公共衛(wèi)生防疫體系經(jīng)受了第一次挫折?！拔母铩睍r(shí)期又使得公共衛(wèi)生防疫體系受到?jīng)_擊。直到1972年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《健全衛(wèi)生防疫工作的通知》，使遭受破壞的公共衛(wèi)生防疫體系開始恢復(fù)，這保證了1976年唐山大地震后無重大疫情發(fā)生。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，中國(guó)進(jìn)入改革開放新時(shí)期，全國(guó)公共衛(wèi)生治理體系開始全面恢復(fù)。其中，國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)急性傳染病管理?xiàng)l例》明確，各級(jí)衛(wèi)生防疫站對(duì)甲類（3種）、乙類（25種）急性傳染病的預(yù)防、報(bào)告、處理等具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)的責(zé)任和監(jiān)督的權(quán)力。此后，衛(wèi)生部等部委先后出臺(tái)《全國(guó)衛(wèi)生防疫站工作條例》 《關(guān)于衛(wèi)生防疫人員實(shí)行衛(wèi)生防疫津貼的通知》 《各級(jí)衛(wèi)生防疫站組織編制規(guī)定》 《關(guān)于加強(qiáng)縣衛(wèi)生防疫站工作的幾點(diǎn)意見》。

1989年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，隨著公共衛(wèi)生領(lǐng)域各類法規(guī)相繼公布實(shí)施，中國(guó)傳染病管理和公共衛(wèi)生監(jiān)督工作進(jìn)入一個(gè)嶄新時(shí)期。中山大學(xué)法學(xué)院教授劉恒介紹，1989年，世界上許多國(guó)家都已將傳染病防治管理法律化，在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，我國(guó)針對(duì)傳染病防治進(jìn)行立法，既適應(yīng)保護(hù)人民群眾健康的客觀形勢(shì)的需要，也符合世界傳染病管理法律化的趨勢(shì)。傳染病防治法在1989年通過后進(jìn)行了不斷地完善。為完善國(guó)務(wù)院對(duì)傳染病病種的調(diào)整制度，2013年又對(duì)個(gè)別條文進(jìn)行了修正。經(jīng)過多年發(fā)展，尤其是抗擊非典的寶貴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及各種配套措施的出臺(tái)，讓傳染病防治法得到了很大的進(jìn)步。

應(yīng)急管理建章建制期

首次設(shè)立應(yīng)急管理部

1997年，中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》，標(biāo)志著中國(guó)衛(wèi)生體制改革全面啟動(dòng)。2001年，衛(wèi)生部下發(fā)《關(guān)于疾病預(yù)防控制體制改革的指導(dǎo)意見》，明確了各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職能與任務(wù)。同年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家整合中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院、衛(wèi)生部工業(yè)衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)所、中國(guó)健康教育研究所、中國(guó)農(nóng)村改水技術(shù)中心，組建成立中國(guó)疾病預(yù)防控制中心。自此，國(guó)家、省、地（市）、縣四級(jí)疾病預(yù)防控制中心為主體的疾病預(yù)防控制體系初步形成。

2003年的“非典”疫情，對(duì)我國(guó)公共衛(wèi)生體系是一次前所未有的考驗(yàn)。同年，以國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為標(biāo)志，我國(guó)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法層面首次引入了應(yīng)急管理的法律概念。2005年7月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議，要求各級(jí)政府成立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu);同年12月，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室正式成立。2007年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法是我國(guó)積極主動(dòng)地預(yù)防、及時(shí)有效地處置和最大限度地減少各類突發(fā)事件發(fā)生的重要立法，在突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面進(jìn)行了明確的規(guī)定。

2013年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法的通知》，對(duì)預(yù)案應(yīng)急響應(yīng)是否分級(jí)、如何分級(jí)、如何界定分級(jí)響應(yīng)措施等問題作出了明確規(guī)定。2016年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”衛(wèi)生與健康規(guī)劃的通知》指出加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件尤其是突發(fā)急性傳染病綜合監(jiān)測(cè)、快速檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和及時(shí)預(yù)警能力建設(shè)。2018年兩會(huì)期間，國(guó)務(wù)院出臺(tái)改革開放以來第8次政府機(jī)構(gòu)改革方案，首次設(shè)立應(yīng)急管理部。 （綜合）