新時(shí)期提升基層政府治理能力研究

潘紅宇 王磊 劉亞男

摘要：我國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是一個(gè)重要的課題，現(xiàn)階段下全球局勢(shì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)多變，基層政府所面臨的社會(huì)治理問題、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域問題及其他各方面日益復(fù)雜的問題下，需要一個(gè)更有效率和治理能力的基層行政部門，在探討行政組織的特征及其存在的職責(zé)、行政官員的動(dòng)機(jī)及其不同行為模式的原因，通過行政組織和不同行政官員類型的視角進(jìn)行分析，以基層工作應(yīng)當(dāng)抓重點(diǎn)事務(wù)，完善基層工作的評(píng)價(jià)機(jī)制，減輕文山會(huì)海的基層工作負(fù)擔(dān)，妥善處理“為官不為”現(xiàn)象為切入點(diǎn)，為新時(shí)期我國(guó)基層政府部門改革及治理能力提升提出有益的建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化：行政組織：行政官員：動(dòng)機(jī)與行為模式

文章編號(hào)：978-7-80736-771-0（2020）01-113-03

前言

習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的必然要求。隨著改革的不斷深化，對(duì)我國(guó)治理體系與治理能力提出了新的要求與考驗(yàn)，公共部門需要改善自身的治理能力與治理體系，適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人民對(duì)公共服務(wù)的要求。在新的發(fā)展階段，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對(duì)政治生態(tài)和政治風(fēng)氣的治理越來(lái)越嚴(yán)格。然而，在嚴(yán)格的紀(jì)律下也衍生出多做多錯(cuò)，不做不錯(cuò)的形式主義思想，形成“為官不為”、懶作為、慢作為現(xiàn)象。以行政組織及其內(nèi)部的行政官員為基本研究單位，分析其動(dòng)機(jī)與行為模式對(duì)改善行政部門治理能力與構(gòu)建我國(guó)治理能力現(xiàn)代化有著重要的意義。

一、相關(guān)概述

（一）行政組織的特點(diǎn)與主要任務(wù)

行政組織有其自身存在的特點(diǎn)與意義，目前社會(huì)分工日益復(fù)雜化、精細(xì)化，不同類型的工作種類繁多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所面臨的問題也越來(lái)越復(fù)雜，這就要求行政部門有一個(gè)強(qiáng)有力解決問題的組織機(jī)構(gòu)，承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。主要包括：第一，通過稅收等手段來(lái)協(xié)調(diào)收入的再分配問題。在全面建成小康社會(huì)之際，如何協(xié)調(diào)再分配的地區(qū)與不同職業(yè)之間的均衡發(fā)展，是一個(gè)重要而急需解決的問題：第二，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管與宏觀調(diào)控。當(dāng)面臨市場(chǎng)失靈或資本市場(chǎng)危機(jī)時(shí)，需要政府部門強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控作為保證社會(huì)穩(wěn)定和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的有效保障措施。第三，法規(guī)制定與執(zhí)行及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。通過行政組織的治理和提供公民所需的公共服務(wù)，來(lái)維持社會(huì)穩(wěn)定和正常秩序有序進(jìn)行：對(duì)社會(huì)中弱勢(shì)群體或群眾所急需的產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)配和供應(yīng)，滿足人民群眾日常生活所需。

（二）行政官員的基本特征

基于行政部門采取科層制的組織結(jié)構(gòu)，在組織內(nèi)部使用等級(jí)制來(lái)管理各個(gè)層級(jí)的事務(wù)。在組織每一個(gè)層級(jí)當(dāng)中，都有一定級(jí)別和職權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)，本文分析的行政官員就是以此為基礎(chǔ)進(jìn)行探討。行政領(lǐng)導(dǎo)是為一個(gè)大型的公共組織工作、主要收入來(lái)源于工作本身而非其他業(yè)務(wù)、行政組織對(duì)行政官員采取的雇傭、提升、薪酬回報(bào)是以其工作職責(zé)為基礎(chǔ)的。一方面，行政部門具有龐大的組織規(guī)模，行政官員面臨著協(xié)調(diào)與溝通上的困難。另一方面行政組織中的提升和評(píng)價(jià)往往以行政官員的工作績(jī)效或政績(jī)來(lái)進(jìn)行評(píng)估，政府部門的決策也是基于長(zhǎng)期考量的，需要經(jīng)過一定的周期才能看到效果，如果以短期的經(jīng)濟(jì)回報(bào)來(lái)衡量，難以公正的評(píng)價(jià)行政官員的工作績(jī)效。

（三）構(gòu)建基層行政部門治理能力的現(xiàn)代化的意義

習(xí)近平總書記提出要切實(shí)落實(shí)為基層減負(fù)，減少不必要的文山會(huì)海工作。我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)和脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，到2020年全面建成小康社會(huì)之際，基層政府和行政人員面臨著工作任務(wù)繁重、會(huì)議多、考察力度大等多重壓力。基層的行政官員是抓落實(shí)的關(guān)鍵因素，基層行政組織與行政官員的應(yīng)該把更多的精力放在切實(shí)落實(shí)提供人民所需的公共服務(wù)上，提升基層行政部門治理能力，真抓實(shí)干讓群眾滿意的實(shí)際效果的治理理念，讓基層組織有更多的時(shí)間和精力用在聯(lián)系群眾、解決基層群眾實(shí)際需要的問題和困難。

二、行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)及不同行政官員類型分析

（一）行政組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

（1）正式結(jié)構(gòu)。第一，正式結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生都是為了實(shí)現(xiàn)一定的目的，組織內(nèi)部的成員在加入組織的同時(shí)必須遵守組織的規(guī)則，同時(shí)協(xié)調(diào)自身的行為與組織的目標(biāo)相匹配。在龐大的科層制組織結(jié)構(gòu)中，由于存在不同的利益需求和獲取信息有效性的差異，想要實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)具有現(xiàn)實(shí)的困難，為了避免沖突導(dǎo)致的低效率，行政組織內(nèi)部通過權(quán)威與等級(jí)制的方式來(lái)控制：第二，組織內(nèi)部溝通網(wǎng)絡(luò)。在行政組織內(nèi)部，由于組織結(jié)構(gòu)層次多，人員構(gòu)成復(fù)雜，傳遞信息依賴于組織內(nèi)部的溝通，以此來(lái)減小信息獲取的成本消耗。主要包括平行溝通與垂直溝通的方式：第三，正式規(guī)則的存在。由于缺乏自由等價(jià)交換的機(jī)制，行政官員和組織的工作產(chǎn)出難以被測(cè)量，這時(shí)就必須要設(shè)立正式的規(guī)則來(lái)指導(dǎo)個(gè)人的行為和決定，協(xié)調(diào)復(fù)雜的市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系，減少成本的浪費(fèi)與無(wú)效利用。通過正式規(guī)則和程序來(lái)約束行政官員的的自由裁量權(quán)，避免權(quán)力的濫用。

（2）非正式結(jié)構(gòu)。假設(shè)每個(gè)個(gè)體的人都是被自身利益所驅(qū)動(dòng)，同時(shí)又必須受到正式組織的規(guī)則影響。行政官員對(duì)自身的職權(quán)和權(quán)威地位關(guān)注度更高，那么行政官員首先需要樹立自己的權(quán)威，彼得原理對(duì)此作出了詳細(xì)的解釋。因此，行政組織內(nèi)部的非正式組織產(chǎn)生的基礎(chǔ)，是行政官員對(duì)于自身職權(quán)、薪酬待遇、聲望地位等各種關(guān)系的追求與平衡。在正式組織規(guī)則中，以職位分類為重要的規(guī)則剛?cè)肼毜男氯?，不可能完全符合和勝任工作所需要的技能，這時(shí)候就需要其他人的協(xié)助才能完成，這一現(xiàn)象也促進(jìn)了非正式組織的產(chǎn)生。行政組織的官員受到各種因素的影響，建立非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：這些關(guān)系都是建立在私人的基礎(chǔ)上，行政官員在需要進(jìn)行工作和職務(wù)上的轉(zhuǎn)換時(shí)，需要非正式結(jié)構(gòu)的人際關(guān)系來(lái)維持。

（二）行政官員的類型及其在組織中角色

以為公共利益服務(wù)為目標(biāo)是公共部門存在的主要意義，由于內(nèi)部組成人員的差異性，個(gè)人目標(biāo)和追求也不同，促使個(gè)人做事的根本動(dòng)機(jī)在于個(gè)人目標(biāo)和利益，根據(jù)動(dòng)機(jī)和目標(biāo)的不同，行政官員可以分為三種類型。第一種是追求權(quán)力型。此類官員追求組織層級(jí)中更高級(jí)的級(jí)別和職位，行政組織通常采取功績(jī)制的方式對(duì)工作人員的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，由于缺乏市場(chǎng)機(jī)制的客觀評(píng)價(jià)，官員的產(chǎn)出和工作績(jī)效往往是復(fù)雜多樣的，難以用單一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。第二種是求穩(wěn)保守型。此類型的官員追求的是自身職位的穩(wěn)定與安全，不希望環(huán)境的改變與冒險(xiǎn)。保守型官員不希望組織發(fā)生變革，對(duì)于晉升和聲望的追求較小，在組織中對(duì)規(guī)則的嚴(yán)格遵從成為保守者避免失誤和職責(zé)的保護(hù)傘，而不尋求變化的態(tài)度卻容易促使形式主義的產(chǎn)生。保守者的極端表現(xiàn)就是多做多錯(cuò)，不做不錯(cuò)的思想。第三種支持改善政策的提倡者。對(duì)于政策支持改變的提倡者，既是為了維護(hù)部門的利益，同時(shí)也是為了擴(kuò)大自身職權(quán)的需要，都提倡改變政策來(lái)增加職務(wù)工作和部門職權(quán)。在改變既有政策的情況下，資源的再分配和部門擴(kuò)張都可以促使提倡者為自身部門爭(zhēng)取更多的社會(huì)資源。

（三）在基層行政部門中的表現(xiàn)形式

第一，行政組織正式結(jié)構(gòu)。我國(guó)行政部門的組織結(jié)構(gòu)雖然在形式上有不同的變化，但本質(zhì)上還是符合韋伯的科層制理論。在嚴(yán)密的等級(jí)組織結(jié)構(gòu)中，基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于行政組織結(jié)構(gòu)的下游，往往接受來(lái)自上級(jí)部門的政策和決定，是基本的執(zhí)行單元。在行政溝通中主要是采用垂直溝通的方式，執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和命令?；鶎咏M織由于經(jīng)濟(jì)資源、教育資源及人力資源等的缺乏，難以形成有效的吸引力。下級(jí)行政部門的訴求難以通過正式溝通的方式傳遞給上級(jí)部門。第二，懶政和不作為的現(xiàn)象。十八大以來(lái)對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和政治生態(tài)的風(fēng)氣建設(shè)更加嚴(yán)格，以往的吃拿卡要現(xiàn)象逐漸被杜絕。隨著隱性福利的減少和嚴(yán)格的紀(jì)律約束，部分官員出現(xiàn)了少做少犯錯(cuò)等不作為的現(xiàn)象。第三，基層的問責(zé)機(jī)制不合理。對(duì)待基層一線的工作人員，對(duì)其工作的衡量不可以采取一刀切的方式，不能盲目問責(zé)，會(huì)導(dǎo)致基層工作人員想作為卻因?yàn)楹ε卤粏栘?zé)而不敢作為。例如新聞報(bào)道的扶貧官員因?yàn)橄丛栉唇由霞?jí)電話而被問責(zé)的現(xiàn)象，都說明了問責(zé)機(jī)制需要進(jìn)一步完善。第四，基層官員工作的評(píng)價(jià)制度缺乏群眾評(píng)議。對(duì)于基層政府官員工作的評(píng)價(jià)往往是組織內(nèi)部和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門給予評(píng)價(jià)，而基層工作人員是落實(shí)政策的第一線，往往面對(duì)的是廣大人民群眾，工作好不好應(yīng)該由群眾滿意不滿意來(lái)評(píng)價(jià)，但是在現(xiàn)實(shí)評(píng)議的過程中卻存在困難，導(dǎo)致群眾難以參加到基層官員的工作評(píng)價(jià)中。

三、完善基層治理體系與治理能力建議

（一）開通由下自上的溝通渠道

良好暢通的溝通渠道有利于基層政府訴求的反映，從而調(diào)整工作流程減輕基層政府的負(fù)擔(dān)，為基層工作人員與一線扶貧人員創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，切實(shí)為人民群眾服務(wù)。下級(jí)的訴求不能一味的被忽略，而出于組織的權(quán)威，下級(jí)行政部門及工作人員也無(wú)法輕易表達(dá)自身的訴求。出于以上情況的考慮，可以開通便捷的自下而上的溝通渠道。通過微信公眾號(hào)等便捷的方式開通匿名意見收集通道，一方面，可以讓基層工作人員合理的表達(dá)自身的訴求，另一方面，通過訴求的表達(dá)掌握基層的輿論輿情，獲得最真實(shí)的一手資料，同時(shí)，設(shè)置一名職位級(jí)別高，與基層聯(lián)系緊密的溝通人員，專門負(fù)責(zé)了解基層工作及基層工作人員訴求與實(shí)際情況的職位。溝通職位的人員要避免官僚化，越是平級(jí)的人員越容易得到真實(shí)資料，同時(shí)，考慮到行政部門等級(jí)結(jié)構(gòu)，要確保溝通中的人員信息的保密和匿名處理。

（二）為基層文山會(huì)海工作減負(fù)，重點(diǎn)抓落實(shí)工作

從基層工作及扶貧的反饋來(lái)看，部分地區(qū)對(duì)基層村一級(jí)行政單位的會(huì)議和表格任務(wù)非常繁重，且表格信息重復(fù)填、部分尚且需要村民來(lái)填，由于村民受知識(shí)文化水平的限制，便增加了基層工作人員的負(fù)擔(dān)?；鶎庸ぷ骱头鲐毑粌H是停留在開會(huì)和填寫表格上，更多的是需要基層的干部拿出更多的時(shí)間和精力去解決群眾所急需解決的問題，在實(shí)踐中一步步完成脫貧的任務(wù)。如果大部分時(shí)間都用在應(yīng)付上級(jí)的檢查和填表格寫材料中，那么落實(shí)實(shí)際任務(wù)就變成一句空談。各級(jí)政府需要拿出減少會(huì)議和填寫不必要表格的明確操作細(xì)則，對(duì)不必要填寫的，重復(fù)填寫的工作，能避免的就要避免。騰出精力和時(shí)間讓基層干部抓重點(diǎn)需要落實(shí)的工作、去解決群眾真正需要解決的問題。

（二）完善基層干部評(píng)價(jià)中的群眾評(píng)議機(jī)制

習(xí)近平總書記曾指出工作做的好不好，要以群眾滿意不滿意為標(biāo)準(zhǔn)。在基層官員的工作評(píng)價(jià)中，應(yīng)該加入群眾評(píng)價(jià)制度，以所在轄區(qū)與職責(zé)范圍的區(qū)域內(nèi)采取廣泛的群眾評(píng)價(jià)制度，基層工作人員是直接面對(duì)群眾的一線工作者，工作做的好不好第一接受者就是人民群眾：要讓群眾有機(jī)會(huì)參與到評(píng)價(jià)基層政府工作狀態(tài)和解決問題能力的過程中。廣泛的群眾參與和評(píng)價(jià)機(jī)制意味著公平性可以得到有效的保障，不會(huì)因?yàn)樯贁?shù)人不同的意見而影響評(píng)價(jià)的客觀公正，也可以避免上級(jí)部門權(quán)威的壓力下，導(dǎo)致工作的重心由為群眾辦事轉(zhuǎn)變?yōu)閷懖牧辖o上級(jí)部門看。善用互聯(lián)網(wǎng)的便利性，通過互聯(lián)網(wǎng)+問卷、互聯(lián)網(wǎng)+群眾評(píng)議小程序等便捷有效的方式讓人民更簡(jiǎn)單的參加。在群眾監(jiān)督的壓力下，能有效促進(jìn)基層官員對(duì)群眾需求和呼聲的重視程度，從而更好的完成工作任務(wù)。

（三）全面合理的問責(zé)機(jī)制

在對(duì)基層治理與工作的問責(zé)過程中，不能采取粗暴的一刀切，不能因?yàn)橐粋€(gè)電話沒接到的類似情況，就隨意否定基層官員和扶貧工作者的全部工作效果。往往在工作的過程中，基層人員需要長(zhǎng)期的落實(shí)上級(jí)的任務(wù)和溝通才能見效，對(duì)短平快式的問責(zé)有苦難言。扶貧工作過程中，需要真扶貧就不能采取短期的問責(zé)模式，一線工作的改變需要日記月累才可以見效。評(píng)價(jià)基層官員的工作是否合格需要建立綜合的指標(biāo)體系，采取多方面的考量。包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)提供水平、群眾滿意程度、公共治理能力等多方面的維度來(lái)考量。應(yīng)該避免粗暴式問責(zé)的現(xiàn)象一再發(fā)生。

結(jié)語(yǔ)

在完善我國(guó)治理體系與治理能現(xiàn)代化的過程中，需要從多角度來(lái)探討。本文基于行政組織及行政官員的類型為視角進(jìn)行分析：考量行政組織的溝通、行政組織等級(jí)權(quán)威及行政官員的不同類型和動(dòng)機(jī)對(duì)基層政府治理能力的影響及作用。在改善基層政府治理能力方面視角主要集中在抓重點(diǎn)事務(wù)上面，把基層治理的模式的重點(diǎn)放在解決群眾需要的事務(wù)上，避免耗費(fèi)過多的時(shí)間與精力在文山會(huì)海中。如何解決這些實(shí)際的問題還需要廣大學(xué)者和公共管理工作人員的共同努力與思考。