３０年用人制度改革思考

古人說：“為政之要惟在得人”。如果說中國30年的改革開放成效顯著，其中用人政策、用人導(dǎo)向起了很重要的作用。

從單項突破到重點攻關(guān)

單項突破。由于30年我們沒有設(shè)立一個用人制度改革的試驗區(qū)，所以只能進行技術(shù)層面的單項突破。首先，中央帶頭在干部退休制度、分級分類管理體制、選拔任用制度等方面進行了單項突破。接著，一些改革先鋒，如劉日在河北無極縣進行了整飭吏治、啟用能人的單項突破；呂日周在長治市推行了輿論監(jiān)督、民主測評的單項突破等。但是，由于沒有政治體制改革的特區(qū)，如同改革沒有樣板間，缺乏必須的模具，即使單項突破取得成功也無法復(fù)制，難以拷貝；就是單項突破成功的地方，也因為改革者的離開而人走政息。

整體推進。2000年6月，中央頒發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》，總結(jié)了20多年來單項突破的經(jīng)驗，規(guī)劃了未來10年黨政干部、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人三支隊伍干部人事制度改革的重點和方向，不僅選拔任用方面的改革要推進，管理監(jiān)督方面的改革也要推進，即為整體推進。這方面，各地也確實做了不少工作，并取得一定階段性效果。但是，由于缺乏干部人事制度改革的試驗區(qū)，單項突破的成效很難鞏固，整體推進的階段性成果則更難積小勝為大勝。因此，更多地表現(xiàn)為整體推進的部署和愿望。

重點攻關(guān)。目前重點攻關(guān)的項目有六：一是授職上，從委任到選任；二是主體上，從少數(shù)人決定到多數(shù)人決定；三是對象上，從副職到正職；四是級別上，由科處級到廳局級及更高級；五是方式上，由間接選舉到直接選舉；六是突破上，由從“能上”方向優(yōu)化到從“能下”方向突破。能不能在這六個項目上實現(xiàn)重點攻關(guān)，取決于領(lǐng)導(dǎo)的決心，取決于有沒有這樣一批敢于請戰(zhàn)和敢于擔(dān)當(dāng)重任的改革先鋒，取決于能否建立重點攻關(guān)的試驗特區(qū)。

創(chuàng)新熱情與艱難推廣

真正最具突破意義的，是1998年底四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選。這是一次真正的民眾選官，老百姓6000人冒雨去選鄉(xiāng)長，折射出群眾權(quán)利意識的復(fù)蘇和覺醒。再有，當(dāng)屬今年7月貴陽市的區(qū)（縣）委書記競爭上崗。各地公推公選的通常是行政職位，而且絕大多數(shù)是副職。貴陽把4個縣（區(qū)）委書記崗位拿出來競爭上崗，具有重大的突破意義。還有長治的輿論監(jiān)督?！堕L治日報》通過公開的輿論監(jiān)督，每年上萬人給領(lǐng)導(dǎo)干部打分測評，這種輿論監(jiān)督對選人用人也是有實質(zhì)性作用的。

基層的創(chuàng)新動力，來自于同群眾的零距離接觸。用對一個人或用錯一個人，越是基層見效越快。古語說“郡縣治則天下安”，特別是縣級地方政權(quán)，用人體制的改革創(chuàng)新，是一種現(xiàn)實需要。

步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選是一件堪比安徽小崗村18戶農(nóng)民包產(chǎn)到戶的制度創(chuàng)新，但為什么這一創(chuàng)新不能夠像小崗村那樣成為一種普遍的模式？

一是動力差。改革動力最深厚的根源存在于民眾之中。小崗村包產(chǎn)到戶的動力，直接源于農(nóng)民指望包產(chǎn)到戶能吃飽飯，即使違法也敢冒風(fēng)險。包產(chǎn)到戶不是黨委、政府的政策研究室研究制定出來的，是小崗村的18戶農(nóng)民自己闖出來的。相比于小崗村，步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選，要靠具有理想主義和獻身精神的改革先鋒才能促成，而不少干部的改革動力特別是進行干部人事制度改革的動力則明顯不足。

二是能力低。民主既是理論問題，更是實踐問題。黨內(nèi)民主是黨的生命，人民民主是社會主義的生命。沒有先進性思想和相當(dāng)水平能力的人，是不會也不敢引導(dǎo)、推動、發(fā)展民主的。

三是可控弱。權(quán)力運用不當(dāng)，掌權(quán)者的可控力就弱。在連穩(wěn)定都難以確保的前提下，干部人事制度的改革只好處于暫停狀態(tài)。

四是權(quán)力損。深化政治體制改革就意味著各級領(lǐng)導(dǎo)干部要逐步還權(quán)于民。在某些權(quán)力已經(jīng)市場化的地方和部門，職務(wù)職級是有“明碼實價”的。臭名昭著的馬德賣官，可以日進萬金。權(quán)力一旦減少，利益就肯定縮水。

五是風(fēng)險大。步云鄉(xiāng)直選，無現(xiàn)存經(jīng)驗可資借鑒，風(fēng)險很大，當(dāng)時就有人指責(zé)為違憲行為，要嚴肅處理。搞改革不但受不到表彰，而且風(fēng)險還如此之大，誰還愿意搞呢？

鼓勵創(chuàng)新，積極探索

面對地方用人機制的創(chuàng)新熱情，應(yīng)以“兼收并蓄，博采眾長”來進行引導(dǎo)，堅持“四不”。

第一，搞不清不批評。有人說呂日周好作秀，省委書記就下去調(diào)查一下，看是不是作秀，對老百姓是好還是壞，對改革是有利還是有害。有人聯(lián)名告劉日的狀，說他貪污腐化，省上、中央不急著批評作結(jié)論，到頭來發(fā)現(xiàn)了一個德才兼?zhèn)?、清正廉潔的好干部?/p>

第二，看不準不反對。改革既是一種創(chuàng)新的事業(yè)，就有可能對，也有可能不對。如果看不準，先不要急著反對，可以不表態(tài)，要相信實踐是檢驗真理的唯一標準。

第三，有爭議不要緊。對改革者有爭議是正常的，沒有爭議反而不正常。關(guān)鍵要看是誰在爭議，爭議什么，爭議的主次與對錯。領(lǐng)導(dǎo)不要一聽爭議就犯迷糊，甚至發(fā)怵，或者各打五十大板，或者強行壓制。

第四，有成效不埋沒。改革者取得成效，不能埋沒，而且應(yīng)該重用。要敢于在第一時間進行表彰獎勵，該重用就要重用。這樣才能發(fā)揮用人的導(dǎo)向作用，不要遲遲不敢表態(tài)。

存在的問題不容忽視

總體來看，改革開放30年我們用人制度的改革取得不少成績，同時也存在一些不容忽視的問題?？梢杂谩拔逡姟眮砀爬ǎ?/p>

第一，見“上”不見“下”。在“下”的方面，我們在上世紀80年代初就有了退休制度改革。但是30年來，我們提拔的所有干部，只要不違法亂紀被撤職開除，只要不是年齡到“點”生老病死的，職位難以挪動。沒有干部“下”的機制。

第二，見“用”不見“管”。也就是只看到選拔任用干部，但怎么管理和監(jiān)督干部，卻沒有形成有效辦法。

第三，見“委”不見“選”。30年用人制度上的改革，只涉及到委任制的改革，而很難見到選舉制的改革。包括貴陽公選4名縣（區(qū)）委書記的改革，其實還是一種委任的改革，只是在委任的過程中擴大了決策的范圍，還不是真正意義上的選舉。

第四，見“次”不見“主”?，F(xiàn)有的用人制度改革多在次要的地區(qū)、部門、崗位、職務(wù)上推進，這樣的試點再多，影響不大，意義有限。下階段用人制度的改革，必須在主要職務(wù)和決定選拔任用的主體上實施突破。此外，現(xiàn)在的國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)仍然不是由市場去選擇，還是像黨政官員一樣，繼續(xù)采用等級授職制，由黨委、組織部任命。在這樣的狀況下，國企主要領(lǐng)導(dǎo)的第一選擇，必然是向任命他的人和機關(guān)負責(zé)。

第五，見“進”不見“出”。近年國家公務(wù)員考試報名人數(shù)急劇上升，2009年超過100萬，各職位平均競爭比例已經(jīng)超過了80：1，為歷年來競爭最為激烈的一年。這種急速增長與就業(yè)壓力加大有關(guān)，也與公權(quán)力的膨脹有關(guān)。每年進了這么多的公務(wù)員，公務(wù)員的出口在哪里？目前，聘任制公務(wù)員的試點少，規(guī)模又太小，也沒有劃定一個區(qū)域來搞，解決公務(wù)員退出的問題就顯得更加突出。

第六，見“個人”不見“組織”。各級黨委組織部少管組織多管干部，結(jié)果越管干部，干部越出問題。原因何在？基礎(chǔ)出了問題。

重點環(huán)節(jié)與重點突破

總結(jié)30年用人制度改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，今后應(yīng)思考在4個重點環(huán)節(jié)上實施重點突破：

方向上，要在干部能下方面突破。由于能上不能下，各級干部超編嚴重、高配突出，能上的空間幾乎沒有。由于多年積重難返的沉淀，“武大郎開店”式的領(lǐng)導(dǎo)班子并不鮮見，各級干部中的庸才冗員現(xiàn)狀也令人堪憂。但或許正是這種沉淀，也才使能下不僅具備了現(xiàn)實的條件，而且增加了突破的可能。只要出臺有力度的政策，能下的空間定會大大拓展。

方法上，要在選舉制上突破。這些年我們用人制度的改革主要集中在委任制上突破。沒有普選讓廣大黨員充分體現(xiàn)選舉者的意志，掌權(quán)者手中的權(quán)力，就很難向黨員群眾負責(zé)；一把手體制下的過度集權(quán)不能分解，一言堂、家長制的局面就難以避免。

重點上，要在主要領(lǐng)導(dǎo)干部上突破。30年改革，我們形成一種思維定勢，什么都按照先易后難的程式去搞。好處是改革容易減少阻力，不足是容易延誤時間。比如我們在機關(guān)中層和地方搞副職干部的競爭上崗，想以此為突破點。其實，這犯了路徑選擇的錯誤。因為政務(wù)類的官員應(yīng)該通過選舉，機關(guān)中層干部屬于事務(wù)官，上級任命即可。結(jié)果，我們的縣委書記作為政務(wù)官，本應(yīng)選舉，事實上卻由上級任命；我們某廳某局的處長、科長作為事務(wù)官，本應(yīng)任命，卻象政治家那樣為競爭上崗到處拉選票。