地方政府債務(wù)風(fēng)險分析及對策研究

文| 時新宇

地方政府債務(wù)界定和存在的問題

政府債務(wù)是以政府名義向社會公眾以及外國政府等組織舉借或者擔(dān)保的債務(wù)，是政府履行其職能的物質(zhì)保障，是依據(jù)信用原則，有償、靈活地取得公共收入的一種形式。借用這個定義，地方政府債務(wù)，是指地方政府作為債務(wù)人按約定的條件向債權(quán)人承擔(dān)的義務(wù)。

從我國地方政府債務(wù)管理的歷程來看，地方政府債務(wù)的內(nèi)容包括“政府性債務(wù)（2014年以前）”、“政府債券（2015年至今）”、“隱性債務(wù)（2017年至今）”等形式，一定程度上反映了我國地方政府債務(wù)管理機(jī)制的建立和規(guī)范進(jìn)程。2015年起，新預(yù)算法正式實施，政府性債務(wù)通過甄別納入預(yù)算管理。地方政府及部門違法違規(guī)舉債或者變相舉債均為地方政府隱性債務(wù)，如違規(guī)融資或擔(dān)保債務(wù)、偽政府購買服務(wù)、偽PPP項目、融資平臺債務(wù)及政府投資基金等。2017年財政部50號文、87號文、92號文作了相關(guān)強(qiáng)調(diào)：其中50號文明確禁止地方政府擔(dān)保以及其他違規(guī)融資事項；87號文主要是規(guī)范政府購買服務(wù)。92號文主要是規(guī)范PPP行為。從政府債務(wù)形式和結(jié)構(gòu)看，我國地方政府債務(wù)普遍存在以下幾個問題：

債務(wù)規(guī)模過于龐大

1994年出臺的預(yù)算法明確要求地方政府禁止發(fā)債后，各級地方政府相應(yīng)改變?nèi)谫Y和發(fā)債方式，提高融資平臺在銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券的規(guī)模，并廣泛利用中短期融資工具籌集資金，地方政府債務(wù)規(guī)模迅猛增長。從2018年國家資產(chǎn)負(fù)債表看，2000年到2016年，全國政府負(fù)債由2萬億元提高到27萬億元，規(guī)模提高到之前的13倍。

存在期限錯配

從債務(wù)期限來看，我國地方債以中短期為主，期限為5年及以下的占比超過75%。從資金投向來看，地方債投資項目的資產(chǎn)回報期限普遍較長。

根據(jù)2013年底審計署報告顯示，地方債主要投向市政建設(shè)、交通運輸、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項目建設(shè)領(lǐng)域，比重達(dá)到86.77%，而回收期平均為20年左右。較短的債務(wù)舉接期限和較長的投資項目收益回收期限的期限錯配，地方政府償債壓力和違約風(fēng)險大大增加。

債務(wù)資金結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

我國地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專項債務(wù)，其中一般債務(wù)自一般公共預(yù)算償還，專項債務(wù)自政府性基金償還。我國地方政府舉債多為專項債務(wù)，政府性資金絕大部分是土地出讓收入，而土地財政具有不可持續(xù)性。以土地出讓收入作為償還債務(wù)重要資金來源的保障機(jī)制缺乏穩(wěn)定性。

債務(wù)風(fēng)險成因分析

財權(quán)與事權(quán)劃分不合理

分稅制財政體制是在中央與地方各級政府之間，根據(jù)各自的職權(quán)范圍劃分稅源，并以此為基礎(chǔ)確定各自稅收權(quán)限。從1994年起實行分稅制財政體制以來，財力向上集中。2010年以來，中央級收入占財政收入比重均在45%以上，而省、市、縣、鎮(zhèn)四級政府財政收入占比不到55%。收入的向上集中并未帶來事權(quán)的向上集中，以山東省青島市G區(qū)為例，G區(qū)經(jīng)濟(jì)實力在山東省區(qū)縣級中居前列，但公共預(yù)算財力中用于保障農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生支出達(dá)86%，可用于政府投資項目建設(shè)的資金非常少。

投融資體制不健全

前些年，國務(wù)院各部委先后制定了PPP、政府購買服務(wù)等相關(guān)制度，鼓勵地方政府通過PPP等模式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但這些模式往往被地方政府變通為融資工具，用于籌集建設(shè)資金。雖然隨著制度的不斷規(guī)范和完善，通過政府購買服務(wù)、PPP融資等違規(guī)行為先后被叫停，但因前期制度的不規(guī)范和不完善，造成地方債務(wù)急劇膨脹。

地方政府債務(wù)管理存在道德風(fēng)險

道德風(fēng)險是指在信息不對稱條件下，不確定或不完全合同使得負(fù)有責(zé)任的經(jīng)濟(jì)行為主體不承擔(dān)其行動的全部后果，在最大化自身效用的同時，做出不利于他人行動的現(xiàn)象。在基礎(chǔ)設(shè)施項目施工建設(shè)中，老百姓往往只看到了市政道路和公共設(shè)施的改善，而忽略了無序擴(kuò)張舉債背后的成本和代價，由于信息的不對稱性，又激發(fā)了地方政府繼續(xù)投機(jī)擴(kuò)張債務(wù)，取得提高政績的目的。一旦舉債過度，就很容易出現(xiàn)道德風(fēng)險，債務(wù)風(fēng)險也隨之加大。

地方政府考核與問責(zé)機(jī)制不健全

近年來，上級對下級的考核中，一個重要指標(biāo)仍然是GDP指標(biāo)（國內(nèi)生產(chǎn)總值）。為了完成考核指標(biāo)，地方政府必然會投資大量項目以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拉升GDP。

同時，我國政府官員大多實行輪換制，任職期滿后將調(diào)整至其他崗位，而下任政府官員在沒有更好的舉債方式下，會繼續(xù)選擇舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這樣原債務(wù)未能有效化解，新債務(wù)不斷產(chǎn)生，債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大?？己藱C(jī)制不完善間接導(dǎo)致了政府債務(wù)無序擴(kuò)張的惡性循環(huán)。

缺乏有效的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），為各級政府建立地方政府性債務(wù)管理和預(yù)警機(jī)制提供了依據(jù)。但由于地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，地方政府負(fù)債主體多元化，債務(wù)資金分布于不同的職能部門管理使用，債務(wù)統(tǒng)計及監(jiān)管預(yù)警難度大，建立科學(xué)的規(guī)范風(fēng)險預(yù)警機(jī)制需要一個過程。

防范政府債務(wù)風(fēng)險對策

1.完善現(xiàn)行財政分稅制體制。目前，盡管中央對財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的路線圖和時間表進(jìn)行了明確，但財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革仍面臨一系列問題和困難。只有下放部分中央財力，明晰中央和地方政府事權(quán)，解決事權(quán)“越位”或“缺位”現(xiàn)象，才能保證地方財力持續(xù)穩(wěn)定增長，增強(qiáng)政府償債能力和風(fēng)險抵御能力，遏制地方債務(wù)的進(jìn)一步惡化。中央對于需要地方政府承擔(dān)的超越地方政府范圍的事權(quán)，可通過轉(zhuǎn)移支付方式予以財力匹配，避免政府過度舉債。

2.規(guī)范PPP項目和政府購買服務(wù)項目運作。全面規(guī)范PPP項目，對已納入和擬納入PPP綜合信息管理系統(tǒng)的項目，通過組織專家評審會等方式，將不符合規(guī)定的“兩評一案”整改落實到位。同時，嚴(yán)控PPP項目入口，加大物有所值和財政可承受能力論證力度，明確對無運營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會資本不實際承擔(dān)建設(shè)運營風(fēng)險的項目不予安排財政資金。嚴(yán)格政府購買服務(wù)范圍，妥善做好政府購買服務(wù)支出與年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃的銜接，對投資規(guī)模較大的棚區(qū)項目，必須以項目自身收支平衡為前提，在按程序納入國家棚改計劃后規(guī)范實施。

3.建立健全地方政府發(fā)債工作機(jī)制。發(fā)行債券是地方政府舉債的唯一途徑，地方政府應(yīng)建立健全發(fā)債工作機(jī)制，組建專門工作團(tuán)隊。一方面建立專項債券項目儲備機(jī)制，對符合發(fā)債條件的重點建設(shè)項目及功能園區(qū)項目進(jìn)行儲備，按照“隨立項、隨備案”的原則，將存在資金瓶頸問題、符合發(fā)債條件的項目信息匯總出來；另一方面建立發(fā)債項目篩選論證機(jī)制，對納入項目庫管理項目，按照輕重緩解的原則進(jìn)行梳理排序，加大對項目審批材料、實施程序及建設(shè)進(jìn)度的審核力度，確保發(fā)債項目信息全面、項目融資和收益平衡測算科學(xué)、合理，保證債券還本付息資金來源詳實、可靠。

同時，加強(qiáng)發(fā)債項目收益管理，對發(fā)債項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖?，要?yán)格按照專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，優(yōu)先用于保障償還到期債券本息，切實防范好償債風(fēng)險。

4.健全科學(xué)合理的考核與問責(zé)機(jī)制。地方政府性債務(wù)產(chǎn)生的內(nèi)在原因，是地方政府更看重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度所帶來的政績。因此，只有摒棄以總量和速度為主要考量標(biāo)準(zhǔn)的考核機(jī)制，建立科學(xué)合理的政績評價體系，才能有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險：將政府性債務(wù)控制情況納入對地方政府的指標(biāo)體系中，樹立正確用人導(dǎo)向，合理評價領(lǐng)導(dǎo)在任職期間的債務(wù)指標(biāo)；引導(dǎo)地方政府貫徹落實可持續(xù)發(fā)展的理念，從粗放型向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變，重點評價地方政府能否科學(xué)、合理、有效地讓現(xiàn)有資源做到績效最大化。

5.建立完善地方政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系。強(qiáng)化依法舉債制度建設(shè)，建立風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，及時評估債務(wù)風(fēng)險，合理控制債務(wù)規(guī)模和增速。建立債務(wù)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，每年可按照債務(wù)規(guī)模一定比例設(shè)立風(fēng)險準(zhǔn)備金，避免債務(wù)還本年度財政支出壓力劇增。

聘用高校研究院或信用評級機(jī)構(gòu)每年對債券發(fā)行者進(jìn)行信用評級，根據(jù)評級結(jié)構(gòu)相應(yīng)調(diào)整信用級別，合理約束地方政府的舉債行為，完善地方政府債務(wù)信息披露體系，動態(tài)披露債務(wù)發(fā)行規(guī)模、使用安排、績效評價結(jié)果和年度政府信用評級報告等，便于公眾監(jiān)督。