疫情沖擊下有關(guān)中國城市化的再思考

◆李 雪

近年來，中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入了一個快速發(fā)展的時期。據(jù)統(tǒng)計，2015年中國城鎮(zhèn)化率為56.1%，2016年為 57.35%，2017年為 58.52%，2018年59.58%，2019年為60.6%，每年城鎮(zhèn)化率的增長速度都超過1%?？焖俚某鞘谢?，意味著大量的人口向城市集聚，其間，社會將會經(jīng)歷結(jié)構(gòu)重組、秩序重構(gòu)等一系列變化，由分裂走向融合[1]。城市化的過程中會面臨著各種社會秩序的動蕩不安與不確定性等風險。德國社會學家烏爾里?！へ惪苏J為“中國的快速城市化將伴隨著社會發(fā)展失衡的風險以及城市生態(tài)、容納力等問題”[2]。

一、疫情沖擊下城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

這次新冠肺炎疫情的突然爆發(fā)，使得我國大中小城市的發(fā)展全部靜下來，停工停學，造成了全國以及全社會的巨大損失。在疫情的沖擊下，我國的城市化發(fā)展面臨著以下幾個方面的挑戰(zhàn)。

（一）城市應對突發(fā)性公共事件能力亟待加強

每一次重大突發(fā)性公共事件，都是對一個城市建設體系的考驗，更是對城市應急體系的考驗。自疫情爆發(fā)后，口罩搶購、酒精搶購，超市搶購等事件頻頻發(fā)生，影響了社會穩(wěn)定。災害發(fā)生時如何調(diào)配物資，保障人們基本的生活需要，非?？简炓粋€城市的應急能力。吸取以往發(fā)生的臺風、洪災等教訓，城市在菜籃子、米袋子等物資領(lǐng)域建立起了相對完善的應急儲備和基地，但這次疫情的發(fā)生，反映了我國城市應急物資儲備在醫(yī)療物資這塊領(lǐng)域還十分欠缺。自2003年發(fā)生非典，我國已經(jīng)出臺了相關(guān)的防范重大公共衛(wèi)生流行病的措施，但是十幾年過去，新冠肺炎傳染病爆發(fā)，很多城市應對十分艱難，很多建立起來的防疫措施未發(fā)揮出應有的效果。

改革開放以來，中國的城市化發(fā)展正處于上升階段，大量人口向城市集聚，產(chǎn)生了很多超大城市，但在城市化加速發(fā)展的時期，也積累了環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源短缺的風險，一旦發(fā)生突發(fā)性公共事件，對整個城市將產(chǎn)生重大沖擊。因此，城市必須要提高應急管理能力，進行綜合防災減災救災規(guī)劃。

（二）基礎(chǔ)設施建設不到位，公共服務資源欠缺

在疫情“黑天鵝”的沖擊下，我國城市的公共服務尤其是醫(yī)療服務，頻頻告急，引發(fā)了社會群眾的恐慌。強大的城市基礎(chǔ)設施保障是應對城市重大公共衛(wèi)生事件的重要前提。重大傳染性疫情發(fā)生時，隔離是一項非常有效的手段，如何讓居家的人民群眾的基本生活品質(zhì)不受大的影響，離不開安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)設施保障供應。城市發(fā)展的最終目的是為了給人們提供美好的生活，城市發(fā)展最重要的資源也是人?，F(xiàn)在，很多城市都在加入搶人才大戰(zhàn)中，出臺了很多優(yōu)惠政策，例如提供高薪、購房優(yōu)惠。在這樣的政策下，很多優(yōu)秀的人才卻依然選擇到大城市發(fā)展，不愿到中小城市城市生活，主要原因之一就是中小城市的基礎(chǔ)設施建設功能不夠齊全、公共服務不夠完善。在缺乏公共服務資源的情況下，不斷擴張城市規(guī)模會使基礎(chǔ)設施跟不上經(jīng)濟發(fā)展的節(jié)奏，這也是阻礙中小城市發(fā)展的一個重要因素[3]。

（三）傳統(tǒng)的城市治理模式難以適應現(xiàn)代城市發(fā)展的需要

目前，中國城市化水平已超過50%，城市人口遠超過農(nóng)村人口，城市管理水平的高低對城市發(fā)展質(zhì)量的影響越來越大。這表明社會治理的重點應放在城市治理上，實現(xiàn)城市治理能力現(xiàn)代化。在中國現(xiàn)行體制下，主要采用以權(quán)力為中心的自上而下的城市治理方式，地方政府作為治理的主體，其治理目標、發(fā)展戰(zhàn)略與行為方式在很大程度上受到上級政府的影響。基于強化責任的治理體系，在處理問題時，城市管理者由于害怕承擔責任，更傾向于按照上級政府的意見執(zhí)行或者學習上級政府的經(jīng)驗和做法。隨著現(xiàn)代城市型社會的到來，建筑物規(guī)模擴張迅速，人口、市場、資源、信息等要素高度集聚，城市發(fā)展經(jīng)常超負荷運行，一旦發(fā)生重大突發(fā)性公共事件，這樣的治理模式將難以靈活應對，從而錯過解決問題的良機。

新冠肺炎疫情首先在武漢這樣一個超大城市被發(fā)現(xiàn)報告，我國本著依法、公開透明、負責任態(tài)度，第一時間向國際社會通報疫情信息。從疫情的初發(fā)，中央派防疫工作組駐武漢進行指導工作，到城市的大規(guī)模防控，動作及時迅速。但是，反映了很多城市在面對突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件時，過份依賴于上級政府的指導，缺少靈活的自主應急處理能力，也表明我國傳統(tǒng)的城市治理模式與日益復雜的城市發(fā)展實踐不相適應。

（四）城市基層社區(qū)治理能力較為薄弱

本次疫情防控工作采用分區(qū)分片的網(wǎng)格化管理方式，社區(qū)作為城市的基本空間單元，承擔了大量的防控工作，包括宣傳防護知識、登記社區(qū)外來人口、封閉社區(qū)、為區(qū)內(nèi)居民代購生活物資等工作。對于這些抗疫任務，社區(qū)的響應是極其不平衡的。一方面，我們能夠看到一些有能力和責任感的居民、志愿者、社區(qū)民警和基層社區(qū)工作者的愛心奉獻和超負荷工作；另一方面，我們也看到了一些街道社區(qū)能夠擅自作出不讓返回人員進入小區(qū)，某些應該報備行程的居民卻選擇了隱瞞，很多社區(qū)對抗疫任務不堪重負等令人痛心的現(xiàn)象。這充分地暴露了我國城鎮(zhèn)基層社區(qū)的治理能力較為薄弱，嚴重缺乏有自組織能力、有韌性的基層治理。這次疫情的發(fā)生，是一個重啟城市社區(qū)自組織功能，提升社區(qū)治理能力的重要時機。

二、疫情結(jié)束后中國城市化的方向

（一）制定綜合防災減災救災計劃，提高城市韌性

在現(xiàn)代社會中，城市的發(fā)展總是受到來自外界和自身的各種沖擊和擾動，不僅包括洪水、干旱、颶風等自然災害和恐怖襲擊、瘟疫、戰(zhàn)爭等人為災害，還包括環(huán)境惡化、能源短缺等累積型風險。這些沖擊和擾動具有高度的不確定性和不可預測性，在現(xiàn)代信息技術(shù)的迅速傳播下，很容易引起社會群體性恐慌。所以就有必要制定綜合的防災減災救災計劃，提高城市的韌性，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。所謂的“韌性”就是指從變化和不利影響中迅速反彈的能力，以及對于困難情景的預防、準備、響應和快速恢復的能力[4]。

2017年1月《中共中央國務院關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》正式發(fā)布，很多城市都在加快制定防災減災救災計劃，對當前的防災體制機制進行改革升級，提高城市的韌性。比如，上海市在其城市發(fā)展長期規(guī)劃中，以建設更可持續(xù)發(fā)展的韌性城市為目標，研究制定了《從綜合防災到韌性城市轉(zhuǎn)型》的專項行動計劃。增強城市韌性可著力從以下三個方面入手：

第一，建立系統(tǒng)的風險評估體系，對城市面臨的災害風險類型、發(fā)生的頻率和強度大小進行精準識別與評估，為制定主動防御災害工程及管理措施奠定基礎(chǔ)。

第二，依據(jù)風險評估，對基礎(chǔ)設施進行冗余性和模塊化的設計與改造，利用多樣的要素所提供的相同或相似的備份功能來分散風險，提高城市的恢復力。

第三，完善政府與社會各級聯(lián)動的綜合防災機制，鼓勵支持社會力量全方位參與，構(gòu)建多方參與的社會化防災救災減災體系[5]。

（二）有效配置公共服務，提高城市吸引力

公共服務業(yè)是現(xiàn)代城市發(fā)展的基石，根據(jù)城市發(fā)展的需要，有效配置公共服務，提高城市對人才的吸引力。第一，圍繞人的活動，優(yōu)化公共空間，構(gòu)建緊湊型城市。第二，進行制度創(chuàng)新，處理好政府與市場之間的關(guān)系。在市場經(jīng)濟背景下，對于高標準公共服務，政府應當發(fā)揮引導支持的作用，調(diào)動社會和企業(yè)的積極性，引入市場力量，打造高品質(zhì)公共服務。第三，改革財稅體制。公共服務的供給配置是一個長期的過程，需要不斷進行財政上的補貼，政府要根據(jù)公共服務發(fā)展的需要適時地改革財稅體制。同時，各級政府改革過程中要落實好權(quán)力與責任清單，真正把以人民為中心落在實處。

（三）建立多元關(guān)系的參與式治理模式

隨著城市發(fā)展日益復雜，很多主體，如公司、社區(qū)、基金會和俱樂部等民間組織，出于對自身利益的考慮，強烈要求參與到城市公共事務的管理中來，這就有必要建立“多元關(guān)系”的參與式治理模式。讓企業(yè)和公民也參與到城市管理中來，協(xié)調(diào)多方利益和行動主體，使城市獲得自主解決問題的能力，提高治理效率。在該模式下，政府與企業(yè)、社會第三部門進行合作，聯(lián)合治理，政府可以發(fā)揮在政策管理、建立規(guī)章制度、保障公共服務供給的連續(xù)與穩(wěn)定，維系社會秩序等方面的優(yōu)勢；企業(yè)可以發(fā)揮在創(chuàng)新活動，推廣成功的經(jīng)驗，適應變化迅速等方面的優(yōu)勢；社會第三部門可以承擔在需要同情心和對個人關(guān)心尊重的任務，化解矛盾沖突以及涉及貫徹道德準則和個人行為準則等方面的優(yōu)勢[6]。

政府作為城市治理的主導力量，要積極引導企業(yè)和公民參與到城市治理活動中來，培育民眾的參與意識，創(chuàng)建信息流動的渠道和信息反饋機制，利用微博、微信、互聯(lián)網(wǎng)等平臺，加強政府與公眾的互動性，提高社會的自主性。在疫情中，韓紅愛心慈善基金會、馬云公益基金會等民間組織積極捐款捐物，為抗擊新冠肺炎發(fā)揮了重要的作用。政府可以為民間組織的發(fā)展創(chuàng)造一個寬松和諧的制度環(huán)境，積極推進民間組織的自主性與自治化發(fā)展[7]。

（四）賦權(quán)基層，提升社區(qū)自治能力

習近平總書記在黨的十九屆四中全會中強調(diào)“我們要打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。通過對基層社區(qū)的賦權(quán)與放權(quán)，充分發(fā)揮自下而上的自組織力量，提升基層社區(qū)的自治能力，對于城市治理現(xiàn)代化具有重要意義。社區(qū)治理有權(quán)責兩個方面，在責任方面，疫情期間我們已經(jīng)看到醫(yī)療服務權(quán)下放的必要性及迫切性，要通過規(guī)劃加強基層醫(yī)療設施保障，實現(xiàn)人員配備和城市空間的可控性，今后還會有涉及所有民生問題的系統(tǒng)性公共基礎(chǔ)服務的全面下放。在權(quán)力方面，賦予社區(qū)一定的自主權(quán)、自決權(quán)、自治權(quán)，建立社區(qū)基本單元自治管理，提升居民參與社區(qū)管理積極度，建立社區(qū)之間互幫互助機制，使城市的這一基本細胞真正活起來。