關(guān)于進(jìn)一步完善黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的思考

◆羅 彬 林佳麗 肖君實 孔茹蕓 劉冬梅

黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計。為深入貫徹習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話精神，落實省委、省政府關(guān)于筑牢黃河上游生態(tài)屏障的決策部署，本文圍繞“四川黃河流域生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)有哪些政策利好？哪些需要堅持和完善？還存在哪些問題？如何進(jìn)一步支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展？”等問題，以“支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步完善黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策”為主線進(jìn)行了專題調(diào)研，經(jīng)過思考總結(jié)，形成如下報告。

一、基本情況：多重政策疊加帶來重大發(fā)展機(jī)遇

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來越受重視，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，一批著眼于釋放內(nèi)生動力、推動轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策舉措相繼出臺，四川黃河流域的全新發(fā)展機(jī)遇正在集中匯聚、迸發(fā)、轉(zhuǎn)化。

（一）從國家層面看，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有利政策相繼出臺

2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上親自部署，將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。12月，習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)表《推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》重要文章，將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。隨著頂層設(shè)計的不斷完善，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付等有利政策將更多向該區(qū)域傾斜，流域有關(guān)地區(qū)將迎來更多項目、資金、技術(shù)支持等發(fā)展機(jī)遇。

（二）從省級層面看，省委提出將筑牢黃河上游生態(tài)屏障的政治責(zé)任抓牢抓實

省委十一屆三次全會提出構(gòu)建“一干多支、五區(qū)協(xié)同”區(qū)域發(fā)展格局，將建設(shè)川西北生態(tài)示范區(qū)作為“壯大區(qū)域發(fā)展的重要支點(diǎn)”。省委多次強(qiáng)調(diào)堅定走以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，取消了國內(nèi)生產(chǎn)總值考核，加重了生態(tài)文明建設(shè)、社會治理等指標(biāo)權(quán)重。

（三）從州、縣層面看，各地為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的政策支持

四川黃河流域各州、縣黨委政府和有關(guān)部門認(rèn)真落實要求，阿壩州、甘孜州建立了地方高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，出臺了加快建設(shè)川西北阿壩生態(tài)示范區(qū)的決定等政策文件，為黃河流域的保護(hù)和發(fā)展提供了有力保障。

二、主要問題：政策本地化、精準(zhǔn)化尚有不足

雖然從中央到地方均對黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重視程度提升到了一個新的高度，出臺了大量針對性政策措施，但在政策執(zhí)行過程中仍存在一些問題和短板，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策綜合效應(yīng)不夠，草原超載、濕地萎縮、水源涵養(yǎng)功能有所退化

部分生態(tài)治理項目分屬不同的部門管理，項目間的協(xié)調(diào)性較差。休禁牧制度等生態(tài)治理方式局限于一定范圍，且政策即將到期，存在再次開荒種地和偷牧亂牧等風(fēng)險。違法處罰制度不夠完善，缺乏生態(tài)保護(hù)修復(fù)的專門立法。非法開墾、征占用草原，超載過牧等問題，導(dǎo)致畜牧超載量達(dá)到理論載畜量的1.5倍、超載率達(dá)到50%以上，濕地面積從解放初期約2205萬畝萎縮到1245萬畝，減幅近60%。

（二）垃圾污水處理設(shè)施建設(shè)管護(hù)機(jī)制“高反”，資金投入不夠、項目包裝欠缺、科技支撐薄弱

高原地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資費(fèi)用偏高，財政壓力大，項目包裝欠缺，第三方治理參與度低?？萍贾伪∪?，大部分污水處理廠設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低，工藝選擇等未充分考慮高海拔和冬季嚴(yán)寒等情況，建成后的處理效果不佳。設(shè)施運(yùn)行管護(hù)機(jī)制不健全、操作不規(guī)范，專業(yè)技術(shù)人才不足、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，約26%和64%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠、農(nóng)村污水處理設(shè)施無法正常運(yùn)行。

（三）生態(tài)補(bǔ)償政策現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)低、用途單一，與生態(tài)保護(hù)要求不匹配

現(xiàn)行草原禁牧補(bǔ)助7.5元/畝、草畜平衡獎勵2.5元/畝，遠(yuǎn)低于甘肅、西藏等相鄰縣，嚴(yán)重制約了農(nóng)牧民退牧還草的積極性。資金渠道和補(bǔ)償方式單一，主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持等“造血型”補(bǔ)償不足。橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失，受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)、流域上下游缺乏有效的協(xié)商機(jī)制。

（四）高質(zhì)量發(fā)展支撐政策不足，生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分

“高端農(nóng)牧產(chǎn)品”培育激勵政策不足，現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、加工業(yè)發(fā)展水平較低，培育“生態(tài)產(chǎn)品”做大做強(qiáng)的激勵政策亟待加強(qiáng)?！叭蚵糜巍辟Y源開發(fā)不足，民族文化、黃河文化、紅色文化等資源利用不充分。林草碳匯、水權(quán)等生態(tài)產(chǎn)品交易制度等仍處于探索階段。

（五）自然資源利用機(jī)制不健全，生態(tài)資源未能有效轉(zhuǎn)化為生態(tài)價值

生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化程度低，阿壩州生態(tài)系統(tǒng)總值超過1萬億元，但尚未找到穩(wěn)定、高效的路徑將其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。清潔能源豐富，可開發(fā)量達(dá)2931萬千瓦，但普及率低、綜合利用效率不高、價格優(yōu)惠機(jī)制不健全，大部分農(nóng)牧民依然采用傳統(tǒng)能源。

（六）社會參與治理機(jī)制不健全，當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c治理積極性不高

第三方治理、PPP投融資等社會參與模式少，州內(nèi)生態(tài)治理技術(shù)和能力低，項目多被州外單位或者省外單位承擔(dān)，鼓勵本土技術(shù)發(fā)展的政策偏少。生態(tài)管護(hù)公益崗位補(bǔ)助偏低、數(shù)量偏少。部分群眾環(huán)保意識淡薄，存在垃圾亂扔、過量施用農(nóng)藥化肥等問題。

三、對策建議：政策創(chuàng)新，搶抓戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇

四川黃河流域肩負(fù)著全國、全省生態(tài)安全重任，面對重大戰(zhàn)略機(jī)遇，要科學(xué)研判“形”與“勢”，審慎把握“機(jī)”與“遇”，始終堅持新發(fā)展理念，將“綠色”作為發(fā)展的先決條件和評判標(biāo)準(zhǔn)，按照黃河“重在保護(hù)，要在治理”的要求，進(jìn)一步釋放政策的協(xié)同效應(yīng)，推動黃河流域高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以生態(tài)保護(hù)修復(fù)為首要任務(wù)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)

一是探索推行“草長制”加大草原保護(hù)力度。學(xué)習(xí)借鑒流域治理的“河長制”“湖長制”，以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心、以草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理為重點(diǎn)，探索建立“草長制”責(zé)任體系，打造分層分級草原保護(hù)聯(lián)動機(jī)制。二是加快“立法+保護(hù)管理機(jī)構(gòu)”的濕地保護(hù)體系建設(shè)。修訂濕地保護(hù)條例，借鑒大熊貓國家公園建設(shè)經(jīng)驗，聯(lián)合甘肅省建設(shè)若爾蓋-甘南濕地國家公園，設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，探索濕地保護(hù)和資源開發(fā)利用新模式。三是建立健全生態(tài)保護(hù)修復(fù)金融服務(wù)機(jī)制。發(fā)揮財政資金的引領(lǐng)帶動作用，設(shè)立政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)基金，積極爭取國家開發(fā)銀行等的支持。創(chuàng)新融資模式，放活草場經(jīng)營權(quán)，探索開展農(nóng)牧產(chǎn)品收益保險和綠色企業(yè)貸款保證保險。

（二）堅持提升環(huán)境治理水平，建立完善環(huán)境治理長效機(jī)制，因地制宜推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營

一是完善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營投入保障機(jī)制。加大財政投入，組織專業(yè)團(tuán)隊進(jìn)行項目包裝，整合不同層面、渠道的專項資金。通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等多種方式，吸引社會資本參與。二是因地制宜制定環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)范。充分考慮高原地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口集聚程度、氣候條件等“特殊性”，制定相宜的技術(shù)規(guī)范。針對農(nóng)村污水處理，根據(jù)實際情況分別采取納入城鎮(zhèn)管網(wǎng)、集中處理、分散處置利用3種不同模式，堅決避免“一刀切”“齊步走”。三是完善環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施運(yùn)營機(jī)制。大力推進(jìn)集中式污水處理設(shè)施的第三方運(yùn)營。分散式污水處理設(shè)施由農(nóng)戶自行維護(hù)或農(nóng)村集體組織運(yùn)維，探索統(tǒng)一聘請專業(yè)人員提供技術(shù)支持的運(yùn)營模式，避免設(shè)施“曬太陽”。

（三）堅持以完善“受益者付費(fèi)、保護(hù)者得利的激勵機(jī)制”為導(dǎo)向，健全多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動各方積極性

一是推動國家完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，結(jié)合區(qū)域生態(tài)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本等因素合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是建立綠色利益分享機(jī)制。建立黃河流域生態(tài)補(bǔ)償基金，開展跨區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償，從水資源受益地區(qū)的水資源稅和水費(fèi)中計提。三是完善市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立受益企業(yè)專項資金池，用于上游生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。探索綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融工具參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐緩健Ｋ氖峭晟粕鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度，提高企業(yè)和個人違法造成生態(tài)環(huán)境損害的成本。

（四）堅持完善環(huán)境準(zhǔn)入源頭管控，實行最嚴(yán)格的環(huán)保制度，強(qiáng)化環(huán)境承載能力的剛性約束

一是完善黃河流域空間管控機(jī)制?？茖W(xué)劃定生態(tài)生產(chǎn)生活空間，分區(qū)推進(jìn)國土空間管控。二是完善黃河流域發(fā)展準(zhǔn)入制度體系。制定差別化環(huán)境準(zhǔn)入清單，實施分類管控，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)改善和生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變。三是嘗試設(shè)立生態(tài)無人區(qū)。探索生態(tài)移民，在自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)、江河源頭區(qū)、沙化邊緣區(qū)、過度放牧和草原退化區(qū)實施生態(tài)移民搬遷。四是優(yōu)勢互補(bǔ)發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)。鼓勵建立“飛地”產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)郊喊l(fā)展。

（五）堅持推動“兩山”理論實踐，加快構(gòu)建生態(tài)價值轉(zhuǎn)化機(jī)制，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢

一是打造尖端生態(tài)產(chǎn)品“區(qū)域品牌”。擴(kuò)大農(nóng)牧產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)品附加值。穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化項目。鼓勵農(nóng)牧產(chǎn)品申請扶貧商標(biāo)，納入政府采購清單。二是發(fā)展高品質(zhì)“全域旅游”。立足“中國最美藏區(qū)”“世界級旅游目的地”發(fā)展定位，依托川西北大草原、若爾蓋濕地、達(dá)古冰山、九寨溝—黃龍等景區(qū)，串珠成線，打造“九黃-紅原機(jī)場旅游大經(jīng)濟(jì)圈”。融合羌藏民族文化、紅軍文化和黃河文化，打造國家全域旅游示范區(qū)。三是聚焦資源優(yōu)勢發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品交易市場。試點(diǎn)構(gòu)建阿壩州、甘孜州林草碳匯交易市場，逐步強(qiáng)制要求高耗能高排放企業(yè)購買林草碳匯。落實森林碳匯產(chǎn)業(yè)與脫貧技術(shù)集成示范項目，帶動當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推進(jìn)黃河流域水權(quán)交易制度改革，鼓勵金融機(jī)構(gòu)推出基于水權(quán)的金融產(chǎn)品。

（六）堅持共建共治共享，建立完善社會參與機(jī)制，變政府“唱獨(dú)角戲”為政府、企業(yè)、群眾“大合唱”

一是建立利益共享機(jī)制。設(shè)置生態(tài)管護(hù)公益崗位，使當(dāng)?shù)厝罕姀姆拍寥宿D(zhuǎn)變?yōu)楣茏o(hù)人，合理制定可持續(xù)的管護(hù)人補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。探索推廣將景區(qū)門票收入每年按照一定比例發(fā)放給當(dāng)?shù)厝罕姷睦婀蚕砟Ｊ健６锹鋵嵁?dāng)?shù)厝罕娊逃龑?dǎo)政策。深入落實藏區(qū)“9+3”免費(fèi)教育、“職業(yè)教育三年提升計劃”等重點(diǎn)政策，提高藏民綜合素養(yǎng)，培養(yǎng)環(huán)保意識，引導(dǎo)合理放牧。