完善森林火災(zāi)防災(zāi)減災(zāi)體系和加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)能力建設(shè)的思考與建議

◆陳一飛 安茂峰

森林是大自然的“調(diào)度師”，具有涵養(yǎng)水源、保持水土、改善自然環(huán)境以及保護(hù)人類健康的重要作用。森林火災(zāi)頻繁發(fā)生，不僅會(huì)對(duì)大氣、土壤、水源和森林動(dòng)植物等造成多重破壞，威脅自然生態(tài)環(huán)境和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，還會(huì)給人類安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來諸多不利影響。森林資源的管理保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)工作關(guān)系到人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到國(guó)家社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定大局，必須引起社會(huì)各界的足夠重視。

一、我國(guó)森林火災(zāi)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制滯后和防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)能力不足的狀況亟待改變

（一）森林火險(xiǎn)防災(zāi)減災(zāi)工作的應(yīng)急指揮能力和救援隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)亟待加強(qiáng)

據(jù)2016年國(guó)家林業(yè)局《全國(guó)森林防火規(guī)劃（2016—2025年）》中公布的數(shù)據(jù)：全國(guó)森林防火指揮機(jī)構(gòu)達(dá)到3342個(gè)，9省配備了專職指揮，森林防火專職管理人員達(dá)到2.2萬人；現(xiàn)有森林消防專業(yè)隊(duì)伍3264支11.3萬人，其中80%以上分布在華北、東北和中部等地區(qū)的10個(gè)省（自治區(qū)、直轄市），其它大部分林區(qū)森林消防專業(yè)隊(duì)伍數(shù)量不足，分布不均，重點(diǎn)區(qū)域森林消防專業(yè)隊(duì)伍配備率僅為67.1%。即使是森林消防專業(yè)隊(duì)伍，目前也存在建隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)不高和人員年齡結(jié)構(gòu)不合理等問題。根據(jù)以往森林火災(zāi)救援報(bào)道和公開的訪談數(shù)據(jù)，森林火災(zāi)多為森林消防與地方政府合力救援，配備專業(yè)救援隊(duì)伍，然而此次西昌火災(zāi)通報(bào)中提及的“專業(yè)撲救隊(duì)”卻是由地方民眾和民兵組建而成，成立僅僅3個(gè)月，新組建的團(tuán)隊(duì)不僅缺乏實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，救火裝備也不齊全。森林火災(zāi)發(fā)生后，由地方“半專業(yè)救火隊(duì)伍”或者普通民眾先行救援，通常很難有效遏制火勢(shì)，還可能造成不必要的救火人員傷亡，對(duì)此必須加以預(yù)防和控制。

（二）森林火災(zāi)易發(fā)多發(fā)地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市規(guī)劃存在明顯缺漏

目前判定森林火災(zāi)的高發(fā)區(qū)一般具有5個(gè)方面：具有易燃樹種、高溫天氣影響、地區(qū)風(fēng)力因素、周邊人員活動(dòng)和林區(qū)內(nèi)路網(wǎng)復(fù)雜程度。我國(guó)森林防火領(lǐng)域曾對(duì)常見樹種進(jìn)行易燃度分類，發(fā)現(xiàn)柏、松、樟、桉等樹種易燃，楠、竹、榕、柳等樹種難燃。而此次火災(zāi)發(fā)生地的西昌，主要樹種為云南松，燃點(diǎn)低，加上持續(xù)天氣干燥又值清明祭祖期前后，預(yù)防難度較大。2016年國(guó)家林業(yè)局公布的全國(guó)森林防火重點(diǎn)區(qū)域劃分涉1569個(gè)縣級(jí)行政單位，其中西昌在名錄中，但其市政規(guī)劃中未考慮加油站、物資儲(chǔ)備等部門與森林火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)之間的間隔距離設(shè)置，防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有限，致使火情發(fā)生時(shí)，可造成的經(jīng)濟(jì)損失范圍擴(kuò)大。

（三）森林火災(zāi)地區(qū)差異明顯、防控情況防控能力不同，地區(qū)間互助能力較差

國(guó)家應(yīng)急管理部公布2019年全國(guó)共發(fā)生森林火災(zāi)2345起，與2018年相比，森林火災(zāi)次數(shù)減少133起、降幅5.4%。從年度、月份數(shù)據(jù)看，我國(guó)森林火災(zāi)發(fā)生率降低，但總數(shù)仍相對(duì)較高，森林火災(zāi)多集中在森林防火期（12月至次年6月）。自1987年大興安嶺5.6火災(zāi)后，我國(guó)逐漸形成森林防火治理體系，但地區(qū)差異較為明顯。以黑龍江與四川為例，黑龍江省逐級(jí)執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)分片包干森林防火制度，建立自上而下的森林防火責(zé)任體系，運(yùn)用集衛(wèi)星遙感、飛機(jī)巡視、高山瞭望和地面巡邏相配合的火情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；四川省以基層群眾宣傳提高意識(shí)、巡護(hù)人員出勤登記等方式預(yù)防火險(xiǎn)發(fā)生。

（四）超九成森林火災(zāi)由人為引起，民眾的生活習(xí)俗和僥幸心理帶來安全隱患

2020年3月5日國(guó)家森林草原防滅火指揮部辦公室的通知指出，我國(guó)2010～2019年已查明火因的森林草原火災(zāi)中，由人為原因引發(fā)的占97%以上，其中祭祀用火、農(nóng)事用火、野外吸煙、煉山造林分列前4位。云南、四川等地多起森林草原火災(zāi)系上墳燒紙、燃放煙花爆竹等民俗用火引發(fā)。我國(guó)森林火災(zāi)主要集中在東北、西南地區(qū)，少數(shù)民族聚集，春節(jié)、清明節(jié)期間多保留祭祀燒紙、燃放煙花爆竹等習(xí)俗，雖各火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)省份發(fā)布防火令，但抱有僥幸心理，野外用火后未確保火源安全便離開，造成隱患。加之2019年1～8月全國(guó)森林旅游游客量便達(dá)12億人次，游客自身素質(zhì)、環(huán)保意識(shí)等因素綜合影響致使野外火源管理極其困難，火災(zāi)隱患不斷。

二、完善我國(guó)森林火災(zāi)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制和防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)能力建設(shè)的具體建議

（一）開展常規(guī)性森林火災(zāi)應(yīng)急指揮訓(xùn)練和快速反應(yīng)施救演練

森林火災(zāi)救援指揮能力建設(shè)最為重要，要總結(jié)歷次森林火災(zāi)救援經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在森林火災(zāi)救援中，必須在嚴(yán)格保證生命安全情況下參加撲火防火。森林火災(zāi)的發(fā)生與控制涉及氣候、地形、水源、交通、應(yīng)急管理、人員調(diào)配等專業(yè)科學(xué)的問題，要嚴(yán)格遵守專業(yè)火災(zāi)防控隊(duì)伍搶險(xiǎn)救援為主、半專業(yè)隊(duì)伍以及民兵隊(duì)伍協(xié)助防災(zāi)減災(zāi)為輔，加強(qiáng)火災(zāi)救援專業(yè)培訓(xùn)，提高滅火隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，制定科學(xué)有效的滅火救援方案，每年定期模擬訓(xùn)練森林火災(zāi)救援方法。救火指揮部必須實(shí)戰(zhàn)演習(xí)總結(jié)各類案例，加強(qiáng)科學(xué)專業(yè)的森林防火救火知識(shí)學(xué)習(xí)，救火指揮部在救援時(shí)必須充分考慮到森林大火中風(fēng)向等氣候無規(guī)律變化的問題，具體問題具體分析，靈活應(yīng)變，防范救火人員重大傷亡。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，森林管理部門及其工作人員對(duì)管轄內(nèi)的山林進(jìn)行衛(wèi)星監(jiān)測(cè)、空中巡邏和地面巡視，一旦發(fā)現(xiàn)火災(zāi)迅速發(fā)出預(yù)警。在干旱少雨的季節(jié)，氣象部門根據(jù)每天的氣溫、空氣中的干濕度、風(fēng)向、風(fēng)力等因素發(fā)布火災(zāi)天氣預(yù)報(bào)，并對(duì)各地發(fā)生森林火災(zāi)的危險(xiǎn)程度提出警告，以提醒森林防火部門和民眾注意防火。

（二）加強(qiáng)全國(guó)森林火災(zāi)易發(fā)多發(fā)地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強(qiáng)全國(guó)森林火災(zāi)易發(fā)多發(fā)地區(qū)森林火災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)火災(zāi)發(fā)生概率分級(jí)分類管理，加強(qiáng)隔離帶、水泵設(shè)施、應(yīng)急水庫(kù)、應(yīng)急管道、阻燃劑儲(chǔ)備等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。定期對(duì)森林火災(zāi)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行評(píng)估檢查，尤其是在每年的春季、冬季等火災(zāi)多發(fā)易發(fā)時(shí)期。有條件的地方可以建立防火用水或者防火阻燃劑自然噴灑裝置，在每年的森林火災(zāi)多發(fā)時(shí)期定時(shí)進(jìn)行噴灑預(yù)防森林火災(zāi)，降低部分火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)森林周邊的市鎮(zhèn)規(guī)劃，設(shè)置市鎮(zhèn)防火隔離帶，按照對(duì)火的敏感程度依次進(jìn)行規(guī)劃，越需要防火的市鎮(zhèn)規(guī)劃越需要遠(yuǎn)離森林。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，以美國(guó)加州為例，目前該州的所有防火隊(duì)均配備紅外線預(yù)警飛機(jī)、滅火直升機(jī)和能大量攜帶滅火劑的大型飛機(jī)、救火車和滅火推土機(jī)，為了提高滅火隊(duì)的機(jī)動(dòng)能力，每個(gè)山林都建有專用直升機(jī)場(chǎng)或飛機(jī)場(chǎng)。我國(guó)也需要將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國(guó)家應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)，應(yīng)急管理部門等要采取專項(xiàng)撥款，完善森林火災(zāi)防災(zāi)減災(zāi)大數(shù)據(jù)監(jiān)控應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)火災(zāi)救援兩棲飛機(jī)、直升機(jī)自主研發(fā)和國(guó)外引進(jìn)，以科技代替人工防災(zāi)減災(zāi)。

（三）建立森林首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，組織領(lǐng)導(dǎo)管理保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)工作

參考河長(zhǎng)制，森林應(yīng)該考慮設(shè)置森林負(fù)責(zé)人制度，由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“森林長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)森林的管理保護(hù)工作和森林火災(zāi)的防災(zāi)減災(zāi)工作，加強(qiáng)地區(qū)間森林火災(zāi)救災(zāi)協(xié)助。以保護(hù)森林資源、防治森林破壞、改善森林環(huán)境、修復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)、防范森林火災(zāi)為主要任務(wù)，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)“林長(zhǎng)”體系，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的森林管理保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制，為維護(hù)森林安全、實(shí)現(xiàn)森林功能永續(xù)利用提供可靠的制度保障。

（四）倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，提升社會(huì)公眾防火觀念和防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)

森林火災(zāi)易發(fā)多發(fā)地區(qū)嚴(yán)令禁止所有明火，倡導(dǎo)文明上墳掃墓，用鮮花等替代冥錢燒紙和香燭祭拜，建議領(lǐng)導(dǎo)干部和公眾人物帶頭實(shí)行做好表率。加強(qiáng)消防宣傳教育，消防宣傳教育應(yīng)順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)，通過手機(jī)微信、微博等各種貼近群眾、貼近實(shí)際的宣傳形式和手段，積極擴(kuò)大宣傳面，普及消防法律知識(shí)、安全常識(shí)和消防信息，努力提高全社會(huì)的消防法制觀念和消防安全意識(shí)。

（五）維護(hù)森林生態(tài)環(huán)境，利用自然生態(tài)系統(tǒng)抵御森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)森林火災(zāi)易發(fā)多發(fā)地區(qū)進(jìn)行排查，定期清理砍伐易燃樹木和其他植被，清理出隔離帶。推進(jìn)易燃樹木與防火樹木交叉種植，加大耐火樹種、阻火樹種、抗火樹種、防火樹種等樹種種植，在山界、山脊線以及林田、林道旁種上木荷、杜英、楓香等耐火闊葉樹種，建立科學(xué)有效的防火林帶，運(yùn)用自然生態(tài)系統(tǒng)的力量綠色防火、科學(xué)防火。將防火林帶建設(shè)作為森林防火的一項(xiàng)戰(zhàn)略工程開展，發(fā)揮防火林帶阻隔林火蔓延、涵養(yǎng)水源保持水土的重要作用。