防范化解交通債務(wù)風(fēng)險 全力保障交通項目推進(jìn)
——浙江省政府收費高速公路發(fā)債后資金不足問題專項調(diào)研報告

浙江省交通運輸廳課題組

（浙江省交通運輸廳，浙江 杭州 310009）

《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕97號）的出臺打開了政府收費公路合法合規(guī)舉債的前門，也明確了政府收費公路專項債券融資渠道的唯一性，2017～2018年我省政府收費公路專項債券實際下達(dá)額度僅為需求報送額度的61%，省本級7個在建政府收費高速公路項目后續(xù)融資缺口仍近200億元，政府收費高速公路項目資金籌措不足的風(fēng)險依然存在。本次專題調(diào)研堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前重大投融資政策修訂趨勢，按照“堅持底線思維，防范化解重大風(fēng)險”總要求，本著“保在建、補短板”和“穩(wěn)投資、防風(fēng)險”的原則，未雨綢繆，確保省本級在建政府收費高速公路建設(shè)順利推進(jìn)。

一、籌融資宏觀形勢分析

《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《新預(yù)算法》以及后續(xù)一系列相關(guān)政策出臺，形成了投融資政策“兩厘清、兩規(guī)范、一防控”的頂層設(shè)計，即厘清政府與企業(yè)的界限、政府和市場的邊界，規(guī)范政府投融資體制和市場融資機制、防控地方政府債務(wù)風(fēng)險。政策明確政府融資只能通過地方政府發(fā)行專項債券及一般債券籌措。財預(yù)〔2017〕97號文的出臺打開了政府收費公路合法合規(guī)舉債的“前門”。同時，2004年出臺的《收費公路管理條例》已不適用于現(xiàn)行投融資體制，中央層面修訂工作在持續(xù)推進(jìn)。政府收費公路專項債券與《收費公路管理條例》修訂要點密切相關(guān)。

（一）政府收費公路融資特點

1.融資渠道唯一性

財預(yù)〔2017〕97號明確“地方各級財政部門、交通運輸部門不得通過企事業(yè)單位舉借債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保?！睂ｍ梻殉蔀檎召M公路的唯一融資渠道，若政府收費公路專項債券額度不足，只能通過財政性資金或項目實施單位自有資金解決。

2.債券額度不確定性

根據(jù)《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財預(yù)〔2017〕35號）規(guī)定來看，新增地方政府專項債務(wù)限額與地方政府性基金財力密切相關(guān)。從近年實際操作情況看，新增地方政府專項債務(wù)限額受國家宏觀經(jīng)濟形勢的因素影響更大。即當(dāng)經(jīng)濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時，當(dāng)年新增債務(wù)限額需求將明顯擴大；反之，當(dāng)年新增債務(wù)限額或減少債務(wù)總限額將削減。

3.債券發(fā)行使用的弱統(tǒng)籌性

一是集合發(fā)行的債券在使用時項目之間不能根據(jù)項目實際需要統(tǒng)籌調(diào)劑。目前我省政府收費公路專項債券實際使用時每個項目嚴(yán)格對應(yīng)具體額度，不存在項目間債券資金統(tǒng)籌使用的情況。二是政府收費公路專項債券按年核定，未按項目建設(shè)期融資總體需求核定，缺乏項目全周期資金計劃，可能導(dǎo)致債券資金沉淀或資金不能及時到位的情況。

（二）《收費公路管理條例》修訂相關(guān)情況

財預(yù)〔2017〕97號的出臺已明確了政府收費公路“政府發(fā)債、收費還債”的融資模式，完整的制度框架還需通過修訂《收費公路管理條例》來明確。與現(xiàn)行條例相比，2018年版《收費公路管理條例（修訂草案）》征求意見稿中收費政策變化主要體現(xiàn)在以下兩方面。一是建立“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度，加快政府債務(wù)償還。即“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)償債期屆滿的政府收費高速公路、經(jīng)營期屆滿由政府收回的高速公路以及處于償債期的政府收費高速公路實行統(tǒng)一管理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一舉借債務(wù)，統(tǒng)一收費機制，統(tǒng)籌償債來源，統(tǒng)一支出安排?！倍墙B(yǎng)護管理收費制度，保障高速公路可持續(xù)發(fā)展的資金需求。即“省、自治區(qū)、直轄市人民政府行政區(qū)域內(nèi)所有政府收費高速公路債務(wù)償清的，按照滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標(biāo)準(zhǔn)，實行養(yǎng)護管理收費?！苯刂聊壳埃妒召M公路管理條例》還處于進(jìn)一步研究完善階段。

（三）政府收費公路融資趨勢研判

近年來政府收費公路融資呈以下趨勢：一是新增債券額度將呈穩(wěn)定增長趨勢。在投融資轉(zhuǎn)型初期，政府收費公路專項債券尚處于嘗試探索初期，規(guī)模非常有限。隨著投融資改革的深入推進(jìn)，在“穩(wěn)投資”、“穩(wěn)增長”投資形勢和“逆周期調(diào)節(jié)”的大環(huán)境下，全國政府收費公路專項債券新增限額及發(fā)行額度呈逐年增加趨勢，2017年全國發(fā)行收費公路專項債730億元（我省本級80.4億元）、2018年全國發(fā)行927億元（我省本級78億元）、2019年全國擬發(fā)行2218億元（我省本級169億元）。二是債券期限與項目期限匹配度提高。財預(yù)〔2018〕161號明確提出按項目需求科學(xué)確定專項債券期限結(jié)構(gòu)，財政部不再限制比例結(jié)構(gòu)。以我省省本級為例，近三年來，債券期限已從7年期拉長至15年期為主，且允許在同一項目周期內(nèi)接續(xù)發(fā)行。三是債券發(fā)行的空檔期可以調(diào)度使用財政庫款。允許在專項債券發(fā)行完成前，對預(yù)算已安排專項債券資金的項目通過先行調(diào)度庫款，待債券發(fā)行后及時歸墊。四是專項債券償還渠道有擴大可能。按《收費公路管理條例》修訂走向，未來政府收費公路專項債券還本付息可統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)政府收費高速公路通行費收入（包括經(jīng)營期屆滿的經(jīng)營性高速公路），專項債券償還更有保障。

二、我省政府收費公路專項債券使用情況及需求計劃

省本級在建政府收費高速公路項目7個，分別為杭州繞城西復(fù)線杭紹段、湖州段、建金高速、文泰高速、景文高速、寧波舟山港主通道、杭金衢改擴建二期，項目總投資共1038.6億元，其中資本金465.6億元。

（一）政府收費公路專項債券發(fā)行情況

近三年我?。ú缓瑢幉ǎ┮寻l(fā)行政府收費公路專項債券384億元，其中：2017年130億元，2018年78億元，2019年176億元。債券資金全部用于高速公路項目的融資資金，沒有作為項目資本金使用。

（二）在建政府收費公路專項債券需求計劃

根據(jù)投資計劃匡算，省本級7個在建政府收費公路專項債券融資需求360.88億元（考慮節(jié)概13.46億元），扣除2019年省本級新增政府收費公路專項債券額度169億元后，后三年政府收費公路專項債券需求共計191.87億元，資金壓力主要集中在2020年度，其后需求量逐年遞減，融資風(fēng)險總體可控。全?。ú缓瑢幉ǎ┕采暾?020年度新增政府收費公路專項債券133億元，其中省本級需求110.7億元，地市需求22.5億元。

三、存在的主要問題

財預(yù)〔2017〕97號的出臺是完善地方政府專項債券管理、規(guī)范政府收費公路融資行為的重要舉措，但在實際執(zhí)行過程中還存在頂層制度缺陷和現(xiàn)實操作問題：

（一）政府收費公路專項債券額度問題。一是債券額度未全覆蓋。政府收費公路專項債券融資的唯一性難以彌補政府收費公路項目其他融資渠道萎縮帶來的資金壓力。二是未來額度不確定。雖然我省2019年政府收費公路專項債券足額下達(dá)，但未來額度仍不確定。此外，根據(jù)《浙江省投資項目管理辦法》，項目工可審批階段要求提供資金落實方案，專項債券需求申報環(huán)節(jié)要求提供工可批復(fù)，兩者存在互為前置的矛盾關(guān)系。

（二）三個時間不匹配的問題。一是需求額度按年核定與項目建設(shè)周期不匹配。項目建設(shè)期一般為3～4年，而政府收費公路專項債券發(fā)行額度需每年申報核定，項目建設(shè)前期無法確定建設(shè)期各年的發(fā)行額度，易造成項目停工或產(chǎn)生資金斷鏈風(fēng)險。二是發(fā)行時間與項目使用資金時間不匹配。政府收費公路專項債券資金發(fā)行后一次性全部到位，且發(fā)行當(dāng)年不得結(jié)余，易形成資金沉淀或突擊用錢等問題。三是單次發(fā)行期限與項目建設(shè)收費期不匹配。按照現(xiàn)有規(guī)定，政府收費公路專項債券的最長期限不超過15年，而對應(yīng)項目的“建設(shè)期”加“收費期”通常至少18年。

（三）現(xiàn)行專項債券管理辦法對“用于項目建設(shè)”的界定范圍有待進(jìn)一步闡釋明確。財預(yù)〔2017〕97號明確“收費公路專項債券資金應(yīng)當(dāng)專項用于政府收費公路項目建設(shè)”，已通車運營未竣工驗收且存在工程尾款的項目，是否可按項目建設(shè)期申請使用政府收費公路專項債券尚不明確。截至目前，省交通集團前兩年已發(fā)專項債券項目樂清灣大橋及接線項目尚有工程尾款約1億元未支付（已扣除未到位的項目資本金約3億元）。

四、有關(guān)建議

針對上述問題，為全力保障我省高速公路建設(shè)有序推進(jìn)，化解投融資困境，現(xiàn)提出如下對策建議。

（一）建議將政府收費公路專項債券限額與地方政府債務(wù)額度脫鉤管理，全額保障后續(xù)年度政府收費公路專項債券規(guī)模，對于專項債券缺口部分，建議通過省級財政性資金對項目投資補助。與一般債券不同，專項債券本身就是一種收益?zhèn)?。對于收費公路專項債券來說，一是具有長期穩(wěn)定的收益來源，有可靠的通行費和廣告、服務(wù)設(shè)施收入等作為債務(wù)償還的來源；二是政府收費公路專項債券在發(fā)行前已通過收支平衡測算，也就是其能夠做到自身收支平衡。因此建議將政府收費公路專項債券限額與地方政府債務(wù)額度脫鉤管理。

（二）建議構(gòu)建“一次核定、分年安排”項目庫管理模式推行債券資金全覆蓋。一是建議由財政部會同交通運輸部聯(lián)合建立“政府收費公路項目庫”，實行項目庫管理。二是凡是入庫項目“一次核定”專項債券總額度，并按實際情況“分年安排”到位，實現(xiàn)項目全周期資金需求與管理。

（三）建議提高政府收費公路專項債券統(tǒng)籌性。改變以往“同一只債券中每個募投項目與債券資金額度一一對應(yīng)，且不得調(diào)劑使用”的模式，建議在同一只政府收費公路專項債券內(nèi)，多個募投項目之間可調(diào)劑使用債券資金，提高債券資金使用的自主性和靈活性，防止違規(guī)融資風(fēng)險。

（四）建議在政府收費公路專項債券額度不足或額度未下達(dá)前允許使用周轉(zhuǎn)資金，待政府收費公路專項債券資金到位后予以置換，防范項目可能發(fā)生的資金鏈斷裂及停工風(fēng)險。一是建議省財政廳以財政性無息借款進(jìn)行周轉(zhuǎn)。二是在無法實現(xiàn)財政性資金周轉(zhuǎn)的情況下，允許省交通集團通過內(nèi)部財務(wù)統(tǒng)籌能力實現(xiàn)資金臨時周轉(zhuǎn)。三是建議允許已納入國家發(fā)改委“一帶一路”項目庫的寧波舟山港主通道繼續(xù)使用進(jìn)出口銀行PSL貸款資金。此外，建議省財政對財預(yù)〔2017〕97號出臺后已發(fā)生的非專項債券融資予以置換，避免可能發(fā)生的審計風(fēng)險及責(zé)任風(fēng)險。

（五）探索研究將已建成通車的政府收費公路依法合規(guī)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路，盤活存量資產(chǎn)、研究公募REITs可行性，增強企業(yè)整體融資能力。一是盤活存量資產(chǎn)，實現(xiàn)省本級政府收費公路“統(tǒng)債統(tǒng)還”。建議參照河北模式，將已通車項目通行費統(tǒng)籌作為專項債券還款來源。二是把握國家加快推進(jìn)公募REITs機遇，將資質(zhì)優(yōu)、盈利好的政府收費公路項目轉(zhuǎn)為經(jīng)營性項目，通過發(fā)行REITs優(yōu)化省交通集團融資創(chuàng)新模式。