基于預(yù)算視角的交通運(yùn)輸事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理效率實(shí)證研究

郝曉春

（紹興市港航管理局，浙江 紹興 312000）

一、相關(guān)文獻(xiàn)研究綜述

目前，很少有學(xué)者專門針對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)的工作實(shí)際來分析行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作效率，主要集中在對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的研究上。一是指出財(cái)務(wù)管理工作的重要性：陳世權(quán)、唐劍芳、李淑等（2016）在《我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問題及對(duì)策分析》一文中提到，財(cái)務(wù)管理作為事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)管理的核心，解決財(cái)務(wù)管理中存在的問題，有助于減輕財(cái)政壓力、平衡財(cái)政收支[1]。段蕾（2012）在《行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問題及完善措施》中認(rèn)為，財(cái)務(wù)預(yù)算管理有利于強(qiáng)化行政部門的基礎(chǔ)管理；有助于促進(jìn)不同部門之間的協(xié)同合作；有助于提高財(cái)務(wù)人員規(guī)范自身行為的積極性和自律性；有助于提高本單位的行政效率及管理水平[2]。二是提出行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中存在的問題及對(duì)策的見解：周峰（2015）在《新預(yù)算法視角下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理問題的研究》的論文中指出，行政事業(yè)單位應(yīng)從構(gòu)建預(yù)算管理機(jī)制、加強(qiáng)內(nèi)部控制、規(guī)范政府采購(gòu)行為等方面盡快適應(yīng)新預(yù)算法的要求[3]。武?。?012）在《淺析事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問題及對(duì)策》中從加強(qiáng)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)制度建設(shè)、資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)人員素質(zhì)等方面對(duì)提高事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員水平提出了改進(jìn)意見和措施[4]。張琳琳（2009）在《行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的思考》從轉(zhuǎn)變觀念、加強(qiáng)預(yù)算、會(huì)計(jì)核算和監(jiān)控體系四方面對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理問題進(jìn)行思考[5]。

二、基于預(yù)算視角分析影響交通運(yùn)輸事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理效率的因素

（一）人員綜合素質(zhì)偏低是制約財(cái)務(wù)管理效率的首要因素

隨著信息化時(shí)代的到來，財(cái)務(wù)人員除了掌握扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，還需要具備熟練的會(huì)計(jì)電算化和辦公軟件等信息手段的應(yīng)用能力。新的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》自2015年1月1日起實(shí)施，為適應(yīng)新的預(yù)算法的要求，紹興市升級(jí)更新了預(yù)算管理系統(tǒng)，這就要求相關(guān)財(cái)務(wù)人員具備快速適應(yīng)新的操作系統(tǒng)的能力。而事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員由于長(zhǎng)期不更迭，年齡層次偏于老化，對(duì)新的財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作要求不理解，對(duì)自身的財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)不更新，實(shí)際工作中操作時(shí)間長(zhǎng)、錯(cuò)誤多、重復(fù)操作等，都制約著事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作效率的提升。

（二）預(yù)算編制機(jī)制不完善是制約財(cái)務(wù)管理效率的關(guān)鍵因素

一是項(xiàng)目庫(kù)的作用沒有發(fā)揮。以港航局為例，最新編撰的《紹興市港航管理局“十三五”項(xiàng)目庫(kù)》搜集整理時(shí)間長(zhǎng)達(dá)半年，依據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急、對(duì)上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行可行性及科學(xué)性論證，做了五年的項(xiàng)目規(guī)劃，并制定了滾動(dòng)調(diào)整機(jī)制。然而在實(shí)際應(yīng)用中，各單位不重視項(xiàng)目庫(kù)的作用，在下年度的預(yù)算編制中，不以項(xiàng)目庫(kù)為框架，發(fā)揮不出項(xiàng)目庫(kù)的實(shí)際引導(dǎo)和規(guī)范作用。

二是預(yù)算編制時(shí)間不合理。就目前紹興市而言，各行政事業(yè)單位預(yù)算時(shí)間節(jié)點(diǎn)為從上年9月份起開始預(yù)算編制工作，至次年人代會(huì)結(jié)束（一般在 4 月前）獲得批準(zhǔn)，這段時(shí)間正是各單位財(cái)務(wù)及當(dāng)?shù)刎?cái)政工作繁忙期，再加上預(yù)算工作主要是針對(duì)各業(yè)務(wù)部門的實(shí)際工作計(jì)劃編制的，而業(yè)務(wù)部門需要到年底才會(huì)對(duì)下年度的工作計(jì)劃進(jìn)行考量，造成預(yù)算編制工作無法做到全面統(tǒng)籌、科學(xué)合理、精確高效。

三是預(yù)算編制質(zhì)量不高。交通運(yùn)輸事業(yè)單位各業(yè)務(wù)科室在管理上側(cè)重于以業(yè)務(wù)為主，使各相關(guān)部門人員普遍認(rèn)為部門預(yù)算編制是單純屬于財(cái)務(wù)部門的工作，業(yè)務(wù)科室僅提供相應(yīng)的信息基礎(chǔ)資料，這就造成了預(yù)算編制憑借以往編制的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合往年的財(cái)務(wù)決算數(shù)據(jù)資料進(jìn)行大體的估算或象征性地征詢各業(yè)務(wù)部門的意見，進(jìn)行粗略測(cè)算。初期的預(yù)算編制與部門實(shí)際工作相脫節(jié)，容易造成業(yè)務(wù)部門需要做的項(xiàng)目沒有納入預(yù)算，調(diào)整難度較大，預(yù)算管理工作無法順利開展。

四是部門間的協(xié)調(diào)配合不順暢。財(cái)務(wù)預(yù)算工作不僅僅是信息加工，還是集計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制為一體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理系統(tǒng)。財(cái)務(wù)部門作為行政事業(yè)單位內(nèi)部管控體系的核心，行使職能工作的同時(shí)，更是一項(xiàng)樞紐工作，需要與很多職能部門相互銜接。財(cái)務(wù)管理工作是否有效率，很大程度上取決于其他部門的支持配合程度。預(yù)算工作的事前預(yù)算編制、事中預(yù)算執(zhí)行與控制、事后預(yù)算執(zhí)行結(jié)果績(jī)效考核，均需要單位領(lǐng)導(dǎo)重視、業(yè)務(wù)科室配合、財(cái)政部門認(rèn)可等多部門聯(lián)動(dòng)開展，相互配合、協(xié)商溝通，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)堵塞都會(huì)影響財(cái)務(wù)工作效率。在現(xiàn)行體制下，以紹興市港航管理局預(yù)算編制工作為例，作為水路運(yùn)輸主管部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制市級(jí)港航部門項(xiàng)目預(yù)算。各下屬單位認(rèn)為這是主管部門的責(zé)任，提供的資料缺乏科學(xué)性和可行性，而且催促匯總時(shí)間較長(zhǎng)，拖慢了預(yù)算編制進(jìn)度。由于對(duì)各下屬單位項(xiàng)目情況不熟悉，在與市交通局及市財(cái)政局溝通過程中銜接不順暢，影響了整個(gè)交通運(yùn)輸部門的預(yù)算編制工作的開展。

（三）預(yù)算執(zhí)行及考核不到位是制約財(cái)務(wù)管理效率的重要因素

1.預(yù)算執(zhí)行方面：現(xiàn)有的國(guó)庫(kù)集中支付體系和財(cái)務(wù)管理制度都比較規(guī)范，資金從撥付到使用都受到嚴(yán)格控制，專項(xiàng)項(xiàng)目資金更是?？顚Ｓ?，在實(shí)際的交通運(yùn)輸部門預(yù)算工作執(zhí)行過程中，主要存在以下兩個(gè)問題：

一是預(yù)算執(zhí)行過程中需調(diào)整的情況多。按照《預(yù)算法》的要求，如果因?yàn)榭陀^原因確實(shí)需要調(diào)整預(yù)算，應(yīng)按照法定程序提出申請(qǐng)，提交人代會(huì)審議通過，否則不得變更預(yù)算。由于財(cái)務(wù)支出過程中應(yīng)急與突發(fā)性情況較多，年初預(yù)算編制無法預(yù)料，執(zhí)行過程中難以嚴(yán)格地按預(yù)算規(guī)定的類、款、項(xiàng)撥款和使用，預(yù)算調(diào)整不能及時(shí)滿足單位的支出需求，造成預(yù)算執(zhí)行緩慢，管理效率低下。

二是預(yù)算執(zhí)行率支出的不均衡性較大。各預(yù)算單位年度中各項(xiàng)支出進(jìn)度相對(duì)偏慢，很多支出集中到年末報(bào)支，導(dǎo)致年末支出進(jìn)度加快，使年度預(yù)算執(zhí)行不均衡性加劇，影響了財(cái)政資金的調(diào)度，且由于資金在短期內(nèi)被撥付使用，資金使用的合規(guī)性和效益性無法得到有效監(jiān)管和保障。此問題產(chǎn)生的原因很大程度上是由于在現(xiàn)行的體制下，有些項(xiàng)目需要走政府采購(gòu)流程，一整套程序下來，從資金批復(fù)到預(yù)算執(zhí)行時(shí)間較長(zhǎng)；有些項(xiàng)目需要走公開招投標(biāo)程序，實(shí)際執(zhí)行中中標(biāo)單位主動(dòng)棄標(biāo)，發(fā)生流標(biāo)的事件時(shí)有發(fā)生，重新公開招投標(biāo)需再走一次程序，造成了支出進(jìn)度緩慢。

2.績(jī)效考核方面：績(jī)效考核是保證財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果合理、公正的核心。近年來，財(cái)政部門積極推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)考核，在初期預(yù)算編制時(shí)就將考核體系納入編制范圍。現(xiàn)實(shí)情況是，已建立的預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制不完善，預(yù)算執(zhí)行責(zé)任落實(shí)不到位，績(jī)效考評(píng)工作流于形式。比如目前會(huì)計(jì)賬套與預(yù)算編制系統(tǒng)的科目銜接不到位，執(zhí)行預(yù)算缺乏剛性約束；具體預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況落實(shí)不能責(zé)任到人，考核分值設(shè)置與個(gè)人實(shí)際薪資水平不掛鉤，起不到強(qiáng)有力的監(jiān)督控制作用。

三、提高交通運(yùn)輸事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理效率的解決方法

（一）改進(jìn)現(xiàn)行人員管理制度，提升財(cái)務(wù)人員工作積極性。

在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，學(xué)習(xí)熱情及工作積極性不高的根源在于：行政事業(yè)單位與現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之間的調(diào)控機(jī)制的缺失。新的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》已于2014年7月1日起實(shí)施，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》引入了競(jìng)聘上崗、聘用合同等新型管理機(jī)制，但現(xiàn)階段，我國(guó)行政事業(yè)單位還做不到競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制。人員一旦上崗就會(huì)有一種捧著鐵飯碗的惰性，失去了積極學(xué)習(xí)進(jìn)取的壓力和動(dòng)力。因此，在日常管理中注重對(duì)財(cái)務(wù)人員的考核、培訓(xùn)機(jī)制的運(yùn)用，一是對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行工作考核，將責(zé)任意識(shí)、工作效率等軟指標(biāo)納入考核體制；二是加強(qiáng)培訓(xùn)，主要從責(zé)任意識(shí)建設(shè)、專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)、信息化軟件應(yīng)用等方面著手。

（二）強(qiáng)化預(yù)算編制，提高預(yù)算編制質(zhì)量。

新形勢(shì)下，預(yù)、決算公開，“三公”經(jīng)費(fèi)公開，并將逐步實(shí)現(xiàn)工資薪酬公開，這就更需要不斷完善預(yù)算工作和財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體系。

一是重視項(xiàng)目庫(kù)的作用。項(xiàng)目庫(kù)是編制部門預(yù)算、申報(bào)項(xiàng)目的重要基礎(chǔ)，是保障各項(xiàng)工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)順利完成，保證交通運(yùn)輸事業(yè)資金安全、合理、有效使用的前提。項(xiàng)目庫(kù)的建立有助于實(shí)現(xiàn)計(jì)劃和預(yù)算管理的有效銜接，進(jìn)一步提高項(xiàng)目管理的科學(xué)化和精細(xì)化程度。因此，應(yīng)當(dāng)重視項(xiàng)目庫(kù)在整個(gè)預(yù)算管理中的作用，使項(xiàng)目庫(kù)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二是保證預(yù)算編制時(shí)間，遵循預(yù)算編制原則?，F(xiàn)行的預(yù)算編制以“零基預(yù)算”為原則，充分考慮工作實(shí)際的要求，因此預(yù)算前期調(diào)研、可行性論證、測(cè)算依據(jù)及數(shù)據(jù)分析的有效性顯得尤為重要。財(cái)務(wù)人員在平時(shí)工作中應(yīng)及時(shí)與各部門溝通協(xié)調(diào)，以免在預(yù)算編制的集中時(shí)期遇到相關(guān)部門無暇處理的情況，時(shí)間不寬裕，影響預(yù)算的科學(xué)性及可行性。

三是提高業(yè)務(wù)部門的重視程度，加強(qiáng)業(yè)務(wù)科室人員的參與度，使其充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理對(duì)事業(yè)單位發(fā)展的重要性；同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與各部門的溝通。在新時(shí)代新形勢(shì)下，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門不單純是單位職權(quán)部門，業(yè)務(wù)范圍早已不是過去記賬出賬的被動(dòng)工作。財(cái)務(wù)管理工作應(yīng)是一項(xiàng)主動(dòng)的工作，作為各部門協(xié)調(diào)、銜接的樞紐，財(cái)務(wù)人員應(yīng)化被動(dòng)接受為積極主動(dòng)配合，形成紐帶效應(yīng)，促進(jìn)各項(xiàng)工作更為有序合理的展開。比如工作常態(tài)化設(shè)置，以預(yù)算工作為例，可讓業(yè)務(wù)部門的月度工作計(jì)劃中就把相關(guān)的項(xiàng)目需求列進(jìn)去并及時(shí)搜集整理，有利于在預(yù)算編制時(shí)期提供有效的需求。

四是改進(jìn)現(xiàn)行的預(yù)算編制模式。以港航局為例，目前各下轄港航部門的基本支出預(yù)算（工資福利支出、商品和服務(wù)支出及對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出）都由各單位自己編制，項(xiàng)目支出由主管部門編制。建議將項(xiàng)目支出的編制工作也切塊下去，由本單位自己編制預(yù)算，并由當(dāng)?shù)刎?cái)政對(duì)其審核。這樣就避免了對(duì)下轄各單位情況不了解，資金支出進(jìn)展無法跟蹤等情況的發(fā)生，提高預(yù)算執(zhí)行效率。

（三）完善財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行及考核體系，保障預(yù)算執(zhí)行效果。

1.預(yù)算執(zhí)行過程中：一是對(duì)預(yù)算編制款、項(xiàng)、類的調(diào)整給予一定的空間，對(duì)于調(diào)整理由充分、論據(jù)可行的項(xiàng)目可及時(shí)調(diào)整，避免重復(fù)走流程造成的時(shí)間延誤。二是加強(qiáng)政府及相關(guān)單位的審核把關(guān)工作。比如：加強(qiáng)對(duì)參與公開招投標(biāo)的單位的經(jīng)營(yíng)能力、財(cái)務(wù)狀況等資質(zhì)的考核，減少流標(biāo)、廢標(biāo)等情況的出現(xiàn)。三是信息化手段應(yīng)用于目前的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督之中。利用信息化手段鏈接部門預(yù)算編制系統(tǒng)、政府采購(gòu)系統(tǒng)及會(huì)計(jì)處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享。此外，通過完善監(jiān)控系統(tǒng)及信息反饋系統(tǒng)，促進(jìn)信息流動(dòng)，消除信息不對(duì)稱。

2.預(yù)算考核體系上：一是完善績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系。交通運(yùn)輸事業(yè)單位績(jī)效考評(píng)體系應(yīng)從項(xiàng)目支出入手，以項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)為落腳點(diǎn)，采取定量指標(biāo)為主、定性指標(biāo)為輔的考評(píng)體系；將績(jī)效考核指標(biāo)層層分解，落實(shí)到人，并與本人的薪資水平相掛鉤，起到激勵(lì)約束的作用。二是采取綜合考核與動(dòng)態(tài)考核相結(jié)合的考核方法。整體上對(duì)內(nèi)部監(jiān)督管理制度的執(zhí)行情況、資金使用情況和使用效益對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行綜合考評(píng)；階段工作中對(duì)本階段的預(yù)算執(zhí)行情況與期望目標(biāo)進(jìn)行比較，分析產(chǎn)生差異的原因并及時(shí)補(bǔ)救。三是合理運(yùn)用預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果。對(duì)本年度實(shí)施效果較差的項(xiàng)目進(jìn)行分析，及時(shí)作出預(yù)算條件方案，并為下年度的預(yù)算編制提供參考依據(jù)。