安徽省林長制改革的制度創(chuàng)新與提升路徑

朱鳳琴

(合肥學院 馬克思主義學院,合肥 230601)

2016年4月,習近平總書記視察安徽時強調(diào),安徽山水資源豐富,自然風光美好,要把好山好水保護好,著力打造生態(tài)文明建設(shè)的安徽樣板,建設(shè)綠色江淮美好家園[1]。圍繞把“好山”保護好,借鑒河長制等改革經(jīng)驗,安徽省率先探索林長制制度改革,2017年3月,合肥、安慶、宣城等地開始先試先行,同年9月安徽省委省政府出臺推行林長制省級綱領(lǐng)性文件《關(guān)于建立林長制的意見》[2],明確提出2018年在全省范圍內(nèi)推行林長制,建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責制為核心的制度體系。2018年11月,全國綠化委員會、國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于積極推進大規(guī)模國土綠化行動的意見》[3],提出大力推行林長制。林長制開始作為一種地方經(jīng)驗和制度創(chuàng)新受到其他省、市地方政府積極仿效和借鑒。2019年10月,安徽省委省政府辦公廳印發(fā)《安徽省創(chuàng)建全國林長制改革示范區(qū)實施方案》[4],全國首個林長制改革示范區(qū)落戶安徽,賦予安徽省在全國林長制改革中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用的重要任務(wù),林長制制度改革由此進入探索更成熟、更定型模式的新階段。目前,全國已經(jīng)有21個省(自治區(qū)、直轄市)探索實行林長制。林長制制度改革作為貫徹習近平生態(tài)文明思想,促進林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新,展現(xiàn)出強勁的生命力和創(chuàng)新精神。

本文圍繞堅持和完善林長制制度體系,在分析其理論體系和制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,提出林長制制度建設(shè)的提升路徑,以期有助于林長制在理論和實踐上的發(fā)展。

1 林長制的理論體系

林長制理論體系包括五個方面的構(gòu)成要素:理論蘊涵、基本理據(jù)、現(xiàn)實考量、文化根基和法律基礎(chǔ)。林長制理論體系的各個組成部分并非互不相關(guān),而是相互獨立、有機統(tǒng)一的整體。

1.1 理論蘊涵

制度是要求大家共同遵守的規(guī)程或準則,是實現(xiàn)某種功能和特定目標的社會組織乃至整個社會的一系列規(guī)范體系[5]。林長制內(nèi)涵十分豐富,主要包含誰治理、治理什么、怎么治理等諸多內(nèi)容,“誰治理”確定林長制推行實施的主體,主要明確林長制是由地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)同志擔任林長,負責森林等生態(tài)資源保護和發(fā)展工作；“治理什么”回答林長制推行實施的主要內(nèi)容,即加強林業(yè)生態(tài)保護和修復(fù)、促進城鄉(xiāng)造林綠化、提高森林質(zhì)量和效益、防治森林災(zāi)害和加強執(zhí)法監(jiān)督管理；“怎么治理”涵蓋林長制推進實施的方式,重點解決如何選擇激勵和約束方式有效開展工作?；谝陨戏治?可將“林長制”定義為:基于人與自然和諧共生這一理念,以林業(yè)生態(tài)保護發(fā)展為指向,由地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔任林長,輔以相應(yīng)的激勵和約束機制,對本行政區(qū)域內(nèi)森林資源保護和發(fā)展全面負責的制度。

1.2 基本理據(jù)

理念是行動的先導(dǎo),林長制的建構(gòu),必然要以先進的理念來指引,從馬克思主義生態(tài)思想、毛澤東鄧小平生態(tài)保護思想、特別是習近平生態(tài)文明思想中找尋理論依據(jù)。習近平總書記生態(tài)文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成,蘊含著堅持“綠水青山就是金山銀山”、“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”、“生態(tài)興則文明興”的科學理念；堅持“山水林田湖草是生命共同體”,統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護和環(huán)境民生,“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”的科學方式；堅持“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”,為生態(tài)文明建設(shè)提供長效機制的制度要求；堅持構(gòu)建生態(tài)命運共同體,實現(xiàn)“人與自然和諧共生”的治理目標[6]。這些新思想,是堅持和發(fā)展馬克思主義生態(tài)思想的科學范式,是全面推行林長制改革指導(dǎo)思想和理論指南。也是提升林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論依據(jù)。

1.3 現(xiàn)實考量

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源,是人類生存發(fā)展的重要生態(tài)保障[7]。人類社會的發(fā)展進步與森林興衰密切相關(guān),森林興則文明興,森林敗則文明衰,這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。因此,保護森林就是保護人類自身。安徽是南方集體林區(qū)重點省份,襟江帶淮,承東啟西,其生態(tài)區(qū)位非常重要。黨的十八大以來,安徽省不斷推進千萬畝森林增長工程和林業(yè)增綠增效行動,在森林等生態(tài)資源保護與發(fā)展取得了新的重大成就,但是總體而言,安徽省森林資源總量不足、分布不均、質(zhì)量不優(yōu)、效益不高的問題,仍然比較突出,在建設(shè)綠色江淮美麗家園的目標與人民群眾對美好生活期望之間仍然存在較大差距,迫切需要通過制度創(chuàng)新來推進森林等生態(tài)資源的保護與發(fā)展。鑒于此,林長制建構(gòu)是基于克服當前生態(tài)問題、維護生態(tài)平衡與安全為現(xiàn)實考量的,是落實習近平生態(tài)文明思想,滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美麗生態(tài)環(huán)境需求的必然要求。

1.4 文化根基

任何制度的建構(gòu)都需要奠定在一定的社會文化基礎(chǔ)之上,林長制的建構(gòu)也需要從文化的角度進行探索。安徽有著深厚的文化底蘊和歷史名人的薈萃。無論是管子、老子、莊子、朱子,還是道教、佛教、儒教,其學說和思想中都蘊含著豐富而深刻的生態(tài)文化與生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容。與林長制建構(gòu)理念相似、相近、相通的內(nèi)容很多,譬如“天人合一”、“道法自然”、“萬物平等”、“取用有節(jié)”、“以時禁發(fā)”等思想,強調(diào)人與自然的和諧共生、人對自然萬物的尊重與保護,主張人在遵循自然規(guī)律的基礎(chǔ)上進行實踐活動,對生態(tài)環(huán)境和自然資源進行有效管理等。這些文化精髓是林長制建構(gòu)的文化土壤和價值取向。

1.5 法制基礎(chǔ)

林長制的建構(gòu),必須在法律和制度的框架內(nèi)進行。為了嚴格地方黨委和政府在本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護方面的主體責任,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行) 》[8]和《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》[9]。新修訂的《中華人民共和國森林法》[10],在總則的第四條也明確規(guī)定地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域森林資源保護發(fā)展的需要,建立林長制。這為林長制的建構(gòu)提供更為具體的規(guī)范依據(jù),提升了改革實施的法治保障力度。可以說,生態(tài)保護的黨政同責制度和《中華人民共和國森林法》規(guī)定的地方政府對本地區(qū)的森林資源保護與發(fā)展負總責是林長制建構(gòu)的法制基礎(chǔ)。

2 林長制改革的制度創(chuàng)新

安徽省林長制改革在制度創(chuàng)新層面,開展了多層面、多方位的實踐探索,而最主要的創(chuàng)新是從兩個方面展開:林長制制度的頂層設(shè)計、林長制制度的運行機制。

2.1 加強頂層設(shè)計 健全法律法規(guī)

習近平總書記指出,“要把改革推向前進,必須加強頂層設(shè)計”[7]。林長制制度建設(shè)是一項涉及多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)與多要素的的系統(tǒng)工程,建構(gòu)一種創(chuàng)新性的頂層制度是確保林長制各種具體性制度得以實現(xiàn)的首要條件。所謂頂層設(shè)計,就是要從戰(zhàn)略全局的視角堅持習近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo),對林長制進行總體架構(gòu)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào),并對其中包含的主要制度環(huán)節(jié)進行深入、細致的整體研究與規(guī)劃。制定林長制制度體系構(gòu)建的時間表和實施路線圖,自上而下、層層落實和推進。

2.1.1運用整體思維 統(tǒng)籌全局長遠謀劃

習近平總書記認為,“人與自然是生命共同體,人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”[6]。要堅持“山水林田湖草是生命共同體”的思想,指出 “人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在林和草”[6]。強調(diào)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性,是自然生態(tài)系統(tǒng)最重要的客觀性質(zhì)。安徽林長制制度改革從自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā),按照林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草等自然生態(tài)各要素的整體性和內(nèi)在規(guī)律,對林長制制度體系進行整體布局和統(tǒng)籌謀劃。經(jīng)過深入調(diào)查、研究、分析和論證,2017年初,選擇合肥、安慶、宣城3個城市作為試點,并鼓勵其他地區(qū)因地制宜進行探索試驗,2018年在全省范圍內(nèi)按照“黨政同責、分級負責”的原則,建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)責任制為核心的五級林長組織制度,對實施林長制的目標要求、組織體系、工作職責、主要任務(wù)、保障措施等制度內(nèi)容和基本制度架構(gòu)進行全面規(guī)定。2018年5月,安徽省委辦公廳、省政府辦公廳出臺《關(guān)于推深做實林長制改革優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境的意見》[11],制定優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境的22項支持政策,進一步強化要素支撐。2019年10月出臺《安徽省創(chuàng)建全國林長制改革示范區(qū)實施方案》[4],明確創(chuàng)建全國林長制改革示范區(qū)17項具體舉措,打造綠水青山就是金山銀山實踐創(chuàng)新區(qū)、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理試驗區(qū)、長江三角洲區(qū)域生態(tài)屏障建設(shè)先導(dǎo)區(qū)。這一系列頂層創(chuàng)新設(shè)計既有戰(zhàn)略有目標有績效的制度安排,又有試點有配套有時間節(jié)點的路線圖,使林長制制度體系更加科學化規(guī)范化。

2.1.2運用系統(tǒng)思維 協(xié)同林業(yè)生態(tài)治理

在謀劃林長制制度建構(gòu)過程中,安徽省按照習近平總書記提出的“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”的科學方法論統(tǒng)籌施策。從具體對象上看,按照林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草等自然生態(tài)各要素的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律進行綜合設(shè)計。一方面，強化森林、草地、濕地和野生動植物資源統(tǒng)一監(jiān)管；另一方面，注重森林等生態(tài)資源與山水田湖草的協(xié)同,將林長制改革與鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅、污染防治和長江經(jīng)濟帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略部署一同考慮。努力實現(xiàn)各項生態(tài)建設(shè)之間協(xié)調(diào)發(fā)展,促進自然生態(tài)系統(tǒng)整體提升。從治理主體上看,按照黨中央關(guān)于黨和政府領(lǐng)導(dǎo)是生態(tài)環(huán)境保護第一責任人的要求,將壓實黨政領(lǐng)導(dǎo)主體責任作為核心制度設(shè)計,明確由各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人擔任林長,發(fā)揮黨政負責人在工作統(tǒng)籌、關(guān)鍵問題協(xié)調(diào)與各項生態(tài)保護任務(wù)協(xié)同推進方面的優(yōu)勢,組織和引導(dǎo)其他社會力量積極參與森林等生態(tài)資源保護與治理,形成林長領(lǐng)銜負責、部門協(xié)同發(fā)力、公眾廣泛參與的林業(yè)保護發(fā)展合力。從方式方法上看,綜合運用行政、經(jīng)濟、法律等多種方式,對森林等生態(tài)資源進行保護、治理和修復(fù),遵循林業(yè)生態(tài)建設(shè)整體性、關(guān)聯(lián)性、艱巨性等共性,結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境特點與生態(tài)資源稟賦,堅持在整體推進的基礎(chǔ)上進行分區(qū)突破,探索建立江淮分水嶺山水林田湖草綜合治理、沿江皖江綠色生態(tài)廊道、皖西大別山生態(tài)經(jīng)濟、皖南山區(qū)生態(tài)文化、皖北平原農(nóng)林多業(yè)融合發(fā)展五大示范區(qū),研究綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的有效實現(xiàn)路徑,加強保護修復(fù)森林等生態(tài)系統(tǒng),積極發(fā)展生態(tài)富民產(chǎn)業(yè)。

2.1.3運用法治思維 加強立法頂層設(shè)計

習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出,用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境,加快制度創(chuàng)新,強化制度執(zhí)行,讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線[6]。安徽省委省政府深刻認識到在整個林長制制度體系中,法律制度無疑是最具權(quán)威性、約束力和效力的制度形式,通過立法方式提升林長制運行法治化、制度化水平是必然選擇。通過一整套合理、嚴格、實用、有效的制度設(shè)計,結(jié)合安徽的實際情況,將實踐檢驗行之有效的政策、制度和有益經(jīng)驗進行總結(jié),上升為法制,以立法形式實現(xiàn)林長制由政府文件向法律規(guī)范的轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)依靠法律制度引領(lǐng)和保障林業(yè)生態(tài)建設(shè)。2017年,安徽省人大常委會頒布的《安徽省林業(yè)有害生物防治條例》規(guī)定:林長應(yīng)履行林業(yè)有害生物防控責任,協(xié)調(diào)解決防治中的重大問題；修訂后的《安徽省環(huán)境保護條例》規(guī)定:建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長制,構(gòu)建責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、運行高效的林業(yè)生態(tài)保護和發(fā)展機制,加強生態(tài)保護和修復(fù),維護生物多樣性,以及強化森林資源節(jié)約集約和高效利用。這2個《條例》均明確林長在生態(tài)保護與發(fā)展中的責任,并確立了林長制的法律地位。在省級層面為林長制的設(shè)立提供了法律依據(jù),對解決林長制法治性不足的問題進行了法治層面的探索。同時，在地方實踐中,安慶、黃山等市總結(jié)林長制實施經(jīng)驗,在全國率先出臺林長制地方性法規(guī)。先后制定《安慶市實施林長制條例》《黃山市林長制規(guī)定》,明確林長制的法律地位,對林長制的內(nèi)涵、林長制機構(gòu)設(shè)置、林長、林長辦與林長會議成員單位職責,實施林長制的組織、保障、監(jiān)督、考核、獎懲與法律責任等事項予以規(guī)定,使林長制的推行有法可依,形成一個持續(xù)可行的長效機制。

2.2 林長制運行機制的創(chuàng)新

機制是制度加方法或制度化方法,機制屬于主體之間互動的一種方式,重點解決如何去做、如何有效地做等資源整合問題[12]。全面推進和進一步深化林長制改革,離不開運行機制的強力推進和有效保障。林長制制度創(chuàng)新的運行機制主要包括責任機制、協(xié)同機制和監(jiān)督機制。

2.2.1責任機制

首先,明晰權(quán)責。明確林業(yè)生態(tài)保護與發(fā)展中各級林長的的責任與擔當,是林長制責任機制建設(shè)的基本前提。安徽在全國率先實行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長負責制,省委、省政府主要負責同志為總林長,分管負責同志為副總林長。市、縣(市、區(qū))根據(jù)實際需要在不同區(qū)域設(shè)置林長,由同級負責同志承擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))設(shè)立林長、副林長,由同級負責同志擔任,層層壓實責任。除了明確主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)保護第一責任主體,還明確了各級林長的職責。實行省級總林長負總責,統(tǒng)籌謀劃重大決策,統(tǒng)籌推進重大問題解決；市縣總林長牽頭抓總和協(xié)調(diào)推動,建立區(qū)域性林長項目謀劃、示范帶動的責任制度；鄉(xiāng)村兩級林長的首要職責是保護林業(yè)生態(tài)資源,落實其作為第一責任人的林業(yè)生態(tài)資源安全巡護責任制。其次,履職盡責。推動各級林長履責盡責,是嚴明生態(tài)保護責任制度的關(guān)鍵。各級林長將林長制視作政治責任、份內(nèi)責任和全面責任,履行林業(yè)生態(tài)保護發(fā)展的指揮員、宣傳員、督導(dǎo)員、服務(wù)員等“四種角色”,履行 “護綠、增綠、管綠、用綠與活綠”五大責任任務(wù),組織實施本地區(qū)林業(yè)保護發(fā)展的規(guī)劃和行動方案,向群眾廣泛宣傳習近平生態(tài)文明思想,及時督察本地區(qū)林業(yè)保護發(fā)展目標任務(wù)實施情況,不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、科技服務(wù),協(xié)調(diào)解決實際問題,為林業(yè)發(fā)展營造良好環(huán)境。同時,圍繞林長履職盡職,以各級林長責任區(qū)為落點,全面建立基于“一林一檔”信息管理制度、“一林一策”目標規(guī)劃制度、“一林一技”科技服務(wù)制度、“一林一警”執(zhí)法保障制度,以及“一林一員”安全巡護制度為主要內(nèi)容的林長制“五個一”服務(wù)平臺,健全林長履職服務(wù)機制,為各級林長履職盡責提供有效的服務(wù)保障。再次,問責追責。問責追責是保證各級林長有效地履行各項職責的手段,安徽健全各級林長的考核問責機制,將各級林長履職情況列入年終述職內(nèi)容,將各級林長的任期計劃目標、制度執(zhí)行、支撐保障和任務(wù)完成情況等納入林長考核指標體系,引入專業(yè)的第三方評估機構(gòu)進行考核,確保評價結(jié)果的科學、權(quán)威、客觀、公正,評價結(jié)果為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價以及干部選拔任用提供了重要依據(jù),對實績突出的,予以通報表揚；對工作不力的,責令限期整改；造成生態(tài)環(huán)境損害的,應(yīng)當追究終身責任。通過問責追責,督促各級林長認真履責,切實落實林長制的責任。

2.2.2協(xié)同機制

林長制制度的最大創(chuàng)新是打破生態(tài)保護與發(fā)展主要由林業(yè)部門進行的傳統(tǒng),通過上下間的縱向協(xié)同、部門間橫向協(xié)同,實現(xiàn)縱橫協(xié)同機制的互益共生。一方面，在縱向協(xié)同上,按照不同林長級別大小進行責任分擔,統(tǒng)籌并約束涉及所轄森林等生態(tài)資源治理的各地區(qū)、各部門,通過各地的林長辦公室采取周提示、旬報告、月通報、季調(diào)度、年考評等信息共享方式,典型調(diào)查、面上巡查、專項督查、舉報受理、重點督辦、部門會商等工作互動方式,充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、組織與指導(dǎo)等作用,形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村縱向的上下聯(lián)動機制,解決林業(yè)生態(tài)治理中的條塊化、碎片化問題,最大限度提升林業(yè)生態(tài)環(huán)境整體治理效能。另一方面，生態(tài)環(huán)境具有動態(tài)性、復(fù)雜性和整體性,涉及多個職能部門多個環(huán)節(jié),并非單獨一個職能部門就可完成,特別是森林資源保護與發(fā)展方面,需要與國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、財政、發(fā)改委等其他部門橫向協(xié)同高效合作,安徽省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《安徽省省級林長制會議制度》《省級林長會議成員單位職責》等制度,通過建立林長會議制度,研究林長制改革重大政策和重要事項,統(tǒng)籌解決生態(tài)保護與發(fā)展中的重大問題,引導(dǎo)和督促地方有關(guān)部門履職盡責；將各級林長和相關(guān)部門納入成員單位,在政策規(guī)劃、宣傳引導(dǎo)、項目支持、資金投入、監(jiān)督和考核等方面履職盡責,形成了同級林長之間、林長與職能部門之間、職能部門之間協(xié)同配合、分級管理、分工負責的工作機制。

2.2.3監(jiān)督機制

在推行林長制建設(shè)的過程中,需要強化監(jiān)督機制建設(shè),把權(quán)力放入制度的籠子里,加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督[7]。監(jiān)督機制主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面。一方面,就內(nèi)部監(jiān)督而言,健全督查推進機制。安徽省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《安徽省林長制工作督察制度》,將林長制改革列為安徽省委5項常規(guī)督查之一,通過上級對下級的層級監(jiān)督,采取日常督察、專項督察和第三方督察等方式,對相關(guān)部門和下級林長履職情況進行監(jiān)督檢查。另一方面,就外部監(jiān)督而論,一是完善各級司法機關(guān)監(jiān)督的機制,實現(xiàn)林長制執(zhí)法與司法的聯(lián)動。宣城市率先在全省建立林業(yè)部門與公安機關(guān)協(xié)作機制,對涉林違法案件進行聯(lián)合查處。歙縣檢察院、縣林長辦發(fā)起了“林長+檢察長”協(xié)同工作機制,強化對林長及相關(guān)部門履行林長制工作職責法律監(jiān)督。二是建立信息及時公開發(fā)布制度。省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《安徽省林長制信息公開制度》,通過現(xiàn)代化媒介工具發(fā)布林長制改革權(quán)威信息,讓廣大人民群眾及時了解林長制改革進展情況。三是在所有林區(qū),樹立林長制公示牌。牌上公示各級林長基本信息和責任區(qū)域、管護面積、工作職責、目標任務(wù)及監(jiān)督電話,制定了監(jiān)督舉報受理處理辦法,將社會監(jiān)督嵌入權(quán)力監(jiān)督體系。

3 林長制制度創(chuàng)新的提升路徑

3.1 完善林長制立法

一方面,在森林法中明確規(guī)定林長制的法律責任。讓各級林長清楚了解必須做的、禁止做的、可選擇做的行為規(guī)范。森林法總則第四條要求地方各級人民政府建立林長制,地方人民政府負責保護發(fā)展森林資源。該條文對林長制進行了明確地規(guī)定,使林長制的全面推行有了法律依據(jù)。然而,僅有這一款條文是遠遠不夠的,該法應(yīng)當增加關(guān)于林長制的詳細規(guī)定,明確林長制的法律地位,細化“林長”及相關(guān)人員的法律責任。并對林長制的組織形式、工作職責、主要任務(wù)、考評機制、公眾參與和社會監(jiān)督等進行詳細地闡述。另一方面,由于國家層面的法律法規(guī)在短時期內(nèi)很難改動,因此可以推進地方立法先行。即通過制定省級層面相關(guān)條例的方式來保證林長制的順利推行。可以借鑒安慶市和黃山市的成功經(jīng)驗,以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章等形式明確林長制實施的具體方案,使推行林長制由以行政手段為主轉(zhuǎn)變成以法律手段為主,確保林長制的持續(xù)有效發(fā)展。

3.2 提升制度執(zhí)行力

一是提升各級林長的能力素質(zhì),培育各級林長的制度執(zhí)行力。各級林長是制度執(zhí)行的主體,是制度執(zhí)行力提升的實際承擔者。各級林長對林長制制度的理解和認識,決定著在執(zhí)行過程中運用相關(guān)制度治理森林等生態(tài)資源的能力水平。應(yīng)堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),強化各級林長的制度意識,加強各級林長對制度精神的領(lǐng)會能力、對制度內(nèi)容的熟知程度,提升林長制制度的執(zhí)行能力,建設(shè)一支林業(yè)生態(tài)治理鐵軍。二是營造良好的制度環(huán)境。根據(jù)林長制改革實踐進程中積累的經(jīng)驗和可能出現(xiàn)的新問題,以及林長制制度在解決人民關(guān)切問題上的優(yōu)勢與不足,不斷作出科學調(diào)整,與時俱進,豐富林長制制度體系的內(nèi)容,使其更具完整性。創(chuàng)造人民群眾積極參與、關(guān)心制度建設(shè)的良好氛圍,提升各級林長的積極性,增強制度執(zhí)行力的動力。三是優(yōu)化林長制的運行機制。建立開放、綜合、有效的評價考核體系,將上級評價考核、群眾評價考核和第三方評價考核相結(jié)合,因地制宜、因時制宜引入多樣化指標,有針對性地修改和完善對考核與問責機制的指標要求與細則要求，公開考核過程和結(jié)果,提升運行機制科學化水平；完善林長制監(jiān)督和激勵機制,善用問責考核,將政府考核、公眾考核以及專家考核結(jié)合起來,充分發(fā)揮問責制在林業(yè)生態(tài)保護發(fā)展中的重要作用；強化獎勵激勵機制,對于考核結(jié)果優(yōu)秀、工作成效突出的鄉(xiāng)村林長除表彰之外,應(yīng)當通過實質(zhì)性的獎勵,對其積極履行職責的行為正向激勵,提升鄉(xiāng)村林長的履職積極性；拓展監(jiān)督主體和完善監(jiān)督程序,引入人大、行政、司法和社會等多元監(jiān)督主體,通過事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督,采用直接的檢查、督查監(jiān)督,有間接的評估監(jiān)督或?qū)徖肀O(jiān)督等形式,借助遙感、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù),搭建林長制綜合信息服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺和林長制管理信息系統(tǒng),提升監(jiān)督科學性和有效性。

3.3 厚植自然生態(tài)文化

制度不僅包括法律、規(guī)章、政策等正式制度,也包括文化、習俗、傳統(tǒng)等非正式制度[13]。生態(tài)文化是林長制制度建設(shè)中最重要的非正式制度之一,因此,應(yīng)挖掘汲取安徽優(yōu)秀傳統(tǒng)文化生態(tài)思想的精華,厚植敬畏自然的生態(tài)文化。一是要發(fā)揮生態(tài)文化在推進林長制制度建設(shè)中的教育引導(dǎo)、實踐培育和制度保障作用,完善社會教育體系,將生態(tài)文化建設(shè)納入國民教育體系,營造生態(tài)保護的氛圍；二是要發(fā)揮生態(tài)文化的引領(lǐng)作用,有效整合和充分運用好教育宣傳資源,因人施教,因勢利導(dǎo),增強人們對林長制制度認同,提高人們林業(yè)生態(tài)保護發(fā)展參與意識,優(yōu)化人們的行為習慣,推動形成綠色的生產(chǎn)方式和生活方式,真正在全社會產(chǎn)生潛移默化的思想引領(lǐng)作用；三是引導(dǎo)公眾積極參與生態(tài)文化建設(shè)。建立和完善公共參與機制,注重滿足公眾的知情權(quán),應(yīng)以法律形式明確現(xiàn)行的林長制公示牌,告知公眾各級林長的具體職權(quán)和責任,確保公眾參與行為的有效性；健全破壞森林等生態(tài)資源行為的舉報機制,建立良好的信息溝通渠道,保持公眾向林長舉報森林等生態(tài)資源破壞渠道的暢通；健全反饋機制,讓公眾有效參與,認真對待公眾對林長制改革的看法、意見與建議,并及時進行反饋。通過物質(zhì)獎勵或精神獎勵方式,激勵公眾參與到林長制制度運行的全過程。

4 結(jié)語

安徽省林長制改革從試點到全面實施,再到全國示范區(qū)的探索,取得了顯著成效,以制度創(chuàng)新為紐帶,形成了一系列可供借鑒和推廣的制度成果。不可否認,在改革實踐中仍存在一些問題和制約因素。安徽省在持續(xù)縱深推進林長制改革過程中,還需要付諸更多的思考與行動,加快形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系,不斷加強頂層設(shè)計,確保制度建設(shè)效力；不斷優(yōu)化運行機制,激發(fā)制度建設(shè)活力；不斷提升制度執(zhí)行力,持續(xù)釋放制度效能。為生態(tài)文明建設(shè)貢獻安徽智慧,為建設(shè)美麗中國奉獻安徽力量。