政府機(jī)構(gòu)改革的職責(zé)邏輯*

邱 實(shí)

內(nèi)容提要 政府機(jī)構(gòu)改革是新時(shí)代政府治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是優(yōu)化行政管理體制的基礎(chǔ)。政府機(jī)構(gòu)改革需要以政府職責(zé)為邏輯起點(diǎn)，并將其作為改革的前提條件、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)要素。職責(zé)理念滯后和職責(zé)執(zhí)行偏差是政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中的兩個(gè)困點(diǎn)。因此，應(yīng)通過梳理改革開放以來歷次政府機(jī)構(gòu)改革，在明確縱向職責(zé)與橫向職責(zé)雙向度的基礎(chǔ)上，形成政府機(jī)構(gòu)改革的職責(zé)理念，并將其貫穿于縱向職責(zé)邏輯下的政府機(jī)構(gòu)改革與橫向職責(zé)邏輯下的政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)之中。同時(shí)，強(qiáng)化現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化“雙化”條件下政府職責(zé)在機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革中的合理定位，推動政府治理的發(fā)展。

改革開放以來，我國基本上5年左右就會進(jìn)行一次政府機(jī)構(gòu)改革，以求政府組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的需要。黨的十九大報(bào)告明確提出：“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)?！雹冱h的十九屆四中全會也將“完善國家行政體制，優(yōu)化政府職責(zé)體系”作為中國特色社會主義行政體制和政府治理體系建設(shè)的重要著力點(diǎn)。這些都表明，政府機(jī)構(gòu)改革并不是政府部門簡單的數(shù)量“增減”與形式“整合”，而是需要以政府職責(zé)為核心，實(shí)現(xiàn)符合時(shí)代要求的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。

政府職責(zé)：政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯起點(diǎn)

政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置從本質(zhì)上來看是政府職能需求的體現(xiàn)，政府職能需要借助政府機(jī)構(gòu)的科學(xué)合理設(shè)置才能得以有效履行。在很多情況下政府職能的界定比較“模糊”，不同語境下會產(chǎn)生多種含義，其中不乏誤讀性的理解，這會直接影響政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性和有效性。對政府職能最明顯的混淆就是將其與“國家職能”作為同義詞使用?！皣衣毮堋笔钦螌W(xué)的基本概念，可以分為“國家對內(nèi)職能”和“國家對外職能”，或者可以根據(jù)不同職能的性質(zhì)劃分為“國家經(jīng)濟(jì)職能”“國家軍事職能”等。而“政府職能”更多是政府理論視角的解讀，與“國家職能”的內(nèi)涵并不完全一致。政府職能是宏觀治理的一個(gè)“概念集”，更多聚焦于政府過程中的行政程序和行政行為。如處理好社會的公平與效率，協(xié)調(diào)好政府、社會與市場的關(guān)系等雖然是政府行為的體現(xiàn)，但是并不能完全納入“政府職能”的概念范疇。鑒于此，可以對政府職能做一個(gè)分類細(xì)化處理：將與國家職能存在同一含義的內(nèi)容劃歸為“政府功能”，即政府作為行政主體應(yīng)該做什么；將具化的中微觀過程性行為定義為“政府職責(zé)”，即明確政府過程中的不同事務(wù)應(yīng)該由政府中的誰來做、怎么做。政府機(jī)構(gòu)改革的根本目標(biāo)就是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，完善符合中國特色社會主義發(fā)展要求的政府組織體系，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的政府職責(zé)。所以，政府機(jī)構(gòu)改革需要從政府職責(zé)的邏輯角度展開，使其更加具有合理性與科學(xué)性。

政府職責(zé)作為政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯起點(diǎn)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是從性質(zhì)層面來看，政府職責(zé)更多偏向管理性。政府機(jī)構(gòu)改革本身是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)“排列組合”式的調(diào)整與重組，是一項(xiàng)技術(shù)性的管理工作，是不同時(shí)期在不完全放棄原有職能的基礎(chǔ)上調(diào)整政府具體職責(zé)在各部門間的分配及其權(quán)重，所以政府職責(zé)能更直接反映政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)。二是從目標(biāo)層面來看，政府機(jī)構(gòu)改革更多是為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要而調(diào)整原有的機(jī)構(gòu)，或者為應(yīng)對新產(chǎn)生的事務(wù)而設(shè)置新的機(jī)構(gòu)，而政府職責(zé)的聚焦點(diǎn)就在于明確政府過程中作為行政主體的政府應(yīng)該承擔(dān)哪些責(zé)任、履行哪些義務(wù)以及如何使權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)一致。三是從結(jié)構(gòu)層面來看，不同的政府機(jī)構(gòu)具有不同的組織體系、運(yùn)行規(guī)范等結(jié)構(gòu)性要素，并且在不同的時(shí)期需要對各要素進(jìn)行不同程度的調(diào)整。在確定職責(zé)的基礎(chǔ)上，明確不同的職責(zé)由相應(yīng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，可確保職責(zé)主體明晰，各要素得到規(guī)范合理“歸納”，政府機(jī)構(gòu)改革效果得到最大化發(fā)揮。四是從過程層面來看，政府職責(zé)是政府運(yùn)行的重要依據(jù)。政府過程是一個(gè)動態(tài)的過程，是一個(gè)由系列機(jī)構(gòu)“板塊”前后銜接而成的系統(tǒng)，政府職責(zé)如同這一系統(tǒng)的“潤滑劑”，保證政府系統(tǒng)中不同的“板塊”和“環(huán)節(jié)”能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

政府職責(zé)對于政府機(jī)構(gòu)改革有重要的意義。首先，政府職責(zé)是政府機(jī)構(gòu)改革有效推進(jìn)的前提條件。政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)際上是為了適應(yīng)國家和社會發(fā)展需要對政府內(nèi)部的組成結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新分工的過程，雖然其中包含了各個(gè)方面的主客觀因素，但是職責(zé)是最直接的劃分要素。政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整絕大多數(shù)都是因?yàn)檎疄轫槕?yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要而更新相應(yīng)職責(zé)，而政府職責(zé)又是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求最直接的體現(xiàn)，所以政府職責(zé)的不斷變化推動了政府機(jī)構(gòu)的不斷調(diào)整。其次，政府職責(zé)是政府機(jī)構(gòu)改革科學(xué)與否的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，會出現(xiàn)機(jī)構(gòu)雖進(jìn)行了調(diào)整但實(shí)際的行政效果和權(quán)責(zé)劃分并沒有發(fā)生相應(yīng)改善的情況，這本質(zhì)上是由于沒有依據(jù)政府職責(zé)的實(shí)際變化和需要來進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。對此，應(yīng)科學(xué)界定政府在一定時(shí)期的職責(zé)，進(jìn)而依據(jù)所定職責(zé)進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位規(guī)劃和人員調(diào)整，以充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際作用。再次，政府職責(zé)是政府機(jī)構(gòu)改革層次化的指導(dǎo)要素。政府機(jī)構(gòu)改革科學(xué)化的一個(gè)重要方面，就是要調(diào)控政府縱向職責(zé)配置中的“職責(zé)同構(gòu)”問題，從政府層級的角度對政府機(jī)構(gòu)的改革與調(diào)整進(jìn)行科學(xué)合理的層次化分類。中央政府與省級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置以宏觀職責(zé)為主，包括宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、全國或區(qū)域中長期發(fā)展規(guī)劃等。市級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置則以“承上啟下”的職責(zé)為主，主要負(fù)責(zé)落實(shí)高層級政府的各項(xiàng)政策，規(guī)劃并管理區(qū)域發(fā)展，指導(dǎo)和監(jiān)督基層政府職責(zé)的落實(shí)，職責(zé)界定偏向于中觀層面?？h級及其以下基層政府的機(jī)構(gòu)改革則應(yīng)該落腳于有效供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的層面，承擔(dān)直接面向基層的、微觀的事務(wù)性職責(zé)。

政府職責(zé)貫穿政府機(jī)構(gòu)改革全過程，不僅決定了政府機(jī)構(gòu)改革中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、功能權(quán)責(zé)界定、工作發(fā)展目標(biāo)等，還從根本上對政府機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展方向進(jìn)行了規(guī)范。沒有科學(xué)合理的職責(zé)體系，政府機(jī)構(gòu)改革便會背離原有目標(biāo)，也就不可能形成合理、科學(xué)、規(guī)范的政府機(jī)構(gòu)體系。所以，政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)必須以政府職責(zé)為邏輯主線。

理念滯后與實(shí)踐偏差：政府機(jī)構(gòu)改革的職責(zé)困點(diǎn)

改革開放以來，我國已經(jīng)歷了八次政府機(jī)構(gòu)改革，從總體上看，政府機(jī)構(gòu)的不斷調(diào)整符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也為推動中國特色社會主義行政體制發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，每一次機(jī)構(gòu)改革在取得積極效果的同時(shí)都會或多或少存在一些問題。2018年，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》就政府機(jī)構(gòu)改革中存在的問題進(jìn)行了歸納：“……一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出；一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題突出，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位；一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善……”②政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與調(diào)整實(shí)際上就是根據(jù)不同時(shí)期的現(xiàn)實(shí)要求明確哪些機(jī)構(gòu)和部門應(yīng)該履行哪些職責(zé)以及如何履行相應(yīng)職責(zé)。所以，這一系列問題表明，目前政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵就在于對職責(zé)進(jìn)行明確界定，這也正是政府機(jī)構(gòu)改革的困點(diǎn)所在。所謂困點(diǎn)并不是單純指政府機(jī)構(gòu)改革中存在的問題，理念與實(shí)踐存在的偏差也包含其中。機(jī)構(gòu)改革問題涉及領(lǐng)域較廣，其中包含了各類主客觀要素，并不是通過簡單的歸納總結(jié)就能夠解釋清楚。但是無論機(jī)構(gòu)改革中存在的問題涉及的范圍有多廣，影響要素有多復(fù)雜，一定會有一個(gè)或幾個(gè)問題交匯點(diǎn)存在，政府職責(zé)就是政府機(jī)構(gòu)改革中問題的重要交匯點(diǎn)，也就是問題的困點(diǎn)。厘清這個(gè)困點(diǎn)，就能夠?qū)Υ嬖诘膯栴}進(jìn)行科學(xué)合理的分析，進(jìn)而達(dá)到解決問題的目的。政府機(jī)構(gòu)改革的職責(zé)困點(diǎn)主要體現(xiàn)在理念的滯后和實(shí)踐的偏差。

一是職責(zé)理念的滯后。從政府機(jī)構(gòu)改革的歷程來看，改革開放后政府機(jī)構(gòu)改革最初的重點(diǎn)并非放在以“職責(zé)”為中心的政府治理體系現(xiàn)代化層面，而是將“精兵簡政”即機(jī)構(gòu)與人員的精簡作為首要目標(biāo)。當(dāng)時(shí)的這一定位符合我國政府發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況。改革開放后的第一次政府機(jī)構(gòu)改革發(fā)生在1982年，主要是為了消除“文革”后政府機(jī)構(gòu)臃腫和人員冗雜現(xiàn)象，解決人浮于事和運(yùn)轉(zhuǎn)低效問題，所以改革的首要任務(wù)就是對機(jī)構(gòu)的“量”進(jìn)行精簡。這取得了非常明顯的效果：國務(wù)院工作部門從100個(gè)減少到61個(gè)，人員編制縮減了約25%，領(lǐng)導(dǎo)職位減少了67%。隨后進(jìn)行的1988年、1993年的政府機(jī)構(gòu)改革在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的條件下展開，雖然已經(jīng)出現(xiàn)了對于轉(zhuǎn)變“政府職能”的認(rèn)識，也提出了政府編制發(fā)展規(guī)劃及行政協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的“責(zé)任”理念，但從總體上看，改革依然以機(jī)構(gòu)和人員“量”的精簡為主。不過，這一時(shí)期的政府機(jī)構(gòu)改革并非完全沒有體現(xiàn)“職責(zé)”理念，1982年鄧小平就明確提出：“精簡機(jī)構(gòu)是一場革命……如果不搞這場革命，讓黨和國家的組織繼續(xù)目前這樣機(jī)構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清，許多人員不稱職、不負(fù)責(zé)，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，這是不可能得到人民贊同的……”③可以看出，“職責(zé)”的重要性在政府機(jī)構(gòu)改革的初期就已經(jīng)被認(rèn)識到了，只是在不同的發(fā)展階段，機(jī)構(gòu)改革的側(cè)重點(diǎn)會有所不同。1998年的政府機(jī)構(gòu)改革力度空前，除了進(jìn)一步精簡政府機(jī)構(gòu)和人員編制，還著重從政府職能轉(zhuǎn)變的角度對機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)方式、行政層級與行政區(qū)劃等方面進(jìn)行重大改革，為2008年和2013年的政府機(jī)構(gòu)改革逐步融入職責(zé)理念奠定了良好基礎(chǔ)。在2008年的“大部制”改革中，機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)脫離簡單的機(jī)構(gòu)部門合并或裁撤，開始從職能整合的角度進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革探索。在這一時(shí)期職責(zé)理念開始逐步融入機(jī)構(gòu)改革之中，但是并未被作為改革的關(guān)鍵要素而充分發(fā)揮作用。在2013年的政府機(jī)構(gòu)改革中，突出了推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、職能下放、職能整合和職能強(qiáng)化四個(gè)方面，不過未將“職責(zé)”納入改革的主題，雖然提出理順職責(zé)關(guān)系，但只是圍繞政府具體行政管理行為而展開，與以職責(zé)為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革還存在一定差距。黨的十九大報(bào)告、十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，都明確提出政府機(jī)構(gòu)改革需要進(jìn)一步強(qiáng)化“職責(zé)”理念，將政府職責(zé)貫穿于政府機(jī)構(gòu)改革之中，以扭轉(zhuǎn)政府機(jī)構(gòu)改革“量”化的導(dǎo)向。但在現(xiàn)實(shí)情況中，政府機(jī)構(gòu)改革“量”化的導(dǎo)向依然很強(qiáng)，如政府機(jī)構(gòu)精簡、合并的力度大會得到社會普遍的認(rèn)可，而反之則會受到一定程度的質(zhì)疑，認(rèn)為改革“不到位”，效果不明顯。所以，從職責(zé)理念的角度來看，要突出“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，不能簡單地將政府機(jī)構(gòu)改革等同于機(jī)構(gòu)的精簡和整合。

二是職責(zé)實(shí)踐的偏差。政府機(jī)構(gòu)改革的初衷是為了提升政府運(yùn)行過程的規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的政府治理。但是政府職責(zé)在政府機(jī)構(gòu)改革及政府運(yùn)行過程實(shí)踐中卻存在著一定的偏差，直接影響到政府行政管理的有效性。長期以來，我國政府存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政工作流程不規(guī)范的問題，造成政府行政過程“粗線條化”，“致使政府運(yùn)行質(zhì)量不高，還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化發(fā)展的需要”④，其中一個(gè)重要原因就是職責(zé)實(shí)踐存在偏差。政府過程中的職責(zé)實(shí)踐偏差最直接的體現(xiàn)就是機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制存在結(jié)構(gòu)性問題，即因?yàn)檎氊?zé)劃分不明晰，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，造成政府機(jī)構(gòu)中微觀行政事務(wù)管理人員過多，而經(jīng)濟(jì)管理與社會服務(wù)方面的“服務(wù)型”人員較少，整體性結(jié)構(gòu)不平衡。這一情況長期存在的結(jié)果，就是政府機(jī)構(gòu)會出現(xiàn)官僚主義作風(fēng)，辦事效率低下，公共服務(wù)質(zhì)量偏低，群眾對政府機(jī)構(gòu)特別是窗口辦事機(jī)構(gòu)意見很大。職責(zé)實(shí)踐偏差還表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)改革過分注重從“量”的角度對機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡合并，而沒有從職責(zé)的角度對機(jī)構(gòu)內(nèi)部的部門設(shè)置與人員編制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革。如某兩個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行“合并”，但是其中人員結(jié)構(gòu)特別是干部的組成并沒有實(shí)質(zhì)性改變，僅僅是簡單的“累加”，人員分流和編制改革并沒有真正落到實(shí)處，這正是政府機(jī)構(gòu)改革往往“聲勢很大”但實(shí)際變化不明顯的原因。所以，政府機(jī)構(gòu)改革要獲得真正的成效，就需要將職責(zé)貫穿于政府行政實(shí)踐之中，從有效優(yōu)化公務(wù)員結(jié)構(gòu)、合理控制人員編制等方面入手，在劃分職責(zé)范疇的基礎(chǔ)上逐步改變過分注重?cái)?shù)量精簡的做法，使機(jī)構(gòu)改革依“責(zé)”而行。

縱橫并重：政府機(jī)構(gòu)改革的職責(zé)向度

政府職責(zé)在機(jī)構(gòu)改革過程中具有向度性，雙向性是職責(zé)向度的屬性特征。職責(zé)雙向性不是指職責(zé)具有正反的兩面性，而是指其在政府運(yùn)行及機(jī)構(gòu)改革方面具有“垂直”與“水平”兩個(gè)向度，即縱向職責(zé)與橫向職責(zé)。在縱向上，從中央到地方五級政府的組織形式中機(jī)構(gòu)設(shè)置“一竿子插到底”，各層級政府的職責(zé)劃分較為模糊，職能履行一定程度“同構(gòu)化”。機(jī)構(gòu)設(shè)置大體一致，正是政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率不高的重要原因，也是政府職能轉(zhuǎn)變長期不到位的源頭。而在橫向上，存在機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、權(quán)限職責(zé)交叉等問題，嚴(yán)重影響了政府治理的有效性。同時(shí)，橫向政府間及部門間的非正常競爭，也對機(jī)構(gòu)改革起到消極作用。

在縱向職責(zé)方面，通過梳理改革開放以來歷次政府機(jī)構(gòu)改革可以發(fā)現(xiàn)，中央是政府機(jī)構(gòu)改革的主導(dǎo)，各級地方政府要么是“復(fù)制”中央政府的改革框架，要么是在中央改革方案的基礎(chǔ)上通過一定的微調(diào)來形成自己的機(jī)構(gòu)改革方案。這使得縱向?qū)用娴恼畽C(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)高度的“同質(zhì)性”，限制了地方政府改革的積極性和創(chuàng)新性。在1998年之前的政府機(jī)構(gòu)改革中，為了落實(shí)精簡機(jī)構(gòu)與人員的改革目標(biāo)，中央通過監(jiān)督的方式來推動地方政府精簡或整合相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與編制，并且對機(jī)構(gòu)設(shè)置作了較為細(xì)致的規(guī)定。如在1998年之前，中央編委要求地方政府必須根據(jù)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于地方各級黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》來進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和調(diào)整，并明確列出必設(shè)機(jī)構(gòu)的名目。這在當(dāng)時(shí)是符合客觀需要的，但也導(dǎo)致地方政府機(jī)構(gòu)改革與中央政府“同構(gòu)”現(xiàn)象加劇，形成了上下對口、左右對齊、層層共管、職責(zé)模糊的問題。在1998年及之后的政府機(jī)構(gòu)改革中，在著力解決縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”問題的同時(shí)，為消除改革的有效性隨政府層級層層遞減的現(xiàn)象，中央政府在保證改革主導(dǎo)權(quán)威性的基礎(chǔ)上，著力提升地方改革的自主性。如在1998年的政府機(jī)構(gòu)改革中，廢除了“必設(shè)機(jī)構(gòu)表”。2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，中央在指導(dǎo)意見中明確提出地方政府要因地制宜推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。在2008年的“大部制”改革中，中央再次提出明確中央與地方政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革中的職責(zé)劃分，中央政府應(yīng)該注重宏觀經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理，而地方政府則需要提高公共服務(wù)方面職責(zé)履行能力。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確提出要合理區(qū)分中央和地方的職責(zé)配置，形成職責(zé)體系，強(qiáng)調(diào)中央政府要加強(qiáng)宏觀調(diào)控的職責(zé)，各級政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等職責(zé)的基礎(chǔ)上突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，同時(shí)依據(jù)不同的行政層級劃分具體職責(zé)。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》更是將“政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分”等作為政府機(jī)構(gòu)改革重要的前置性問題加以突出強(qiáng)調(diào)。這樣的變化與調(diào)整無疑有助于加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革職責(zé)性建設(shè)，在保證中央權(quán)威和主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，提升地方政府自主探索機(jī)構(gòu)改革的創(chuàng)新能力，有效解決長期以來機(jī)構(gòu)設(shè)置中的“職責(zé)同構(gòu)”問題。但是在政府機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中，依然存在“形式化”問題，即簡單復(fù)制上一層級政府改革方案，甚至一些地方政府認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)改革是中央的事務(wù)，與地方政府行政管理工作的關(guān)系不是很密切，只要按照中央的改革模板進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整即可。這樣的理念、行為與“形式化”問題造成政府機(jī)構(gòu)改革在政府層級降序中效益遞減。這一現(xiàn)象的直接體現(xiàn)就是地方政府特別是基層政府履行公共服務(wù)職責(zé)不到位，使公眾無法充分感受到政府機(jī)構(gòu)改革帶來的變化，從而對政府機(jī)構(gòu)改革的公信力造成損傷。同時(shí)，“形式化”問題也使改革過程中所消耗的各類資源并沒有獲得對等的收益，反而使得地方政府原來就局促的財(cái)政資源更加緊張，進(jìn)而影響到政府日常的行政管理，甚至導(dǎo)致原有職責(zé)履行不到位，造成一定程度的行政管理有效性的“負(fù)循環(huán)”。

在橫向職責(zé)方面，政府機(jī)構(gòu)改革需要著力突破靜態(tài)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，建立橫向的機(jī)構(gòu)動態(tài)呼應(yīng)機(jī)制。政府治理實(shí)際上是一個(gè)動態(tài)的過程，不同機(jī)構(gòu)在政府過程的不同環(huán)節(jié)發(fā)揮不同作用，如果在機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革中采用靜態(tài)的分析方法，會造成政府機(jī)構(gòu)改革設(shè)計(jì)與實(shí)踐的偏差，具體表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)改革未能與政府過程有效結(jié)合，并且與社會的關(guān)系存在一定的脫節(jié)。政府職責(zé)在政府機(jī)構(gòu)橫向向度上的落實(shí)，可以有效推動動態(tài)的政府過程與機(jī)構(gòu)改革更好地結(jié)合，優(yōu)化政府行政過程。這對于政府工作效率提升和公共服務(wù)優(yōu)化有積極作用，也是服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)條件。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)改革橫向職責(zé)向度要求引入一定的“社會因素”，通過社會的作用推動政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)與合理。這要求政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和改革應(yīng)充分與“第三部門”結(jié)合，推動機(jī)構(gòu)改革的社會基礎(chǔ)建設(shè)，建立政府機(jī)構(gòu)職能運(yùn)行社會化的職責(zé)載體。具體實(shí)踐中，1982年至1998年的政府機(jī)構(gòu)改革在橫向向度上主要聚焦于兩個(gè)方面：一是逐步消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，推進(jìn)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)濟(jì)部門與專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的職責(zé)分類；二是加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革中人員編制的規(guī)范化，合理制定“三定”(職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、編制)方案，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革的科學(xué)性。1998年之后的政府機(jī)構(gòu)改革在橫向?qū)用娓嚓P(guān)注機(jī)構(gòu)職責(zé)的細(xì)化，注重機(jī)構(gòu)內(nèi)部優(yōu)化與機(jī)構(gòu)間的有效整合。如2008年的“大部制”改革就是橫向向度上的政府職責(zé)理念在機(jī)構(gòu)改革中的體現(xiàn)?！按蟛恐啤备母镝槍C(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、政出多門、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)整，在改革過程中充分關(guān)注橫向職責(zé)的界定，防止改革前機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職責(zé)問題衍化為改革后機(jī)構(gòu)之間的新問題。2013年的政府機(jī)構(gòu)改革注重理順機(jī)構(gòu)間的各類關(guān)系，著力在整合政府職能的基礎(chǔ)上解決機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉問題。2018年則將政府機(jī)構(gòu)改革融入國家政治機(jī)構(gòu)改革的大框架中，使黨、政府和社會組織的改革都步入同一個(gè)軌道，形成了符合中國特色社會主義行政體制的“大職責(zé)體系”。在現(xiàn)實(shí)改革中，橫向政府職責(zé)的融入在一定程度上要難于縱向職責(zé)的貫徹，因?yàn)闄M向?qū)用娴臋C(jī)構(gòu)之間存在著更多的利益博弈，需要以更加科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和更加有力的貫徹來推動政府職責(zé)在政府機(jī)構(gòu)改革橫向向度上的完全落實(shí)。

職責(zé)視角下政府機(jī)構(gòu)改革的優(yōu)化路徑

本文通過梳理改革開放以來政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)得失，基于新時(shí)代黨和國家機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)方針，正視現(xiàn)階段政府機(jī)構(gòu)改革中存在的問題，在政府職責(zé)的視角下探究今后政府機(jī)構(gòu)改革的優(yōu)化路徑。

第一，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代政府機(jī)構(gòu)改革理念與實(shí)踐的職責(zé)化。新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)要求政府機(jī)構(gòu)改革的理念順應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展而不斷更新。新時(shí)代的政府治理面臨全新的要求與挑戰(zhàn)，政府機(jī)構(gòu)改革也需要順應(yīng)這一變化趨勢，依托先進(jìn)的理念指導(dǎo)并推進(jìn)改革。一方面，要改變傳統(tǒng)的“量化”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，探索整體性機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”的跨越。這就要求政府機(jī)構(gòu)改革從“精簡機(jī)構(gòu)和人員”向“優(yōu)化機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程與人員組成結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變，在明確政府職能轉(zhuǎn)變方向的基礎(chǔ)上將“職責(zé)”融入改革理念之中。即從職責(zé)的角度出發(fā)，劃分不同機(jī)構(gòu)的應(yīng)有職責(zé)，厘清職責(zé)邊界，明晰職責(zé)周延，細(xì)化職責(zé)分類，明確職責(zé)履行方式。另一方面，通過職責(zé)的厘定來優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)的“結(jié)構(gòu)”，即通過建立職責(zé)清單(職責(zé)框架)對現(xiàn)有政府事務(wù)進(jìn)行分類細(xì)化，并以此為藍(lán)本進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革方案設(shè)計(jì)。結(jié)合當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況，政府機(jī)構(gòu)改革需要繼續(xù)裁撤一部分不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的機(jī)構(gòu)和部門，對微觀經(jīng)濟(jì)管理部門和工勤崗位的編制進(jìn)行重新規(guī)劃與審定。同時(shí)，在明確職責(zé)框架的基礎(chǔ)上，增加公共服務(wù)類與社會保障類的崗位與編制，以滿足服務(wù)型政府建設(shè)的需要。

第二，明確縱向職責(zé)邏輯下政府機(jī)構(gòu)改革的方向。縱向職責(zé)邏輯下政府機(jī)構(gòu)改革面臨的最直接的問題，就是如何有效消除機(jī)構(gòu)設(shè)置中“上下對口”的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。新時(shí)代政府機(jī)構(gòu)改革要著手解決政府間縱向職責(zé)的劃分問題，依據(jù)政府行政層級與行政區(qū)劃對政府職責(zé)進(jìn)行合理界定，明確不同層級政府的職責(zé)范圍。中央政府主要履行國家治理頂層設(shè)計(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃等方面的職責(zé)；省級政府和部分市級政府主要履行承辦中央政府交辦的任務(wù)和負(fù)責(zé)地方政府日常工作的職責(zé)，并且對所管轄區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)等；部分市級政府和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)則主要聚焦于基礎(chǔ)性事務(wù)管理，履行地區(qū)公共服務(wù)職能，加強(qiáng)公共產(chǎn)品供給的有效性。在此邏輯基礎(chǔ)上，今后的政府機(jī)構(gòu)改革在堅(jiān)持自上而下統(tǒng)籌規(guī)劃推進(jìn)的同時(shí)，要充分調(diào)動地方各級政府參與機(jī)構(gòu)改革的積極性，逐步消除“機(jī)構(gòu)改革是中央事務(wù)”的認(rèn)識偏差，適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家處理政府間縱向關(guān)系時(shí)的“職責(zé)異構(gòu)”的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)各級政府的職責(zé)重點(diǎn)合理規(guī)劃不同層級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，并規(guī)范運(yùn)行程序?？v向職責(zé)邏輯下的政府機(jī)構(gòu)改革必須堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、逐步推進(jìn)的策略，在必要性機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面堅(jiān)持上下統(tǒng)一的原則，而具體的地方事務(wù)性機(jī)構(gòu)則根據(jù)不同地方的特點(diǎn)因地制宜設(shè)置，避免機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革“一刀切”的現(xiàn)象。

第三，加強(qiáng)橫向職責(zé)邏輯下政府機(jī)構(gòu)改革的協(xié)調(diào)。橫向職責(zé)邏輯下政府機(jī)構(gòu)改革的主要著力點(diǎn)在于機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，這也是政府機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)。當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)在橫向?qū)用娉尸F(xiàn)出一定的“碎片化”狀態(tài)，這正是政府機(jī)構(gòu)改革需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)的原因，政府職責(zé)體系建設(shè)則是有效實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的重要條件。從本質(zhì)上說，橫向向度政府機(jī)構(gòu)的“碎片化”就是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，造成權(quán)責(zé)劃分不清，進(jìn)而出現(xiàn)“政出多門”現(xiàn)象。同時(shí)，由于各部門存在自身的利益考量和訴求，所以在利益范疇也存在一定的交叉，使得政府過程中政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了協(xié)調(diào)“梗阻”。橫向向度機(jī)構(gòu)改革的協(xié)調(diào)需要著力推動政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)細(xì)化，在明晰職責(zé)的基礎(chǔ)上整合機(jī)構(gòu)，明確一個(gè)機(jī)構(gòu)管理一項(xiàng)或幾項(xiàng)具體的事務(wù)。如果政府行政過程中出現(xiàn)職責(zé)交叉現(xiàn)象，則由上一級政府或管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)改革的橫向優(yōu)化需要從職責(zé)入手，構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，建立職責(zé)明確、有統(tǒng)有分、有主有次、運(yùn)行高效的機(jī)構(gòu)體系。

第四，強(qiáng)化“雙化”背景下政府機(jī)構(gòu)改革的職責(zé)定位。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在著現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化疊加的“雙化”現(xiàn)象，現(xiàn)代化要求政府提高管理水平，后現(xiàn)代化則要求提升政府公共服務(wù)能力。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府管理水平從硬件到軟件總體上都達(dá)到了現(xiàn)代化的發(fā)展要求，并且在管理理念上不斷更新，機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)現(xiàn)了周期性的改革與調(diào)整。但是中國作為一個(gè)超大型的社會主義國家，地區(qū)間發(fā)展不平衡現(xiàn)象比較突出，這意味著經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的政府已經(jīng)完成了現(xiàn)代化任務(wù)，進(jìn)入了提升公共服務(wù)能力的后現(xiàn)代化階段，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)雖尚未完全完成現(xiàn)代化任務(wù)，但后現(xiàn)代化的壓力卻已經(jīng)到來。同時(shí)，從國家治理的整體視角來看，政府部分機(jī)構(gòu)的職能已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的要求，而一些機(jī)構(gòu)職能還未能完成現(xiàn)代化，后現(xiàn)代化的要求卻已“如期而至”。另外，中國的現(xiàn)代化進(jìn)程不同于西方，西方國家主要走的是市場主導(dǎo)的自發(fā)性現(xiàn)代化道路，呈現(xiàn)出較為“規(guī)律化”的發(fā)展進(jìn)程，而中國則是由政府主導(dǎo)來推動現(xiàn)代化發(fā)展，且現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化在一定時(shí)期處于并舉狀態(tài)。這是因?yàn)橹袊F(xiàn)實(shí)的發(fā)展需求決定了發(fā)展的“超規(guī)律性”，同時(shí)原有市場發(fā)育水平也需要政府進(jìn)行一定程度的扶持，因而在中國現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化發(fā)展中政府的作用要比西方國家更加突出。⑤因此，必須對政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行科學(xué)合理的職責(zé)定位。具體而言，就是要客觀分析“現(xiàn)代化”與“后現(xiàn)代化”雙重壓力的現(xiàn)狀，優(yōu)化政府過程和運(yùn)行機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，加快建設(shè)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的服務(wù)型政府，建立“管理”與“服務(wù)”并重的政府職責(zé)規(guī)范，并在此基礎(chǔ)上對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行從理念到實(shí)踐的全新變革。依據(jù)“雙化”的要求，政府機(jī)構(gòu)改革要在明晰政府職責(zé)清單(框架)的基礎(chǔ)上，建立健全政府職責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)政府管理與服務(wù)的全覆蓋。同時(shí)，打破傳統(tǒng)的科層制管理模式，強(qiáng)化政府縱向?qū)蛹壟c橫向部門間的合作與協(xié)調(diào)，突出“伙伴性”的角色屬性，并利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展所提供的信息資源共享優(yōu)勢，構(gòu)建無縫隙的“整體性政府”，將職責(zé)體系融入管理模式與服務(wù)方式的具體運(yùn)行全過程。這是一個(gè)較為長期的宏觀性方略，對于政府機(jī)構(gòu)改革具有基礎(chǔ)性作用。目前已有一些地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)在按照這一路徑進(jìn)行嘗試，如“陽光政務(wù)大廳”“政務(wù)超市”“政務(wù)一站式服務(wù)”等，雖然還是以初級服務(wù)改革為主，但是至少邁出了政府機(jī)構(gòu)改革整體性職責(zé)建設(shè)的第一步。

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第39頁。

②《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，人民出版社2018年版，第13～14頁。

③《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第396頁。

④朱光磊等：《政府職能轉(zhuǎn)變研究論綱》，中國社會科學(xué)出版社2018年版，第221頁。

⑤朱光磊主編：《中國政府發(fā)展研究報(bào)告》(第1輯)，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第37～38頁。