◎陳智榕 李杰賡
低保欺詐,通常是指通過提供虛假信息套取低保的行為,包括瞞報、虛報自家或關(guān)系戶可支配收入,虛構(gòu)并不存在的低保戶,瞞報已經(jīng)過世的低保人繼續(xù)領(lǐng)取低保金三種行為。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,在陜西、福建、安徽、江西、河南這五個省的696個低保戶抽樣調(diào)查中,約六成不屬于貧困家庭,而有近八成的貧困戶沒有享受低保救助。有媒體報道,有的地區(qū)出現(xiàn)“低保懶漢”的現(xiàn)象,即這些騙取低保的人大多數(shù)具有勞動能力,但是他們寧愿在家打麻將,也不愿意自食其力。那些應(yīng)該獲得低保的人,沒有機(jī)會得到,不該享受低保的人,卻享受著低保待遇,這無疑是對我國最低生活保障制度的侮辱。事實(shí)上,低保制度體現(xiàn)的是一種社會關(guān)愛,是發(fā)展成果由人民共享的體現(xiàn),是國家對公民物質(zhì)生存權(quán)的基本尊重和保障。政府把一部分納稅款項(xiàng)用于救濟(jì)那些生活困難,確實(shí)需要幫助的人。但如果救濟(jì)的是懶漢,勢必讓公眾對這一制度產(chǎn)生質(zhì)疑,長期以往,社會保障制度就無法真正發(fā)揮“保障社會”的作用。
從二十世紀(jì)九十年代開始,我國初步建立了城市最低生活保障制度。但是,對于如何識別低保對象?這一直是個難題。由于公民的財(cái)產(chǎn)和收入缺乏科學(xué)的審查依據(jù),且申請低保的人數(shù)眾多,導(dǎo)致核實(shí)低保對象的工作難度非常大。根據(jù)民政部2012 年印發(fā)的《最低生活保障審核審批辦法(試行)》規(guī)定,戶籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)是認(rèn)定低保對象的三個基本要件。但是,家庭收入核準(zhǔn)往往是農(nóng)村低保對象認(rèn)定的最大難點(diǎn)。一方面,農(nóng)民工資收入主要靠外出打工,工作不固定,且一般不與用人單位簽訂勞動合同,不繳納五險一金,所以農(nóng)民的收入難以核實(shí)。另一方面,農(nóng)民的主要收入來源于生產(chǎn)經(jīng)營性純收入,多以農(nóng)作物為主,難以用貨幣來衡量。此外,農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移支付收入以及債務(wù)與債權(quán)等,也難以統(tǒng)計(jì)核實(shí)。低保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊,讓不法分子留下操作空間。在湖南北部的一個村子,年過七旬的老爺爺一直想為腦癱孫子申請低保,村里沒給指標(biāo),村干部給出的理由是,他家不是最窮的。誰家最窮?實(shí)踐中畫一條貧困線其實(shí)很難,在農(nóng)村,計(jì)算家庭收入一直是困擾低保政策實(shí)施的一個主要問題。
在農(nóng)村,尤其是在一些交通不發(fā)達(dá)、信息閉塞的地區(qū),一些貧困群體根本不知道自己有權(quán)利申請低保。有的地方的居民,根本不知道誰領(lǐng)了低保,誰沒領(lǐng),因?yàn)轭I(lǐng)取低保的人員信息從來沒有張貼公告公示。例如,個別村干部弄虛作假,在村級民主評議表上代簽其他評議人員的姓名,欺下瞞上,優(yōu)親厚友。有的人為了低保搞虛假證明材料、隱瞞家庭收入和財(cái)產(chǎn),甚至試圖賄賂工作人員;有些人享受低保政策后收入上升,家庭經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn),低保信息卻沒有及時清理。有的困難群眾明明符合的申請低保的條件,但是基層工作人員通過明示或暗示的方法,表明要想得到低保名額,貧困者必須事先上繳一部分低保金以作為回報。在農(nóng)村,低保戶的選擇具有很大的自由裁量因素,在很大程度上依賴經(jīng)驗(yàn)判斷和熟人社會常識。當(dāng)村民并沒有意識到這是自己應(yīng)有的權(quán)利時,熟人社會的道德約束失效,就會出現(xiàn)這種“基于同意的剝奪”現(xiàn)象。從此視角看,國家福利在鄉(xiāng)村分配執(zhí)行過程中,并沒有完全被貧困群體所享有,其中一部分由于制度不公開、不透明而被掠奪了。
針對低保欺詐行為,一些國家加強(qiáng)了對欺詐者的懲罰力度,主要通過法律手段來遏制。例如英國2013 年出臺新法規(guī):以欺詐行為獲得福利的人,最長判處十年監(jiān)禁。相比之下,我國《城市居民最低生活保障條例》(1999 年)第14 條規(guī)定,“對于騙取低保金的,由縣級人民政府民政部門給予批評教育或者警告,追回其冒領(lǐng)的城市居民最低生活保障款物;情節(jié)惡劣的,處冒領(lǐng)金額1 倍以上3 倍以下的罰款?!钡聦?shí)上,我國對騙低保者的懲罰往往只是取消名額和停發(fā)低保,并沒有加以經(jīng)濟(jì)方面或其他處罰。這在一定程度上,誘使違法者躍躍欲試,覺得有利可圖,不惜以身試法。
1.多維度衡量貧困。之前在低保戶的實(shí)際識別過程中,把收入作為唯一考慮的因素,僅用收入標(biāo)準(zhǔn)來評估瞄準(zhǔn)問題,會導(dǎo)致瞄準(zhǔn)率的低估。為了更全面地評價農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)率,本文提出一種新的低保戶量化識別標(biāo)準(zhǔn),從多維貧困視角分析低保的瞄準(zhǔn)問題。因?yàn)槿说呢毨Р粌H僅是收入的貧困,還包括教育、健康、住房及消費(fèi)等其他維度的貧困。首先,在教育方面的貧困,占20%的比重;其次,在健康方面的貧困,占30%的比重。然后,在住房方面的貧困,占10%的比重。最后,在消費(fèi)方面,家庭人均年消費(fèi)水平低于三千元的,貧困值占40%。
以往把申請者的家庭收入作為獲得低保的唯一依據(jù),而家庭收入核準(zhǔn)是農(nóng)村低保對象認(rèn)定的最大難點(diǎn)。而單純地將家庭收入作為是否獲得低保資格的做法不夠科學(xué)。通過多維度的衡量,可以更科學(xué)、合理地判斷申請者是否符合低保的標(biāo)準(zhǔn),防止騙保的發(fā)生。
2.實(shí)行信息綜合審核。目前,許多地方都實(shí)現(xiàn)了跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制。筆者建議各地可開發(fā)城鄉(xiāng)居民生活救助數(shù)據(jù)庫和設(shè)立警報線,建立信息聯(lián)動機(jī)制,實(shí)現(xiàn)實(shí)時監(jiān)控。將工商、公安戶籍、車輛、民政、財(cái)政、社保、公積金、房地等8 個部門的18 種收入、財(cái)產(chǎn)信息納入信息核對系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)了申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對,有效的解決了申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定難題。信息化監(jiān)管可以大幅度提高制度運(yùn)行的效率,降低制度的運(yùn)行成本,提高對救助對象的瞄準(zhǔn)率,成為減少低保欺詐第一道防線。
目前成都市首個有關(guān)低保聽證的實(shí)施辦法已在錦江區(qū)開始試行。通過對提出申請低保和已經(jīng)享受低保人員中有爭議的進(jìn)行公開聽證。實(shí)行低保聽證目的是要杜絕那些隱瞞收入享受低保、收入增長了卻不放棄低保、開著寶馬領(lǐng)低保、溜著寵物狗吃低保的現(xiàn)象。公示是對公民權(quán)利的一種肯定,低保戶在接受輿論監(jiān)督后認(rèn)為自己得到了認(rèn)可,權(quán)利意識萌生,不再一味“被迫欺詐低?!?。公示制度壓縮了審核機(jī)關(guān)截留低保金的逐利空間。公示制度實(shí)行后,在熟人社會下,公民對于這種隱蔽的關(guān)系很容易識別,從而產(chǎn)生了輿論監(jiān)督。公示使公民更加了解低保政策,關(guān)注低保資源分配,促進(jìn)貧困者的主動申請。公示制度形成的公開監(jiān)督對于審核機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行了制約,并且對于公民權(quán)利進(jìn)行了啟蒙和肯定。
針對當(dāng)前騙?,F(xiàn)象較多、懲處力度偏小等問題,應(yīng)當(dāng)積極推動建立全國或全省范圍內(nèi)的追責(zé)機(jī)制。在目前清退的基礎(chǔ)上,可以通過法律途徑對已發(fā)低保資金和享受待遇的進(jìn)行追繳;可以將騙保人的騙保行為納入個人誠信檔案,使騙保者得到應(yīng)有的懲戒,使意欲騙保者心存畏戒。同時,建立涵蓋低保核查、公示、評議、審批各環(huán)節(jié)的責(zé)任清單,對濫用職權(quán)、徇私舞弊、優(yōu)親厚友、失職瀆職的工作人員要聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法依紀(jì)追究責(zé)任。
2018 年4 月,全國人大常委會關(guān)于刑法相關(guān)條款的法律解釋規(guī)定,騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育社會保險金或其他社會保險待遇的,按詐騙罪論處。其中,有代表建議將“騙取社會保障待遇和社會救助金等行為”涵蓋進(jìn)來,把騙領(lǐng)低保也按詐騙罪論處。這顯然會加大騙領(lǐng)者的違法成本,從而在客觀上減少低保騙取行為的發(fā)生。
低保作為基礎(chǔ)性的社會保障制度,不但是貧困家庭的生計(jì)來源,關(guān)乎公民生存權(quán)的保障,而且承載保障社會穩(wěn)定的重任,其重要性不言而喻。在低保對象的識別和管理中,政府要秉持公平公正的原則,嚴(yán)格按照規(guī)定對申請者的貧困狀況進(jìn)行審核,對低保信息要做到公平、公正、公開,對低保申請者的生活狀況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測,減少騙保和人情保現(xiàn)象的發(fā)生,真正做到扶貧濟(jì)弱、應(yīng)保盡保。