基于風險導向的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

■尹會燕

（平度市教育和體育局）

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平不僅關(guān)系到單位自身的良性發(fā)展，也會在多個方面對社會管理工作產(chǎn)生較為直接的影響。行政事業(yè)單位雖然也會結(jié)合單位本身的實際情況開展具體的控制管理工作，然而由于管理人員與事業(yè)單位所處的工作環(huán)境，大多忽略了對風險的把控，而只將注意力集中在增強其內(nèi)部控制的管理水平或是從某一方面入手優(yōu)化管理措施。這一問題如未能引起足夠的重視，會在很大程度上對單位內(nèi)部控制工作的開展產(chǎn)生深遠的影響。

根據(jù)財政部《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》（財會〔2015〕24號），到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的，權(quán)責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的內(nèi)部控制體系?，F(xiàn)階段，管理人員應正視內(nèi)控工作的重要意義，及時改進現(xiàn)有工作中存在的不足，將各種風險要素充分考慮進去，抓好單位內(nèi)部的風險管理工作，將內(nèi)控制度的優(yōu)勢發(fā)揮出來，使工作人員在開展日常工作的過程中真正做到有章可循，推動各項工作有序開展。

1 基于風險導向的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本概述

行政事業(yè)單位各項工作的正常開展需要以一定的控制手段為依托，才能合理、有效地運行下去。而內(nèi)部控制工作的全面實施正是以此為目的進一步展開，用以約束行政事業(yè)單位工作流程，并根據(jù)單位內(nèi)部的財務現(xiàn)狀進行科學的分析與評估，以確保日常各項工作的順利開展。

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作具體涵蓋了整個環(huán)境的監(jiān)控、信息數(shù)據(jù)的分析以及與風險評估聯(lián)系較為緊密的各種控制活動，以便最大可能地降低有可能出現(xiàn)的風險，對行政事業(yè)單位各項工作的順暢開展有著積極的促進作用。行政事業(yè)單位通過以風險導向為基礎(chǔ)開展的內(nèi)部控制工作這一手段，通過制度的制定以及流程的控制等極大地降低了風險的出現(xiàn)，提升了單位內(nèi)部會計信息數(shù)據(jù)的真實性，確保了單位資產(chǎn)的安全完整。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

2.1 內(nèi)控環(huán)境有待改善，專業(yè)人才有限

借鑒企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范：內(nèi)部控制的內(nèi)控環(huán)境要素主要包括治理結(jié)構(gòu)、組織機構(gòu)設(shè)置與權(quán)責分配、管理文化、人力資源政策、內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置、反舞弊機制等。內(nèi)控環(huán)境在一定程度上決定了工作開展的最終效果，行政事業(yè)單位如果不能夠從單位的實際情況入手進行合理地把控，在提升重視程度的前提下采取合理的應對措施加以調(diào)整，就無法在其內(nèi)部構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境。治理結(jié)構(gòu)是管理的核心。而規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)關(guān)鍵要看領(lǐng)導層能否發(fā)揮作用。是否有一個主動參與的領(lǐng)導層或監(jiān)督委員會，對單位的內(nèi)部控制是否有效是至關(guān)重要的。如果領(lǐng)導層在這方面缺乏足夠重視將導致推行的效果不理想，也無法建立單位內(nèi)部良好的內(nèi)控環(huán)境。與此同時，制度的完善程度與行政事業(yè)單位的規(guī)模大小與職能范圍也有較大的關(guān)聯(lián)，規(guī)模較小的事業(yè)單位往往因人手不足無法將監(jiān)督審計的職能全面發(fā)揮出來，也在一定程度上影響了內(nèi)部控制環(huán)境?，F(xiàn)階段，行政事業(yè)單位內(nèi)部的一些專業(yè)人才還是比較欠缺的，為了緩解工作中人才欠缺的情況，部分規(guī)模較小的事業(yè)單位一人身兼數(shù)職的情況并不少見，單位內(nèi)部人才不足的情況亟待改善。

2.2 內(nèi)控體系不健全，指導意義不足

內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與實施需要與事業(yè)單位的實際情況與工作需求相統(tǒng)一，在充分開展調(diào)查、研究的基礎(chǔ)上開展相關(guān)工作。現(xiàn)實工作中，大部分行政事業(yè)單位執(zhí)行的都是政府部門統(tǒng)一下發(fā)的制度規(guī)范，很少將自身的業(yè)務特點與內(nèi)控體系相結(jié)合，也很難形成一套符合單位實際需求的、較為完整的內(nèi)控體系。由于部分規(guī)則的制定與單位實際情況不符，也使內(nèi)控制度的指導作用無法全面地發(fā)揮出來，很難達到預期的效果。有些單位制定的內(nèi)控制度涉及的范圍不完整，只涵蓋了單位內(nèi)部的部分科室，往往都是針對于財務管理工作、與資金運作有關(guān)的業(yè)務等，對于內(nèi)控工作的運行過程以及監(jiān)督效果等方面均缺乏整體考慮。工作人員日常出現(xiàn)的一些違反內(nèi)控制度的行為，也沒有得到相應的制止和糾正。 這些問題的存在，有經(jīng)辦人員應承擔的作假責任，有會計人員應承擔的審核責任，也有單位領(lǐng)導應承擔的管理責任。歸根到底其根本原因是單位內(nèi)部控制不嚴甚至內(nèi)部控制缺失所致。

2.3 審計手段落后，業(yè)務流程簡單

現(xiàn)階段，部分行政事業(yè)單位的內(nèi)審機構(gòu)采用的是事后審計的執(zhí)行策略，這種工作方法不僅較為陳舊且過于單一，不能夠?qū)挝粌?nèi)部控制工作進行全方位的把控，缺少全程性的跟蹤與監(jiān)審。運用這一方法相當于忽略了事前、事中控制工作，一些業(yè)務環(huán)節(jié)存在的漏洞與隱患無法暴露出來，因此行政風險也很難真正降下來。信息技術(shù)的廣泛使用也在不同程度上沖擊著各個領(lǐng)域，促使行政事業(yè)單位在管理方法上進行創(chuàng)新，如果不能做好這一方面的工作，工作人員就無法很好地適應不斷擴展的審計業(yè)務，進而影響工作效率與專業(yè)水準，無法保證內(nèi)審工作的科學性與權(quán)威性。與此同時，行政事業(yè)單位的規(guī)模也會在一定范圍內(nèi)影響內(nèi)控工作的最終效果。一些規(guī)模較小的行政事業(yè)單位其業(yè)務流程也會相對簡單，導致在進行一些關(guān)鍵項目的審批過程中審批環(huán)節(jié)不完整、不嚴謹。

3 基于風險導向的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化對策

3.1 轉(zhuǎn)變原有風險管控理念，由弱變強

基于風險導向下，為了能夠?qū)?nèi)控風險問題真正地落實下去，使相關(guān)單位的內(nèi)控水平得到真正意義上的提升，將其應有的作用發(fā)揮出來，就應先從工作人員的思想認識角度出發(fā)，鼓勵他們多去了解這一方面的信息，明確增強風險管控意義的重要價值，從自身的價值認知方面進行深化。唯有如此，才能確保行政事業(yè)單位在原來的基礎(chǔ)上進行優(yōu)化，這也是開展此項工作的意義所在。工作人員對于內(nèi)控風險的認識與認可程度對于實際工作中的風險防范效果有著較大的影響，認可之后再開展各項工作效率會更高，效果也更明顯。鑒于此，行政事業(yè)單位管理人員在開展具體工作的過程中，積極正確的宣導至關(guān)重要，管理人員可以通過開設(shè)內(nèi)部交流平臺用以進行工作人員之間的交流與反饋，鼓勵他們將自己的認識表達出來，并通過各種手段營造良好的風險內(nèi)控氛圍，使工作人員可以在良好的內(nèi)控氛圍中增強自身的風險意識，盡可能地參與其中。在工作中，可以就一些具體問題或與日常工作聯(lián)系較為緊密的問題開展探討研究，在交流與研討的過程中尋求最佳的解決方案，實現(xiàn)內(nèi)控工作的優(yōu)化提升。

3.2 優(yōu)化原有體系結(jié)構(gòu)，確保內(nèi)控制度的科學性

內(nèi)部控制體系對于促進行政事業(yè)單位管理工作的有序開展有著積極的作用，通過該項措施可以形成一定的保護機制，使單位內(nèi)部的工作人員在開展具體工作的同時可以得到內(nèi)控體系的全面指導，更加全面地分析其中存在的一些風險隱患，降低其出現(xiàn)的概率，推動單位內(nèi)部各項工作的合理化開展。

在實際工作中可以考慮從以下幾方面入手進行調(diào)整：首先，確定單位內(nèi)部控制規(guī)范實施機構(gòu)。由于單位內(nèi)部控制的具體對象是經(jīng)濟活動，而對經(jīng)濟活動的核算和監(jiān)督是財務部門的法定職責，所以應當由單位領(lǐng)導小組指定財務部門作為牽頭部門，其余相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)配合，在領(lǐng)導小組的直接指揮下共同開展本單位的內(nèi)部控制工作。其次，完善單位的內(nèi)部控制制度。要對本單位的經(jīng)濟活動實施有效的控制，必須完善內(nèi)部控制制度，把領(lǐng)導干部和關(guān)鍵部門、崗位的權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”，讓權(quán)力運行在陽光之下，用制度管人、管事、管物、管財、管權(quán)，有效控制權(quán)力濫用，防范經(jīng)濟活動風險。再次，加強對經(jīng)濟活動崗位的控制。對涉及經(jīng)濟活動的崗位要明確職責及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。對關(guān)鍵崗位的工作人員有輪崗制度，明確輪崗周期等。最后，梳理單位經(jīng)濟活動的業(yè)務流程。

對本單位的各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程進行梳理，按照經(jīng)濟業(yè)務辦理的時間順序和邏輯順序，將每項經(jīng)濟業(yè)務的業(yè)務流程梳理清楚，明確每項業(yè)務流程中的具體環(huán)節(jié)涉及的部門、崗位以及職責范圍和分工，列出權(quán)力清單，評估經(jīng)濟風險。這樣，通過采取上述解決措施來更好地防控風險，以實現(xiàn)理想的管理效果。

3.3 建立科學化的管控平臺，實現(xiàn)監(jiān)督智能化

為了能最大限度地降低單位內(nèi)部的內(nèi)控風險，全面提升其社會管理水平，就需要做好相應的內(nèi)控工作，學會借助現(xiàn)代化的管理手段進行防控管理。信息化的內(nèi)控管理平臺對于優(yōu)化原有的工作流程，盡可能地減少人為的主觀意識帶來的影響均有著積極的促進作用。信息化溝通控制管理平臺的建立使得管理過程流程化，不同部門的工作人員在自己熟悉的崗位上按照自己的職責及操作標準按照規(guī)定的時間流程進行操作，從而有效保證了平臺信息傳遞的安全性、準確性和及時性，使各部門能夠在順暢的溝通與相互間的協(xié)調(diào)下構(gòu)建區(qū)域集成化的高效管理系統(tǒng)，并實現(xiàn)了過程的可追溯性。

3.4 做好內(nèi)控審計隊伍建設(shè)工作，發(fā)揮其應有作用

風險的出現(xiàn)幾率與監(jiān)督審計部門所能發(fā)揮的作用呈負相關(guān)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度的順暢實施需要一定的前提條件作為基礎(chǔ)，具體來說審計部門發(fā)揮著重要的作用。只有這一方面的監(jiān)督管理工作落實到位，才有可能實現(xiàn)預計的效果。在這種情況下，單位內(nèi)部審計隊伍的整體人員配備以及高素質(zhì)人才的儲備至關(guān)重要，成為了行政事業(yè)單位內(nèi)部審計隊伍發(fā)展、壯大的根本。在實際的工作中，單位內(nèi)部的內(nèi)控管理隊伍應明確現(xiàn)有的規(guī)章制度與監(jiān)督范圍，通過不斷地學習與研究提升自身的專業(yè)水平與心理素養(yǎng)，在熟練掌握審計工作技能的前提下加強監(jiān)督檢查力度。在自身能力不足的情況下，監(jiān)督審計工作的開展還需要注意外部力量引入，去發(fā)揮外部力量的作用。這樣一來內(nèi)外結(jié)合，才能形成較為完備的監(jiān)督制度。

綜上所述，基于風險導向的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理工作涉及的內(nèi)容較多，管理過程也較為復雜，全面而高效的內(nèi)部控制可以在一定程度上提升行政事業(yè)單位的綜合管理水準，將事業(yè)單位的公共服務作用最大化地發(fā)揮出來，并在一定程度上推動了服務型政府的建立。促進行政事業(yè)單位的良性發(fā)展。