淺談高校內(nèi)部控制制度建設(shè)問題

■羅小鳳 林曉菁

（廣東第二師范學(xué)院）

引 言

隨著我國高等教育改革和科研體制改革的深入，中央和地方各級(jí)政府加大了對(duì)高校的投入，學(xué)校自治權(quán)逐步擴(kuò)大，高校的涉及的經(jīng)營事項(xiàng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加復(fù)雜，由此衍生的風(fēng)險(xiǎn)也大大增加。高校風(fēng)險(xiǎn)管理和責(zé)任界定正面臨巨大的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。在審批權(quán)和自主權(quán)下放的背景下，高校建立健全的內(nèi)部控制制度，確保高校接得住、用得好自主權(quán)顯得特別重要。內(nèi)部控制制度作為高校戰(zhàn)略和風(fēng)險(xiǎn)管理的基本工具，是高校目標(biāo)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的基本手段。

1 高校內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的問題

1.1 對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不到位

高校對(duì)內(nèi)部控制制度的內(nèi)容認(rèn)識(shí)不全面，普遍存在把管理制度等同于內(nèi)部控制制度的觀念。按照控制的目的，內(nèi)部控制分為管理控制和會(huì)計(jì)控制，管理控制是指與保證經(jīng)營方針和決策的執(zhí)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、效率實(shí)現(xiàn)有關(guān)的控制，經(jīng)營活動(dòng)的有效性和經(jīng)營目標(biāo)；會(huì)計(jì)控制是指與財(cái)產(chǎn)、材料安全有關(guān)的控制，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、完整性和財(cái)務(wù)活動(dòng)的合法性。會(huì)計(jì)控制和管理控制不是相互排斥、不相容的。有些控制措施既可以用于會(huì)計(jì)控制，也可以用于管理控制。

因此，內(nèi)部控制制度是由內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部管理控制兩部分組成，但目前高校普遍存在對(duì)內(nèi)部控制制度的內(nèi)容認(rèn)識(shí)不到位的問題，僅簡單地把高校的管理制度等同于內(nèi)部控制制度。

不同于其他行政事業(yè)單位，高校既有教學(xué)活動(dòng)又有行政管理活動(dòng)。高校的管理層人員過往的工作經(jīng)歷往往大多以從事教學(xué)或教研活動(dòng)為主，雖然在學(xué)術(shù)研究和教學(xué)管理有著較深的造詣，但在對(duì)于高校管理和組織管理缺乏認(rèn)識(shí)和重視。高校內(nèi)部控制制度一直是容易被領(lǐng)導(dǎo)忽略的一個(gè)非常重要內(nèi)容，重視程度往往不足，工作精力和重點(diǎn)往往偏向于科研學(xué)科建設(shè)和精力教學(xué)任務(wù)，將內(nèi)部控制制度建設(shè)等同于管理制度，忽視對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制的重要性，存在著認(rèn)知偏差。也有一些高校，等到實(shí)際工作中暴露出問題或負(fù)面典型案例浮出之后，才開始重視起內(nèi)部控制制度的建設(shè)，甚至有時(shí)候純粹為了應(yīng)付上級(jí)要求和檢查。高校層面上的認(rèn)識(shí)不到位使得內(nèi)部控制制度成為一個(gè)表面擺設(shè)，由于對(duì)其重要意義的認(rèn)識(shí)不足，實(shí)際工作中未能按照要求嚴(yán)格執(zhí)行，最終流于形式。

1.2 對(duì)內(nèi)審部門的重視程度不足

高校的審計(jì)部門既起監(jiān)督作用同時(shí)也兼顧咨詢作用，有效的審計(jì)監(jiān)督是內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行的保證。雖然設(shè)立高校內(nèi)部審計(jì)部門的目的是獨(dú)立評(píng)估高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理體制的合法合規(guī)性和有效性，大多數(shù)高校內(nèi)部審計(jì)部門在開展審計(jì)工作時(shí)，仍受單位管理的主觀影響，獨(dú)立性得不到保證。無法真正做到徹底的公正客觀。再者，內(nèi)部審計(jì)部門得不到領(lǐng)導(dǎo)層面的重視，內(nèi)審部門沒有足夠的獨(dú)立性，甚至正常的審計(jì)工作開展也頻頻受阻。高校也不愿投入成本提升內(nèi)審人員的專業(yè)水平，內(nèi)審人員隊(duì)伍的專業(yè)性難以保證。這些問題既弱化了審計(jì)部門的監(jiān)督效果，同時(shí)也弱化了高校內(nèi)部控制制度的監(jiān)督效果。因此，高校對(duì)內(nèi)部審計(jì)的認(rèn)識(shí)不到位，也是當(dāng)前高校內(nèi)部控制制度體系不健全的原因之一。

1.3 缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理制度與監(jiān)督評(píng)估制度

近年來，高校規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)水平不斷提高，資金來源多樣化，各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益增多和復(fù)雜化，高校的資金支付、采購來源、基建工程建設(shè)，合同訂立等風(fēng)險(xiǎn)越來越高，風(fēng)險(xiǎn)來源越來越多樣。隨著依法建校的推進(jìn)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作機(jī)制建設(shè)不斷加強(qiáng)，財(cái)政部、教育部等國家機(jī)關(guān)和政策部門對(duì)高校風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度逐步增強(qiáng)，監(jiān)管要求也愈發(fā)嚴(yán)格。黨的十八大以來，反腐敗斗爭已形成高壓態(tài)勢，高校腐敗問題頻發(fā)，中紀(jì)委一再公布多起違紀(jì)案件，多名涉嫌廉潔問題的領(lǐng)導(dǎo)干部被約談通報(bào)，說明高校已成為腐敗問題高發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)地帶。因此，建立高校風(fēng)險(xiǎn)管理體系，防控高校腐敗風(fēng)險(xiǎn)和廉潔顯得尤為重要。

同時(shí)缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理和監(jiān)督機(jī)制，管理流程的前端設(shè)計(jì)、過程控制與事后評(píng)價(jià)均不規(guī)范，也是造就高校腐敗的主要原因，監(jiān)督評(píng)估制度就顯得十分重要。

1.4 內(nèi)部控制制度制定程序不規(guī)范

制定內(nèi)部控制制度不僅要內(nèi)容規(guī)范，更要程序規(guī)范。十七屆五中全會(huì)早已提出“改革頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃”的觀念，十三五規(guī)劃更是強(qiáng)調(diào)要重視“改革的頂層設(shè)計(jì)”?？梢?，提出頂層設(shè)計(jì)的要求，是國家對(duì)社會(huì)改革和基層工作的要求，更是對(duì)高校改革的要求。國家各方面的改革都要重視頂層設(shè)計(jì)，高校內(nèi)部控制制度建設(shè)也不例外。高校做好制度頂層設(shè)計(jì)，方能把握整體內(nèi)部控制的方向和節(jié)奏，為高校內(nèi)部控制制度建設(shè)事業(yè)注入動(dòng)力。

當(dāng)前，高校仍存在內(nèi)部控制制度的制定程序不規(guī)范的問題，內(nèi)部控制制度的制定不是站在宏觀全局的高度，自上而下地做好頂層設(shè)計(jì)，而是各個(gè)部門以各自的職能為出發(fā)點(diǎn)由下而上地制定適應(yīng)本部門的制度。這種由下而上的制度制定程序，導(dǎo)致出現(xiàn)了“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的誤區(qū)，即不能進(jìn)行防范系統(tǒng)化風(fēng)險(xiǎn)，也不利于整體推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，多半也是“摸著石頭過河”的實(shí)驗(yàn)探索，即存在風(fēng)險(xiǎn)問題又效率低下。不僅如此，整個(gè)高校內(nèi)部控制制度體系還只是各職能部門制度簡單的“1+1”，不僅不能發(fā)揮“1+1>2”的效果，而且更有職能部門之間制定的制度相互“打架”的情況發(fā)生。由于缺乏頂層的宏觀規(guī)劃，各部門制定出來的制度經(jīng)常會(huì)與其他職能部門的制度存在矛盾、相互沖突，造成高校內(nèi)部控制體系混亂，不能達(dá)到良好的控制效果。

1.5 審批程序不完善

高校內(nèi)部控制制度的審批程序還存在不科學(xué)不完善的問題。一項(xiàng)好的高校內(nèi)部控制制度出臺(tái)之后，必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，能夠經(jīng)得起推敲和考驗(yàn)，才能正式用于內(nèi)部控制工作中去。審批程序相當(dāng)于一個(gè)篩網(wǎng)，如果審批程序不完善，就等同于篩網(wǎng)存在漏洞，很容易有漏網(wǎng)之魚甚至完全失去篩選作用，而審批程序最為關(guān)鍵的因素是“人”。只有審批人員充分理解內(nèi)部控制體系的作用，在執(zhí)行層面上對(duì)審批流程嚴(yán)格把關(guān)，才能保證內(nèi)部控制制度真正有效地運(yùn)行。但是在實(shí)踐中，審批人員往往對(duì)內(nèi)部控制制度理解不夠深刻，未對(duì)審核的內(nèi)容嚴(yán)格把關(guān)，導(dǎo)致內(nèi)部控制環(huán)節(jié)未能發(fā)揮實(shí)際的監(jiān)管作用。

1.5.1 審批人員專業(yè)性不強(qiáng)

一方面，當(dāng)前多數(shù)人對(duì)高校內(nèi)部控制制度還停留在基本了解的層面，對(duì)內(nèi)部控制體系沒有一個(gè)全面深入的認(rèn)識(shí)。由于缺乏對(duì)內(nèi)部控制制度的宣傳，內(nèi)部控制制度的各種形式培訓(xùn)相當(dāng)匱乏，導(dǎo)致參與審批程序的人員不能正確認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度的作用、體系內(nèi)容以及如何制定，缺乏高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的理論和經(jīng)驗(yàn)，沒有科學(xué)的管理理念和管理能力。另一方面，受制于高校人員編制影響，無法保證參與審批的人員的專業(yè)性和廣泛性。綜上兩個(gè)方面的原因，內(nèi)部審批程序人員素質(zhì)不高，對(duì)于制度不嚴(yán)謹(jǐn)、不能跟上信息化時(shí)代的步伐等問題無法從專業(yè)的角度提出建設(shè)性建議，無法站在一個(gè)全局的宏觀高度考慮問題，這也是高校內(nèi)部控制制度的審批程序不完善的內(nèi)質(zhì)性原因。

1.5.2 審批程序缺乏第三方專業(yè)人員參與

在上述高校自身審批人員專業(yè)性不能保障的情況下，第三方的專業(yè)人員的參與可以在學(xué)校原本審批人員專業(yè)范圍窄、專業(yè)性不強(qiáng)的情況下彌補(bǔ)這一局限，同時(shí)又具備較強(qiáng)的靈活性和可操作性。但由于高校管理層的內(nèi)控意識(shí)薄弱以及出于節(jié)約成本的考慮，很多時(shí)候請專業(yè)第三方的參與高校內(nèi)部控制制度的審批過程仍存在較大阻力。

在內(nèi)部專業(yè)性不足而外部條件也無法保障的情況下，高校內(nèi)部控制制度的審批程序可能會(huì)陷入走過場的尷尬，審批程序流于形式、形同虛設(shè)，不能真正在審批環(huán)節(jié)糾錯(cuò)防弊，不利于提高制度的科學(xué)性、可實(shí)操性、合法性和合規(guī)性。

2 對(duì)策建議

2.1 提升高校對(duì)內(nèi)部控制制度的認(rèn)識(shí)

2.1.1 提升高校對(duì)內(nèi)部控制制度體系的認(rèn)識(shí)

注重提升管理層內(nèi)部控制意識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)，領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)是否充分直接影響到內(nèi)部控制制度的是否能真正的執(zhí)行到位，因此管理層人員尤其是高層管理人員要加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的學(xué)習(xí)，提高對(duì)此項(xiàng)工作重大意義的認(rèn)識(shí)，在全校范圍內(nèi)營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，促進(jìn)制度順利運(yùn)行，各階層的管理人員應(yīng)自覺遵守與自身相關(guān)的各項(xiàng)控制制度。此外，高校管理層的結(jié)構(gòu)也需不斷改革優(yōu)化，協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力。

2.1.2 提高高校對(duì)內(nèi)部審計(jì)的認(rèn)識(shí)

高校管理層以及內(nèi)控人員應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，提高對(duì)內(nèi)部審計(jì)的重視，減少主觀性干預(yù)。加強(qiáng)高校內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)，不斷壯大審計(jì)、紀(jì)檢部門的隊(duì)伍，強(qiáng)化高校內(nèi)部控制制度監(jiān)督體系，保證監(jiān)督工作按時(shí)按質(zhì)高效展開，同時(shí)，應(yīng)有平衡各個(gè)部門之間權(quán)力的意識(shí)，保障內(nèi)部控制制度執(zhí)行時(shí)在各個(gè)部門各個(gè)環(huán)節(jié)都能順利進(jìn)行，減少推行制度的阻力。

2.2 規(guī)范高校內(nèi)部控制制度制定程序

（1）加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，嚴(yán)格遵循自上而下的制定程序。高校應(yīng)站在宏觀全局角度，做好頂層設(shè)計(jì)、整體設(shè)計(jì)，系統(tǒng)化提出適合自身的高校內(nèi)部控制制度規(guī)劃方案，明確本校內(nèi)部控制目標(biāo)，分清高校內(nèi)部各職能部門在內(nèi)部控制體系中各自的管理職能和關(guān)系。再由各個(gè)職能部門在規(guī)劃方案的指導(dǎo)下，按照頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)的方針，結(jié)合自身部門實(shí)際和具體職責(zé)，更加有針對(duì)性和系統(tǒng)性地制定出適應(yīng)整個(gè)學(xué)校的內(nèi)部控制制度，循序漸進(jìn)推進(jìn)整體內(nèi)部控制制度體系建設(shè)，從根本上避免陷入“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的怪圈。高校管理層也要加強(qiáng)對(duì)各職能部門的制度制定追蹤，及時(shí)協(xié)調(diào)、監(jiān)督以及給予建設(shè)性意見。

（2）建立多向溝通交流平衡機(jī)制和上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制加強(qiáng)高校內(nèi)各個(gè)職能部門之間的聯(lián)系交流，在橫向和縱向上聯(lián)合各部門各級(jí)別人員，避免各自為政，及時(shí)收集對(duì)內(nèi)部控制制度的反饋性意見，提高內(nèi)部控制制度的整體協(xié)調(diào)性，避免制度矛盾、相互沖突的問題，促進(jìn)內(nèi)部控制制度發(fā)揮更好的管理效果。

2.3 完善高校內(nèi)部控制制度的審批程序

2.3.1 提升高校內(nèi)部控制制度參與審批程序人員的專業(yè)素質(zhì)

高校應(yīng)該加大人力物力財(cái)力的投入，加強(qiáng)審批程序參與人員對(duì)內(nèi)部控制制度的知識(shí)學(xué)習(xí)，加大宣傳力度，定期組織審批程序人員統(tǒng)一培訓(xùn)，普及高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的知識(shí)，提高對(duì)內(nèi)部控制制度的認(rèn)識(shí)以及實(shí)踐操作能力，保障制度審批程序參與人員的專業(yè)性。

2.3.2 引入專業(yè)第三方參與高校內(nèi)部控制制度的審批程序

高校管理層應(yīng)跟進(jìn)大環(huán)境變化，及時(shí)轉(zhuǎn)變內(nèi)控意識(shí)，提高第三方引入機(jī)制的重視程度，加大成本投入，做好財(cái)務(wù)預(yù)算。通過聘請第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所或?qū)徲?jì)師參與審批程序提供專業(yè)性意見，或者廣泛地從各個(gè)領(lǐng)域中邀請專家、有經(jīng)驗(yàn)的人員參與其中。做到時(shí)刻緊跟信息化潮流，樹立整體性思維和正確的內(nèi)控意識(shí)，站在全局的宏觀角度使得高校內(nèi)部控制制度的審批程序更加具有科學(xué)性、更為嚴(yán)謹(jǐn)。同時(shí)，建立由主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、相關(guān)職能部門共同參與的高校內(nèi)部控制制度建設(shè)小組，在審批程序上加強(qiáng)協(xié)商溝通，使得審批程序更為規(guī)范。

3 結(jié) 語

在高校教育事業(yè)蓬勃發(fā)展的今天，外部環(huán)境對(duì)廉政工作也空前重視，一套科學(xué)有效的高校內(nèi)部控制制度是防范重大領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的保證。只有不斷提升對(duì)高校內(nèi)部控制制度的認(rèn)識(shí)，針對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的問題采取有效的措施，、規(guī)范高校內(nèi)部控制制度的制定程序、完善高校內(nèi)部控制制度的審批程序，才能使這套制度發(fā)揮到良好的效果，促進(jìn)高校事業(yè)健康持續(xù)性發(fā)展。

中國經(jīng)濟(jì)形勢已進(jìn)入新常態(tài)，而高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的過程，也將面臨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和監(jiān)管要求的加強(qiáng)，高校內(nèi)部控制制度的建立是一項(xiàng)長期性的、戰(zhàn)略性的任務(wù)，也是一項(xiàng)系統(tǒng)性和全面性的工作。無論是內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)層面還是執(zhí)行層面，無論是內(nèi)部控制制度的制定者還是審批者和執(zhí)行者，都應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理理念，為高校的學(xué)科建設(shè)和未來發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。