經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目的利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

邊旭煒 中交一公局集團(tuán)第五公路工程有限公司

1 前言

經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目基于政府和私人而開展的一項(xiàng)交通道路建設(shè)項(xiàng)目，在實(shí)際的建設(shè)過程中政府和私人之間的利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是極其關(guān)鍵的內(nèi)容，需要在開展實(shí)際的經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目過程中能夠合理地分配好利益，并做好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

2 經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目的主要內(nèi)容

2.1 PPP項(xiàng)目的概述

PPP項(xiàng)目是一種以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，政府同私人企業(yè)或者組織所共同協(xié)商而形成的一種伙伴式合作關(guān)系。它的設(shè)置的主要目的是共同針對(duì)一項(xiàng)公共物品或者服務(wù)，借助合同的形式分擔(dān)此項(xiàng)目的責(zé)任與權(quán)限，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。此外，一般還能夠達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。這一項(xiàng)目主要適用于公益性極強(qiáng)的項(xiàng)目處理環(huán)節(jié)，比如公路橋梁建設(shè)、廢棄物處理等，但在實(shí)際的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，需要切實(shí)地考慮合作項(xiàng)目的具體內(nèi)容，合作雙方的職責(zé)分配等，尤其需要考慮到政府參與過程中的形式、渠道、范圍等。

2.2 經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目

此項(xiàng)目以公路橋梁的建設(shè)為主體，主要包括橋梁和隧道的建設(shè)，而由于其為收費(fèi)性質(zhì)的公路，所以存在后續(xù)的收費(fèi)和利益分配等內(nèi)容。對(duì)于一般的公路橋梁的建設(shè)來說，其實(shí)際的建設(shè)周期比較長(zhǎng)，需要的投資量較大，且實(shí)際所得到的資產(chǎn)是非流動(dòng)性的。在傳統(tǒng)的以國家資金投入為主體的建設(shè)運(yùn)行過程中，國家需要消耗大量的稅收或者進(jìn)行籌資建設(shè)，但這些傳統(tǒng)的建設(shè)方式不能夠有效地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，更不利于私人企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中發(fā)揮作用。而PPP項(xiàng)目采用公私合營的方式將公路橋梁的建設(shè)打造成共同經(jīng)營性的項(xiàng)目類型，企業(yè)和政府共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也實(shí)現(xiàn)了利益的合理分配，確保政府和企業(yè)兩個(gè)建設(shè)投資主體可以進(jìn)行合作式公路橋梁的建設(shè)。

3 開展經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目的具體原因分析

經(jīng)營性公路橋梁是指收費(fèi)性質(zhì)的公路橋梁，而這一項(xiàng)目的建設(shè)初期，需要大量的投資，這對(duì)于政府而言是不小的一筆投資，在實(shí)際的公路運(yùn)營過程中，也會(huì)產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)和不足。一方面，以政府為主體的公路橋梁建設(shè)其效率較低，主要是指公路橋梁得不到及時(shí)的維護(hù)，從而導(dǎo)致公路橋梁的主干線遭受巨大的侵蝕與破壞；另一方面，由于公路建設(shè)的特點(diǎn)，使得實(shí)際的公路建設(shè)的投資需求量大，依靠政府單獨(dú)的投資，難以長(zhǎng)久運(yùn)轉(zhuǎn)，而私人的資本卻可以有效地彌補(bǔ)政府融資的缺陷，使得政府的資本建設(shè)融合私人資本的高效率和靈活性的特點(diǎn)?？紤]到上述原因，政府和企業(yè)才達(dá)成一致協(xié)議，共同運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性公路橋梁。

4 經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目的具體利益調(diào)節(jié)內(nèi)容分析

4.1 經(jīng)營性公路利益收入方面存在不平衡性

對(duì)于此類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項(xiàng)目而言，需要首先分析清楚項(xiàng)目的收益。在實(shí)際收益方面存在著明顯的不平衡性，一方面不同區(qū)域的公路橋梁收益差別較大，在我國東部，中部區(qū)域的公路和橋梁收益是明顯高于西部地區(qū)，城市發(fā)展較快的區(qū)域收益明顯高于城市發(fā)展慢的區(qū)域。在全國的收益方面，東部區(qū)域的收益大約占六成多，中部占了快三成、西部地區(qū)大概占一成；另一方面，不同通車時(shí)間也會(huì)帶來明顯的收益差異，通車時(shí)間越早，通車量越多的高路橋梁收益越大，后期建設(shè)的公路橋梁，一般是通過偏遠(yuǎn)地區(qū)，通車量較少，收益也越差。不同經(jīng)營性的公路橋梁項(xiàng)目的收益差別也較大，北上廣深的經(jīng)營性公路橋梁收益利潤(rùn)較大，這些區(qū)域的通車量大，收益更大。

4.2 經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目的利益調(diào)節(jié)的重要性

對(duì)于經(jīng)營性的公路和橋梁來說，以PPP項(xiàng)目模式開展的經(jīng)營，需要對(duì)其中的收益進(jìn)行清賬，但也要意識(shí)到利益分配的重要性，能夠科學(xué)地進(jìn)行利益方面的分配。一方面，企業(yè)和政府都是經(jīng)營性公路橋梁建設(shè)的主體，需要雙方共同參與到經(jīng)營性橋梁的建設(shè)中，在利益分配方面都需要高度重視。既給參與此模式的政府減輕了公路的運(yùn)營的負(fù)擔(dān)，包括公路的建設(shè)，維護(hù)，收費(fèi)站的設(shè)置，公路維護(hù)人員的配置等，又使得私人企業(yè)可以看到和政府合作所帶來的穩(wěn)定的收益，刺激更多的私人企業(yè)參與到政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

4.3 經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目運(yùn)營利益調(diào)節(jié)存在的問題

在經(jīng)營性公路橋梁的PPP項(xiàng)目的利益調(diào)節(jié)方面有很多地方存在著問題，包括政府方面在收費(fèi)方面的政策不夠完善，對(duì)于企業(yè)投入資金的合理回報(bào)方面，并沒有清楚地闡述其中的具體內(nèi)容，包括其中的具體要求和一些規(guī)定性的內(nèi)容等；對(duì)于這類公共性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)其實(shí)際的收益調(diào)控并不存在可操作性的具體規(guī)定和措施，使得實(shí)際的收益調(diào)節(jié)沒有可依據(jù)的具體條例。

4.4 經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目利益調(diào)節(jié)的注意事項(xiàng)

對(duì)于經(jīng)營性公路橋梁的PPP項(xiàng)目的建設(shè)而言，主要依據(jù)私人組織和政府對(duì)于項(xiàng)目的協(xié)議而開展具體的利益調(diào)節(jié)，需要注意以下內(nèi)容。

一是確定好私人組織或者企業(yè)在參與公路橋梁的建設(shè)過程中對(duì)于投資回報(bào)合理性的界定范圍。投資回報(bào)的合理性是關(guān)系到政府的公路收費(fèi)政策的嚴(yán)肅性，也和投資者利益密切相關(guān)，還在一定程度上影響著當(dāng)?shù)鼐用竦木幼…h(huán)境。為了更好地運(yùn)行好公路橋梁PPP項(xiàng)目，使得投資者的投資權(quán)益得到有效維護(hù)，政府的實(shí)際政策和權(quán)威不受到質(zhì)疑，需要政府和組織之間正式地做好相關(guān)內(nèi)容有效溝通。

二是政府加強(qiáng)監(jiān)管，私人組織做好配合。對(duì)于利益調(diào)配的相關(guān)內(nèi)容，政府是領(lǐng)導(dǎo)主體，企業(yè)或者私人組織是相應(yīng)的被領(lǐng)導(dǎo)者，但也有自身的權(quán)限，在實(shí)際的分配方面，需要政府和私人組織做好相應(yīng)的協(xié)商工作，主要的分配辦法和相關(guān)的監(jiān)管需要政府加強(qiáng)力度，并且積極領(lǐng)導(dǎo)好私人組織做好相應(yīng)的監(jiān)管配合。

5 經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)分析

5.1 政府政策變動(dòng)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于政府制定的政策變動(dòng)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾個(gè)方面：一是政府違背承諾變更政策，使得政府和企業(yè)在政策變動(dòng)之前所簽訂合同或者協(xié)議存在不合法部分，從而使得私人資本投資風(fēng)險(xiǎn)較大。如政府在投資回報(bào)率方面有制定相關(guān)的政策，但實(shí)際上因?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和一些其他因素使得政府多次提出更改項(xiàng)目的投資回報(bào)率的政策，民營企業(yè)和國有企業(yè)在資本投資方面的比重大幅度下降。

5.2 金融和市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)

在公路橋梁的建設(shè)方面，采取PPP項(xiàng)目模式進(jìn)行，會(huì)在融資方面出現(xiàn)市場(chǎng)和金融等的風(fēng)險(xiǎn)。在金融方面，一般是因?yàn)殂y行貸款利率上調(diào)，通貨膨脹等因素使得實(shí)際的公路橋梁建設(shè)成本增加，而實(shí)際的收益減少，使得在采取PPP模式開展建設(shè)的過程中存在較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。在市場(chǎng)方面，市場(chǎng)是無形的手，調(diào)控著國家的經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于經(jīng)營性公路橋梁的建設(shè)來說，市場(chǎng)經(jīng)營的唯一性和政府的具體決策以及相關(guān)的政策是密切相關(guān)的，而在采用PPP項(xiàng)目模式的過程中，政府向企業(yè)做出一些高的收益承諾，但由于市場(chǎng)的變化，使得實(shí)際的收益和支出相差不多，難以達(dá)到向企業(yè)做出的承諾就會(huì)打擊私人企業(yè)共同參與經(jīng)營性公路的積極性，也使得實(shí)際的政府和企業(yè)合作的公路橋梁建設(shè)在市場(chǎng)方面存在風(fēng)險(xiǎn)。

5.3 技術(shù)和建設(shè)方面的風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于公路橋梁的建設(shè)來說，其施工難度和建設(shè)區(qū)域的水文地質(zhì)條件有關(guān)，當(dāng)遇到氣候條件惡劣的情況會(huì)使得施工困難，此外，技術(shù)方面也會(huì)因?yàn)榭陀^條件而存在較大的差異。在建設(shè)過程中一般會(huì)因?yàn)樾畔⒉粔蛲陚?，使得建設(shè)方面出現(xiàn)一些變動(dòng)，例如湖南省的公路橋梁建設(shè)，因?yàn)榻煌◤d的需求使得實(shí)際的湖南省一處公路橋梁的收費(fèi)站點(diǎn)轉(zhuǎn)移，從而解決湖南省全省的交通擁堵和收費(fèi)排隊(duì)等難題。從實(shí)際采用PPP項(xiàng)目進(jìn)行公路的橋梁的建設(shè)來說技術(shù)和正式的建設(shè)過程中就存在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，需要企業(yè)和政府共同重視。

6 針對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

6.1 制定相對(duì)健全的PPP項(xiàng)目制度和法律體系

PPP項(xiàng)目是雙向合作式的項(xiàng)目規(guī)劃，在項(xiàng)目的實(shí)際開展之前首先應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐闹贫群拖鄳?yīng)的法律規(guī)程做個(gè)詳細(xì)的了解。法律和當(dāng)?shù)氐囊恍┮?guī)章制度是經(jīng)營性公路橋梁PPP項(xiàng)目所能夠順利實(shí)施的堅(jiān)實(shí)依靠，這不僅是由于此項(xiàng)目的一些重要環(huán)節(jié)和這些法律章程是息息相關(guān)的，如此項(xiàng)目從最開始的授權(quán)，設(shè)計(jì)到后續(xù)的管理與維護(hù)等都需要依靠法律制度作為實(shí)施的保障，而且是PPP項(xiàng)目開展過程中的一個(gè)較大影響風(fēng)險(xiǎn)所決定的，在實(shí)際的建設(shè)過程中，一旦政府和相應(yīng)的制度發(fā)生較大的變化，需要政府和企業(yè)共同面對(duì)，提出合理的解決方法，降低相應(yīng)的制度變化所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于開展PPP項(xiàng)目而言，需要切實(shí)地調(diào)查當(dāng)?shù)氐恼咧贫鹊淖兓攸c(diǎn)，企業(yè)和政府做好充分的溝通與交流，盡可能地聯(lián)系有關(guān)立法部門做好相應(yīng)的制度政策的變化的調(diào)研，政府也應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)制度的完善，確保實(shí)際的公路橋梁的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施能夠有效地開展。

6.2 嚴(yán)格按照要求制定PPP項(xiàng)目的合同，規(guī)范合同的執(zhí)行

在PPP項(xiàng)目的開展和實(shí)施方面需要簽訂相應(yīng)的合同，而合同中的條款，除了常規(guī)內(nèi)容外，還包括一些風(fēng)險(xiǎn)性的條款，需要政府和企業(yè)共同協(xié)商和斟酌，嚴(yán)格按照要求來制定相關(guān)的合同，并能夠有效地規(guī)范合同的執(zhí)行。而實(shí)際上，對(duì)于合同簽訂本身而言，就是一個(gè)極具風(fēng)險(xiǎn)的行為，需要政府和企業(yè)共同建立起一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制或者制定相應(yīng)的簽訂合同。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較大的經(jīng)營性公路橋梁的PPP項(xiàng)目的簽訂而言，需要對(duì)合同中不同的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理地分類，在需要的情況下，根據(jù)需求對(duì)合同中不同類別的風(fēng)險(xiǎn)制定具體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)計(jì)劃，確保企業(yè)和政府能夠在不同類型的風(fēng)險(xiǎn)中可以科學(xué)地共同承擔(dān)自身應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

6.3 保證公路橋梁PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息的及時(shí)公開

公路橋梁PPP項(xiàng)目所利用到的相關(guān)信息需要及時(shí)、充分地公開，這樣一方面是讓經(jīng)營性的公路橋梁的相關(guān)建設(shè)信息被立法和執(zhí)法部門所接收，避免這些部門收到不對(duì)稱的相關(guān)信息，導(dǎo)致在實(shí)際的建設(shè)過程中出現(xiàn)相應(yīng)的信息不全所勒令停止建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，政府和企業(yè)在信息方面需要做好最大限度地調(diào)研和挖掘，及時(shí)了解到有關(guān)政策的變動(dòng)，市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化，社會(huì)的影響以及投標(biāo)的私人企業(yè)的真實(shí)資歷與能力。此外，私人企業(yè)在參與經(jīng)營性公路橋梁的建設(shè)過程中，也需要做好信息方面的調(diào)研，準(zhǔn)確地估量自身企業(yè)的中標(biāo)可能性，政府在相關(guān)政策制定方面的可靠性以及市場(chǎng)金融方面的變化趨勢(shì)等，充分了解這些信息，讓自身參與到經(jīng)營性的公路PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

7 結(jié)束語

經(jīng)營性公路橋梁的建設(shè)采取PPP項(xiàng)目進(jìn)行，將政府和私人企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面的各自特點(diǎn)相結(jié)合，有利于充分發(fā)揮各自的建設(shè)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于此項(xiàng)目的建設(shè)而言，其中的利益調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是相對(duì)重要的，政府和企業(yè)需要根據(jù)建設(shè)需求的實(shí)際情況，進(jìn)行充分的協(xié)商，開展高效率、低風(fēng)險(xiǎn)，高收益的PPP項(xiàng)目的投建和運(yùn)營。