多測合一的必要性及面臨的問題

楊 東

（調(diào)兵山市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，遼寧 調(diào)兵山 112700）

0.引言

隨著社會的發(fā)展，工程建設(shè)領(lǐng)域涉及的測繪業(yè)務(wù)越來越多，隨之而來的是測繪工作量的增加、業(yè)務(wù)的交叉、測繪成本的增加、矛盾的產(chǎn)生。主要表現(xiàn)在多頭測繪、重復(fù)測繪、成本增加、管理復(fù)雜、浪費(fèi)資源。多測合一的實(shí)行能很好地解決上述問題，但由于是新生事物又不可避免地會面臨一些新的問題。只有充分認(rèn)識到多測合一必要性，解決好面臨的問題，才能讓這項(xiàng)新的測繪工作越走越遠(yuǎn)、越走越好，帶動(dòng)測繪服務(wù)加速跑，從而更好地促進(jìn)測繪事業(yè)的發(fā)展。

1.多測合一的必要性

1.1 推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化營商化境的需要

堅(jiān)決落實(shí)“放管服”改革的重大決策?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11 號）明確指出，對工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度實(shí)施全流程、全覆蓋改革，基本形成統(tǒng)一的審批流程、統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一的審批管理體系和統(tǒng)一的監(jiān)管方式。工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是黨中央、國務(wù)院在新形勢下作出的重大決策，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容，對于驗(yàn)收涉及的測繪工作，實(shí)行“一次委托、聯(lián)合測繪、成果共享”。這為多測合一制度的落實(shí)指明了方向，提供了強(qiáng)有力的政策支持，確定了“一把尺子量到底，一個(gè)機(jī)構(gòu)干到底，一套成果用到底”的工作目標(biāo)，是將最多跑一次進(jìn)行到底的進(jìn)一步體現(xiàn)。

1.2 新形勢下測繪事業(yè)發(fā)展、變革的需要

以問題為導(dǎo)向，打破部門之間條塊分割，重新建立一套便捷高效的機(jī)制，這本身就是一種機(jī)制創(chuàng)新。長期以來，工程建設(shè)領(lǐng)域的測繪業(yè)務(wù)大多被規(guī)劃部門、國土部門、房產(chǎn)部門壟斷，這些部門的測繪范圍比較單一，各干各的事。多測合一的實(shí)施，有利于測繪資源的整合，有利于推行測繪改革，打破行業(yè)壟斷，提升服務(wù)效率，構(gòu)建市場信用體系，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。測繪單位想要在測繪市場上占有一席之地，必須改變利用部門優(yōu)勢獲得市場份額的思想，改變原有的工作模式，不斷提高自身業(yè)務(wù)能力，強(qiáng)化服務(wù)意識，增強(qiáng)競爭意識。要認(rèn)識到“多測合一”的最終目的是解決營商環(huán)境中的提速降費(fèi)問題，因此各級行業(yè)主管部門應(yīng)該有更高的站位，積極配合地方政府推進(jìn)“多測合一”的落地。

1.3 解決多頭測繪、重復(fù)測繪的需要

目前，多測合一主要存在于工程建設(shè)領(lǐng)域。一項(xiàng)工程從開始到結(jié)束離不開測繪業(yè)務(wù)，主要涉及開工前期的地形圖測繪、地界勘測、撥地定樁、建筑物定位放線以及竣工后的規(guī)劃核實(shí)測量、地籍測繪、房產(chǎn)測繪。

在以往的工作中，建設(shè)單位需要多次委托，分別找?guī)准覝y繪單位來完成相應(yīng)的測繪業(yè)務(wù)，浪費(fèi)了大量的時(shí)間、人力、物力、財(cái)力，測繪成本高、效率低。多測合一很好地解決了這一問題，如此繁雜的測繪工作只需委托一家測繪單位就可以完成，避免了多頭測繪、重復(fù)測繪，大大節(jié)約了時(shí)間、降低了成本。

1.4 提高測繪成果利用率，實(shí)現(xiàn)成果共享的需要

原有的測繪體系造成了測繪成果的單一化、零散化，管理的復(fù)雜化。多測合一可以保證一張藍(lán)圖繪到底，需要的測繪成果能夠得到集中體現(xiàn)。在相關(guān)數(shù)據(jù)平臺的支持下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，既能夠與大數(shù)據(jù)時(shí)代與時(shí)俱進(jìn)，借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”等方式，提升管理精細(xì)化程度，實(shí)現(xiàn)提效增速，方便業(yè)主，開放市場，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，共享成果；又能全面、及時(shí)地為相關(guān)部門的決策、應(yīng)急保障提供技術(shù)支持。

2.多測合一面臨的問題

2.1 原壟斷部門對測繪市場的重新定位

多測合一實(shí)實(shí)在在地動(dòng)了國土、規(guī)劃、房產(chǎn)部門的蛋糕。這些部門都有自己的測繪隊(duì)伍，利用本部門的行政職能形成了一種定式，那就是和本部門有關(guān)的測繪工作必須由自己來干，這部分錢必須由自己來賺。多測合一一定會造成這些部門的利益受損，為了保住自己的利益，一定會出現(xiàn)不愿動(dòng)、不行動(dòng)的狹隘思想，甚至采取拖延、觀望的態(tài)度，希望能盡可能維持現(xiàn)狀，或者僅是做一下表面功夫，實(shí)則按兵不動(dòng)。破除壟斷行為首先要破除他們的思想，讓他們深刻認(rèn)識到多測合一勢在必行，清醒認(rèn)識到推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的決心。與其陽奉陰違不如順應(yīng)時(shí)代潮流，在開放、共享、簡政、服務(wù)的社會形勢下，利用自身的人員優(yōu)勢、設(shè)備優(yōu)勢在業(yè)務(wù)能力上下工夫，發(fā)揮長處補(bǔ)齊短板，找準(zhǔn)自身定位，盡快在新的測繪市場占有一席之地，才是可取之道。

2.2 制度體系、標(biāo)準(zhǔn)體系尚需完善

2.2.1 測繪內(nèi)容的不統(tǒng)一

現(xiàn)階段大部分地區(qū)陸續(xù)出臺了實(shí)行多測合一的相關(guān)規(guī)定，但對多測合一測繪內(nèi)容的要求又不盡相同，有的地區(qū)只要求竣工測量階段多測合一，有的地區(qū)則包含了除竣工測量以外工程建設(shè)前期的地界勘測、撥地定樁、建筑物定位放線等測繪工作，還有一些地區(qū)把用地復(fù)核測量、綠地測量、人防測量、消防測量等作為單項(xiàng)內(nèi)容列出，而這些內(nèi)容在有的規(guī)劃核實(shí)測量和地籍測繪會得到體現(xiàn)。實(shí)際上作為項(xiàng)目建設(shè)前期設(shè)計(jì)依據(jù)的地形圖測繪也是一項(xiàng)很重要的測繪工作，既然是多測合一就應(yīng)該將前期的地形圖測繪也納入其中。為了推進(jìn)多測合一的迅速實(shí)施，各個(gè)地區(qū)紛紛出臺自己的相關(guān)政策，各自為戰(zhàn)，造成了全國范圍內(nèi)多測合一具體內(nèi)容要求的不統(tǒng)一。多測合一的制度雖然有了，但其具體內(nèi)容的統(tǒng)一性尚待國家相關(guān)部門進(jìn)一步解決。

2.2.2 測繪標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一

原有的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范已不適合多測合一的要求。比如在進(jìn)行房屋面積計(jì)算方面，有《建筑工程建筑面積計(jì)算規(guī)范》和《房產(chǎn)測量規(guī)范》，依據(jù)不同的規(guī)范會有不同的計(jì)算結(jié)果，而房屋面積又直接涉及人民群眾的切身利益，很有可能會造成一些矛盾。長期以來，房產(chǎn)測繪成果的質(zhì)量檢驗(yàn)一直是一個(gè)難題，相關(guān)質(zhì)檢單位也無法正常開展工作。為了適應(yīng)測繪發(fā)展的需要，讓多測合一一致化，應(yīng)進(jìn)一步完善測繪法律法規(guī)體系、基礎(chǔ)測繪保障體系、現(xiàn)代化測繪技術(shù)體系，加快標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)[1]。目前急需解決的是能否在一張圖上體現(xiàn)所有的內(nèi)容，盡快出臺統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系的成果圖件示范文本。

2.3 測繪成果質(zhì)量控制是一大考驗(yàn)

2..3.1 測繪單位自身的成果質(zhì)量控制

在現(xiàn)有的測繪資質(zhì)體系中，除部分甲級單位以外，大多數(shù)資質(zhì)單位的業(yè)務(wù)范圍比較單一，資質(zhì)中只具有工程測量或不動(dòng)產(chǎn)測繪（含地籍測繪和房產(chǎn)測繪）業(yè)務(wù)范圍的其中一項(xiàng)，不能滿足多測合一對于資質(zhì)的要求。為了獲得市場份額、增強(qiáng)競爭力，這些單位首先要做的就是給測繪資質(zhì)辦理增項(xiàng)，使得資質(zhì)同時(shí)具有工程測量和不動(dòng)產(chǎn)測繪兩項(xiàng)業(yè)務(wù)范圍。但是，測繪成果質(zhì)量不是單純的靠資質(zhì)增項(xiàng)能夠解決的，需要投入新的設(shè)備，原有的人員也基本不能從事新增業(yè)務(wù)，這就涉及到重新外聘或原有人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)問題，短期的培訓(xùn)并不能保證相關(guān)人員能夠達(dá)到相應(yīng)的水平，很容易造成測繪成果質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，這種情況隨著時(shí)間的推移會有一定的好轉(zhuǎn)。

2.3.2 特殊測繪內(nèi)容的質(zhì)量控制

比較特殊的測繪內(nèi)容里主要有兩項(xiàng)，一項(xiàng)是管線測量；另一項(xiàng)是變形測量。

管線等隱蔽工程，由于在填埋以后很難確定其位置和埋深，所以最好能在填埋之前進(jìn)行測繪，即便出現(xiàn)由于特殊原因?qū)е聹y繪工作不能及時(shí)進(jìn)行的情況，也要在填埋時(shí)做好標(biāo)記和記錄，只有這樣才能夠保證隱蔽工程測繪數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。當(dāng)然，由于隱蔽工程并不是一次性完成，并且每一道工序之間銜接比較緊湊，為了不影響后續(xù)工作，勢必要求隱蔽工程的測繪工作要及時(shí)跟進(jìn)，而多次進(jìn)入現(xiàn)場又會增加測繪單位的成本。所以，為了保證隱蔽工程的測繪成果質(zhì)量和測繪單位的權(quán)益，最好在簽訂合同的時(shí)候明確約定雙方在這方面的權(quán)利與義務(wù)。

變形測量包括沉降觀測、位移觀測、傾斜觀測、裂縫觀測等內(nèi)容，對于工程方面的變形觀測來說，觀測對象主要是工業(yè)與民用建筑（包括高聳的煙囪等構(gòu)筑物）、水利工程（如大壩的變形觀測）、地下建筑（如隧道的變形觀測）、橋梁等工程，甚至包括一些大型的機(jī)器設(shè)備。變形測量與其他的常規(guī)測量相比，有三個(gè)顯著的特點(diǎn)。一是變形測量具有長期性。長期性是指有些變形觀測從工程開始施工（比如基坑施工）就開始監(jiān)測，一直到工程結(jié)束后的若干年為止。變形觀測能否停止，不取決于時(shí)間的長短而是取決于觀測數(shù)據(jù)能否確認(rèn)觀測對象的變形量是否不在變化或者變化量比較穩(wěn)定并滿足相應(yīng)的規(guī)范要求，一般以觀測周期的平均日變形量為標(biāo)準(zhǔn)。二是變形測量具有一定的周期性。周期性是指每間隔一定的時(shí)間就要重復(fù)觀測一次，而變形測量的觀測周期并不完全固定而是階段性的。工程施工階段觀測頻率較高，根據(jù)需要可能會達(dá)到1-3 個(gè)月觀測一次，工程結(jié)束后頻率逐漸降低，工程結(jié)束后的第一年觀測3-4 次，第二年觀測1-2 次，以后一年、兩年或若干年觀測一次，直至確認(rèn)不需要繼續(xù)觀測為止。三是數(shù)據(jù)成果的高精度性。變形測量對于精度的要求最低的要達(dá)到1mm,有的會要求達(dá)到0.1mm 甚至0.01mm，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常規(guī)測量的精度指標(biāo)。另外，在成果的提供方面，不但要有精細(xì)化的數(shù)據(jù)成果，還要有與之對應(yīng)的變形曲線圖，更要對歷次觀測數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，及時(shí)給出分析報(bào)告，如果確認(rèn)數(shù)據(jù)異常還要及時(shí)預(yù)警。變形觀測的成果質(zhì)量直接關(guān)系到觀測對象的安全和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全。所以，變形測量的質(zhì)量控制是重中之重。

2.3.3 監(jiān)管部門的質(zhì)量控制

質(zhì)量的控制離不開相關(guān)部門的監(jiān)管，建立相應(yīng)的監(jiān)管制度刻不容緩。已出臺的政策中都提到了建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，將符合資質(zhì)要求的測繪單位錄入多測合一管理平臺，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，禁止價(jià)格壟斷、價(jià)格欺詐、低于成本價(jià)服務(wù)等擾亂測繪市場秩序的行為，維護(hù)了測繪市場的公平公正，這些都是保證測繪成果質(zhì)量的前提條件。在具體的工作中，要強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。能否認(rèn)真守好日常檢查、隨時(shí)抽查、最終驗(yàn)收的每一道門檻，是確保測繪成果質(zhì)量達(dá)標(biāo)的重要一環(huán)。好的制度要有專門的質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)、專業(yè)的人去執(zhí)行，測繪行業(yè)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，監(jiān)管人員自身的業(yè)務(wù)能力一定要強(qiáng)。所以，能否配備數(shù)量合理且責(zé)任心強(qiáng)的專業(yè)人才是質(zhì)量控制的關(guān)鍵。現(xiàn)在，有些地方出臺的政策中提到了質(zhì)量控制的一個(gè)特殊規(guī)定，要求測繪成果要有負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的注冊測繪師簽字并加蓋執(zhí)業(yè)印章后方能生效，這是一個(gè)很好的借鑒，既能保證成果質(zhì)量又能促進(jìn)注冊測繪師制度的實(shí)施。

2.4 測繪基準(zhǔn)不統(tǒng)一

測繪基準(zhǔn)是一切測繪工作的基礎(chǔ)[2]。工程建設(shè)領(lǐng)域涉及到的測繪基準(zhǔn)包括大地基準(zhǔn)和高程基準(zhǔn)。有的地方測繪基礎(chǔ)比較好，測繪基準(zhǔn)比較統(tǒng)一；有的地方因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的原因，測繪基礎(chǔ)較差，測繪基準(zhǔn)并不統(tǒng)一；還有的地方因?yàn)榈靥?°帶或6°帶的邊緣，為了減小投影變形建立了獨(dú)立測繪系統(tǒng)。個(gè)別地區(qū)還會出現(xiàn)同一地區(qū)規(guī)劃部門和國土部門的測繪系統(tǒng)不同的情況，比如規(guī)劃部門用的是1954 北京坐標(biāo)系，而國土部門用的是1980 西安坐標(biāo)系。2000 國家大地坐標(biāo)系啟用后，類似情況依舊存在。高程基準(zhǔn)也是一樣，測繪工作開展較好的地區(qū)早已使用1985 國家高程基準(zhǔn)，有的地區(qū)依舊使用1956 國家高程基準(zhǔn)。測繪基準(zhǔn)的統(tǒng)一是多測合一實(shí)施的關(guān)鍵，也是將來實(shí)現(xiàn)成果共享的關(guān)鍵。

2.5 測繪成果共享平臺的建設(shè)

想要實(shí)現(xiàn)測繪成果的共享，離不開數(shù)據(jù)平臺的技術(shù)支撐。由于多測合一實(shí)施的時(shí)間不長，導(dǎo)致關(guān)于共享方面的制度不能及時(shí)出臺，平臺建設(shè)相對落后。測繪成果共享平臺的建設(shè)，缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)和互聯(lián)協(xié)同信息化平臺，從而制約了對成果的科學(xué)及時(shí)利用[3]。共享平臺的建設(shè)需要一定的人力、物力、財(cái)力，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況的不同、重視程度的不同會造成平臺建設(shè)進(jìn)度的不同。另外，由于全國正處于機(jī)構(gòu)改革階段，各部門之間溝通合作的不協(xié)調(diào)，也是造成共享平臺建設(shè)滯后的一個(gè)原因。所以，成果最終能否實(shí)現(xiàn)共享，取決于數(shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)。另外，有些基礎(chǔ)測繪成果可能會涉及國家安全，相關(guān)部門對測繪成果的保密工作做出了相應(yīng)的規(guī)定，共享的同時(shí)要注意處理好涉密的問題。

3.結(jié)束語

為了推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)多測合一的順利實(shí)施，多地已出臺相關(guān)政策，建立了審核后的測繪單位數(shù)據(jù)庫，實(shí)行信用等級黑名單制度，明確了測繪內(nèi)容、成果保管單位、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管責(zé)任，積極建立共享平臺，為多測合一保駕護(hù)航。目前，當(dāng)務(wù)之急是盡快建立全國統(tǒng)一的制度體系，統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，只有這樣才能真正做到全國一把尺、全國一盤棋，讓多測合一在健康有序的軌道上良性發(fā)展。