社會-生態(tài)系統(tǒng)視角下的中國國家公園可持續(xù)旅游新范式探索

楊子江，謝 兵，何 雄

(云南大學(xué) 建筑與規(guī)劃學(xué)院，昆明 650500)

改革開放以來，生態(tài)文明建設(shè)的重要性愈發(fā)突顯，尤其是十九大以后，習(xí)近平生態(tài)文明思想為我國生態(tài)文明建設(shè)提出了新的要求，指明了新的方向。國家公園體制改革作為整個生態(tài)文明體制改革任務(wù)中進(jìn)展最快、成果最顯著的綜合性改革受到社會各界廣泛關(guān)注(1)王毅、黃寶榮《中國國家公園體制改革：回顧與前瞻》，《生物多樣性》2019年第2期，第117-122頁。。在過去的幾年中，什么是適合我國國情與國家公園體制的旅游發(fā)展模式，成為管理者和研究者爭論的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。

國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展作為國家公園體制的核心改革任務(wù)之一，既是自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要突破口，也是生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)創(chuàng)新路徑探索?？沙掷m(xù)發(fā)展是國家公園建立的初衷，也是一直困擾國家公園建設(shè)者和管理者的終極難題，國家公園的旅游發(fā)展是整個國家公園系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重中之重?！吧鐣?生態(tài)系統(tǒng)”(Social-Ecological Systems, SESs)被認(rèn)為是當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展科學(xué)最理想的研究單元(2)William C. Clark, “Sustainability science:A room of its own”, Proceedings of National Academy of Sciences of USA 104, no. 6(February 2007): 1737-1738.，其實質(zhì)是一個地理空間內(nèi)的社會子系統(tǒng)、生態(tài)子系統(tǒng)及其之間的耦合效應(yīng)。我國國家公園是滿足這種特征的典型地理空間單元，其廣袤的生態(tài)環(huán)境和豐富的生態(tài)資源等自然要素構(gòu)成了國家公園的生態(tài)子系統(tǒng)，同時國家公園境內(nèi)的原住民、游客等使用者及其經(jīng)濟(jì)社會活動等人為要素構(gòu)成了國家公園的社會子系統(tǒng)，而旅游活動是將這兩個子系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)系、結(jié)合或交互的橋梁與媒介。因此，借助這一理論框架對我國國家公園體制建設(shè)過程中存在的關(guān)鍵障礙進(jìn)行分析，從而探索一種可以推動我國國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展的新范式是創(chuàng)新的研究視角和科學(xué)的思考方向。

一 旅游發(fā)展與國家公園

2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出：“國家公園實行更嚴(yán)格保護(hù)，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性?！?3)中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2015年9月21日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm。2017年《建立國家公園體制總體方案》提到：“國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能?！?4)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017年9月26日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。2019年6月，《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》則規(guī)定：“在保護(hù)的前提下，在自然保護(hù)地控制區(qū)內(nèi)劃定適當(dāng)區(qū)域開展生態(tài)教育、自然體驗、生態(tài)旅游等活動，構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系。”(5)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng),2019年6月26日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。其中關(guān)于旅游活動的表述經(jīng)歷了從“旅游”到“游憩”再到“生態(tài)旅游”的變化，但都未對旅游的科學(xué)內(nèi)涵作出界定或解讀，導(dǎo)致國家公園各試點(diǎn)區(qū)在落實文件精神時出現(xiàn)偏差。因此，只有科學(xué)解讀國家公園與旅游發(fā)展的關(guān)系，才能為我國國家公園旅游發(fā)展管理方案提供可靠的借鑒或參考。

國家公園與旅游的關(guān)系一直存在爭議。1872年美國《黃石國家公園法案》的頒布標(biāo)志著世界上第一個國家公園的誕生，同時也傳達(dá)出一個重要信號：國家公園將作為全美人民游憩娛樂的公共土地(6)Alfred Runte, National Parks: the American experience， 4th ed. (New York: Taylor Trade Publishing, 2010), 29-41.。從國家公園出現(xiàn)的早期，旅游就是最主要的支撐要素；從立法上看，旅游是國家公園體系的主要功能(7)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業(yè)與國家公園——問題與影響》，張凌云等譯，華中科技大學(xué)出版社2019年版，第3頁。。然而，國家公園本質(zhì)上是一種自然資源保護(hù)模式，與需要進(jìn)行資源開發(fā)的旅游活動存在天然矛盾。縱觀世界國家公園發(fā)展史，反對旅游業(yè)在國家公園內(nèi)發(fā)展的聲音一直存在，其根源在于不論何種形式的旅游活動都必然會對國家公園的生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生負(fù)面影響。為了防止生態(tài)環(huán)境惡化，國家公園越來越側(cè)重發(fā)展那些被標(biāo)以“可持續(xù)”“負(fù)責(zé)任”和“有環(huán)保意識”的旅游類型(8)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業(yè)與國家公園——問題與影響》，第167頁。。要結(jié)束國家公園與旅游這種矛盾的關(guān)系，首先必須對相關(guān)概念的科學(xué)內(nèi)涵作出正確認(rèn)識，尤其重要的是認(rèn)識“旅游與可持續(xù)發(fā)展”的關(guān)系以及定義“國家公園的可持續(xù)旅游”。

(1)旅游與可持續(xù)發(fā)展

目前，學(xué)術(shù)界對旅游與可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)系主要有兩種觀點(diǎn)：一種是“可持續(xù)發(fā)展背景下的旅游”，另一種是“可持續(xù)旅游”。前者指旅游已經(jīng)得以發(fā)展并可以在一個地區(qū)(社區(qū)、環(huán)境)以這種方式和同等規(guī)模保持下去，保持的時段是無限的，而且不會引起環(huán)境(人文和自然)的改變和退化，而后者指一種能在無限時段中保持存在的特定旅游形式(9)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業(yè)與國家公園——問題與影響》，第170頁。。二者都提倡一定空間范圍內(nèi)旅游活動的長時間維持與發(fā)展，明顯的區(qū)別在于前者更強(qiáng)調(diào)旅游與整個系統(tǒng)中其他要素間的相互作用，比如它關(guān)注旅游活動賴以發(fā)展的環(huán)境背景及對其帶來的改變和退化影響；相對地，后者主要聚焦在旅游業(yè)態(tài)本身，獨(dú)立性意味更強(qiáng)。

“可持續(xù)發(fā)展背景下的旅游”的觀念追求一種基于社會、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)保持相對穩(wěn)定狀態(tài)下的旅游開發(fā)模式，它更強(qiáng)調(diào)綜合性與系統(tǒng)性，將旅游作為整個系統(tǒng)的一部分展開討論，重點(diǎn)在于探索一種系統(tǒng)框架下的旅游發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、原則、規(guī)劃或管理模式；而“可持續(xù)旅游”的觀念本質(zhì)上在尋求一種可以適應(yīng)所有情境的具體旅游形式，這意味著可持續(xù)旅游的應(yīng)用在某種意義上被轉(zhuǎn)換成旅游替代形式的探尋，與這一觀念相匹配的是對一些有選擇的旅游類型的討論，如“生態(tài)旅游”“自然旅游”和“特殊興趣旅游”等(10)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業(yè)與國家公園——問題與影響》，第171頁。。

(2)國家公園的可持續(xù)旅游

國家公園語境下的可持續(xù)旅游應(yīng)是“可持續(xù)發(fā)展背景下的旅游”，它強(qiáng)調(diào)旅游活動對社會-生態(tài)系統(tǒng)尤其是其中的生態(tài)系統(tǒng)的影響處于恰當(dāng)?shù)某潭群涂煽氐姆秶?，核心是確保國家公園的生態(tài)系統(tǒng)能長期維持在一種穩(wěn)定狀態(tài)，這也是國家公園生態(tài)系統(tǒng)保持統(tǒng)一性的基礎(chǔ)。但是長期以來，人們關(guān)于國家公園領(lǐng)域的可持續(xù)旅游的關(guān)注度被引向了“生態(tài)旅游”這一特定旅游形式，甚至用它代表旅游的可持續(xù)形式。但是生態(tài)旅游或探險旅游等特殊旅游形式中既存在符合可持續(xù)發(fā)展的部分，同時也存在不具備可持續(xù)性的部分，只是比例有所不同。因此，可持續(xù)旅游并不能被已知的任何一種具體旅游形式覆蓋，而我們需要做的是基于可持續(xù)發(fā)展的概念框架，建立一個動態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)、原則、規(guī)劃和管理體系。

總而言之，不論未來使用“可持續(xù)旅游”“生態(tài)旅游”還是其他表達(dá)形式，應(yīng)首先對其科學(xué)內(nèi)涵作出界定，將國家公園語境下的旅游發(fā)展向“可持續(xù)發(fā)展背景下的旅游”這一概念靠攏，避免繼續(xù)走入探索某一替代性旅游形式的歧途。

二 社會-生態(tài)系統(tǒng)視角下中國國家公園實現(xiàn)可持續(xù)旅游發(fā)展面臨的主要障礙

2015年《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》的發(fā)布開啟了我國國家公園體制的實踐探索；2017年9月發(fā)布的《建立國家公園體制總體方案》標(biāo)志著我國國家公園體制頂層設(shè)計初步完成；同年10月，黨的十九大報告進(jìn)一步明確了國家公園的定位和作用，國家公園體制建設(shè)進(jìn)入實質(zhì)性推進(jìn)階段(11)黃寶榮等《我國國家公園體制試點(diǎn)的進(jìn)展、問題與對策建議》，《中國科學(xué)院院刊》2018年第1期，第76-77頁。。截至2019年12月，我國共批準(zhǔn)設(shè)立了10個國家公園試點(diǎn)區(qū)，包括三江源、東北虎豹、大熊貓、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、湖南南山、北京長城、香格里拉普達(dá)措和海南熱帶雨林國家公園，涉及青海、吉林、海南等12個省，試點(diǎn)總面積約22萬平方公里，占陸域國土面積的2.3%(12)姚亞奇《國家公園體制試點(diǎn)交出哪些“成績單”》，新華網(wǎng)，2020年1月9日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-01/09/c_1125437608.htm。，國家公園體制試點(diǎn)成效日益顯現(xiàn)。

但是我國國家公園體制的建設(shè)并非一帆風(fēng)順，以試點(diǎn)的方式推進(jìn)國家公園體制建設(shè)的重要原因之一就是基于對可能遇到的困難的預(yù)判。2017年7-8月開展的中央環(huán)境保護(hù)督查組云南省巡視工作，發(fā)現(xiàn)香格里拉普達(dá)措國家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)仍然存在違規(guī)項目建設(shè)、過度旅游開發(fā)等現(xiàn)象，督查組責(zé)令其立即關(guān)停生態(tài)破壞嚴(yán)重的碧塔海及彌里塘亞高山牧場景區(qū)。類似嚴(yán)重的問題催化了《建立國家公園體制總體方案》的提前發(fā)布(13)蘇楊《事權(quán)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)相當(dāng),中央出錢、指導(dǎo)有方——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之一》，《中國發(fā)展觀察》(增刊)2017年第3期，第95-102頁。?！督夜珗@體制總體方案》從國家綱領(lǐng)性文件的層面再次強(qiáng)調(diào)了國家公園的功能定位，由“更嚴(yán)格的保護(hù)”變?yōu)椤白顕?yán)格的保護(hù)”(14)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017年9月26日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。，并將試點(diǎn)區(qū)建設(shè)延長至2020年。因此，有必要從社會-生態(tài)系統(tǒng)的視角分析我國國家公園的旅游發(fā)展，以剖析當(dāng)前國家公園體制建設(shè)過程中旅游發(fā)展暴露出來的主要障礙。

(一)關(guān)鍵概念模糊不清

旅游是國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生聯(lián)系的重要橋梁與耦合媒介，清晰認(rèn)識和界定國家公園旅游活動的概念和性質(zhì)是探索整個國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。從國家公園試點(diǎn)區(qū)的建設(shè)情況來看，目前最容易出現(xiàn)的問題之一就是相關(guān)基礎(chǔ)概念模糊不清。一是對旅游業(yè)態(tài)科學(xué)內(nèi)涵的理解出現(xiàn)偏差，將“大眾觀光旅游”等傳統(tǒng)的旅游形式等同于整個旅游業(yè)態(tài)。例如云南省政府在開啟“國家公園”地方性探索的初期，將“國家公園”作為一個新的旅游牌子來發(fā)展傳統(tǒng)大眾旅游，而在中央明確國家公園“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”的性質(zhì)后，試點(diǎn)區(qū)又刻意回避“旅游”這個詞，代之以“游憩”等詞匯表述，這是“旅游”詞義外延弱化的表現(xiàn)(15)蘇楊《國家公園發(fā)展旅游的方式得到明確——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉方案之三(上) 》，《中國發(fā)展觀察》2017年第23期，第56頁。。二是將“可持續(xù)發(fā)展背景下的旅游”與“生態(tài)旅游”等特定旅游模式的概念相混淆，將特定的替代性旅游形式等同于可持續(xù)背景下的旅游發(fā)展方式。如2018年批復(fù)的《三江源國家公園總體規(guī)劃》中，就明確提出“通過特許經(jīng)營的方式適度發(fā)展生態(tài)旅游”(16)國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《三江源國家公園總體規(guī)劃的通知》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2018年1月17日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/17/content_5257568.htm。，但并未對“生態(tài)旅游”作出概念界定或解讀，在一定程度上反映出試點(diǎn)區(qū)對國家公園語境下的可持續(xù)旅游相關(guān)概念模糊不清，仍將其作為一種產(chǎn)業(yè)輔助手段而非發(fā)展方式。

(二)對國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)耦合作用機(jī)制理解有限

國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建的核心難題在于理解和掌握整個系統(tǒng)內(nèi)部的耦合機(jī)制，而探索一條適合國家公園旅游可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)路徑是其中最關(guān)鍵的組成部分之一，這無疑是個復(fù)雜而又龐大的系統(tǒng)工程。我國國家公園是由自然生態(tài)系統(tǒng)、歷史文化系統(tǒng)、社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、多重資源管理系統(tǒng)、利益交錯的周邊社區(qū)系統(tǒng)等多要素、多類型、多層級組成的復(fù)雜系統(tǒng)(17)吳承照、賈靜《基于復(fù)雜系統(tǒng)理論的我國國家公園管理機(jī)制初步研究》，《旅游科學(xué)》2017年第3期，第25頁。，而具體到每個國家公園試點(diǎn)區(qū)，情況又有所不同。例如在進(jìn)行社會-生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建時，以生物多樣性保護(hù)為主要目的的東北虎豹國家公園與以歷史人文景觀保護(hù)為主的北京長城國家公園在要素分析、子系統(tǒng)搭建和耦合機(jī)制等方面就存在顯著不同。到目前為止，“黑箱管理模式”仍適用于描述各國國家公園引導(dǎo)和控制旅游發(fā)展的管理現(xiàn)狀。原因在于，面對國家公園這一復(fù)雜的社會-生態(tài)系統(tǒng)，目標(biāo)和結(jié)果相對容易獲知，管理手段也可以不斷提出和嘗試，但目標(biāo)、手段和結(jié)果之間的相互作用機(jī)制卻模糊不清，無法實現(xiàn)精準(zhǔn)有效管理(18)向?qū)毣?、曾瑜皙《三江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)旅游系統(tǒng)構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制探討》，《資源科學(xué)》2017年第1期，第50-60頁。。出現(xiàn)嚴(yán)重問題后才采取補(bǔ)救措施，其實不單單出現(xiàn)在我國云南的普達(dá)措國家公園試點(diǎn)區(qū)，即便在國家公園系統(tǒng)發(fā)展相對成熟的美國，由于缺少對國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)的足夠認(rèn)知和面向管理目標(biāo)的科學(xué)實現(xiàn)路徑以及不恰當(dāng)?shù)墓芾硎侄危斐蓢夜珗@系統(tǒng)功能紊亂的情況屢見不鮮。比如黃石國家公園著名的“獵狼”運(yùn)動，造成了麋鹿等生物數(shù)量的大幅度不可控增減等生物鏈?zhǔn)Ш獾暮蠊?；又比如?yōu)勝美地國家公園核心區(qū)赫奇赫奇谷水壩建設(shè)導(dǎo)致的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境破壞(19)Alfred Runte, National Parks: the American experience， 29-41.。類似的問題在我國國家公園試點(diǎn)區(qū)乃至整個自然保護(hù)地體系中也普遍存在。因此，只有加強(qiáng)對國家公園社會生態(tài)-系統(tǒng)耦合機(jī)制的理解和把握，才能深入探索適合我國國情的可持續(xù)旅游實現(xiàn)路徑。

(三)系統(tǒng)外部支撐和調(diào)控機(jī)制不健全

即便國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)得以構(gòu)建完善，仍然需要強(qiáng)有力的外部保障機(jī)制加以支持和控制。這里說的外部保障機(jī)制主要涉及明晰的產(chǎn)權(quán)制度、健全的法律制度和長效的監(jiān)測機(jī)制。我國國家公園體制各試點(diǎn)區(qū)組成成分相對復(fù)雜，周邊自然保護(hù)地權(quán)屬混亂，短期內(nèi)難以實現(xiàn)統(tǒng)一事權(quán)的目標(biāo)。明晰的產(chǎn)權(quán)制度是理順國家公園系統(tǒng)的基礎(chǔ)(20)蘇楊《事權(quán)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)相當(dāng),中央出錢、指導(dǎo)有方——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之一》，《中國發(fā)展觀察》(增刊)2017年第3期，第95-102頁。，是全面梳理國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)各構(gòu)成要素的必要條件，是我國國家公園體制建設(shè)順利開展的重要依據(jù)和保障。當(dāng)前我國關(guān)于國家公園自然保護(hù)地的單行法尚未出臺，專項立法以及與國家公園旅游發(fā)展相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仍需完善，對引導(dǎo)和控制國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行造成了很大障礙。目前三江源等國家公園試點(diǎn)區(qū)已陸續(xù)啟動立法工作，但距離專項立法全面覆蓋、旅游等各項活動開展有法可依的目標(biāo)仍有很長的路要走。長效的監(jiān)測機(jī)制是引導(dǎo)國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)處于相對穩(wěn)定狀態(tài)的重要手段和保障措施，通過對國家公園生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)各要素的長期監(jiān)測，才能驗證系統(tǒng)耦合機(jī)制是否符合可持續(xù)性原則，才能引導(dǎo)國家公園系統(tǒng)朝著更科學(xué)的方向運(yùn)行。當(dāng)前我國國家公園各試點(diǎn)區(qū)普遍缺乏長效監(jiān)測機(jī)制，現(xiàn)有的少量監(jiān)測站也存在側(cè)重內(nèi)容相對片面、監(jiān)測周期較短等問題，因此全面而長效的監(jiān)測機(jī)制是各國家公園試點(diǎn)區(qū)亟需建立的外部保障機(jī)制。

三 我國國家公園實現(xiàn)可持續(xù)旅游發(fā)展的新范式探索

通過社會-生態(tài)系統(tǒng)視角對我國國家公園體系進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國家公園試點(diǎn)區(qū)建設(shè)過程中主要存在對國家公園旅游發(fā)展相關(guān)概念模糊不清、缺乏對社會-生態(tài)系統(tǒng)耦合機(jī)制的整體性思考以及系統(tǒng)構(gòu)建的外部保障機(jī)制不足三大障礙。針對上述情況，可以從明確國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展目標(biāo)、在社會-生態(tài)系統(tǒng)整體框架下探索可持續(xù)旅游實現(xiàn)路徑以及構(gòu)建有效的系統(tǒng)外部支撐和保障制度三個方面入手。

(一)明確可持續(xù)旅游發(fā)展目標(biāo)

明確宣示國家公園具體的可持續(xù)旅游發(fā)展目標(biāo)，是國家公園管理者和旅游經(jīng)營者必須承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，因為只有這樣才能使國家公園的可持續(xù)旅游發(fā)展與其自身獨(dú)特價值相匹配，才能有助于識別和判定預(yù)期的管理目標(biāo)能否實現(xiàn)，才能有助于形成國家公園管理的自我監(jiān)督和公眾監(jiān)督。在國家公園的總體規(guī)劃或重要管理文件中采用“生態(tài)旅游”的概念來簡單代替國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展目標(biāo)與內(nèi)容是難以讓人信服的。

國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展的最終目標(biāo)應(yīng)是對保護(hù)區(qū)進(jìn)行長遠(yuǎn)保護(hù)，這既是由國家公園設(shè)立的基本使命所決定，也是客觀上的必然需求。在國家公園環(huán)境內(nèi)，任何形式的可持續(xù)性都應(yīng)首先基于國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性(21)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業(yè)與國家公園——問題與影響》，第172頁。。旅游是在實際社會-生態(tài)系統(tǒng)中運(yùn)行的，旅游的任何影響都會對國家公園系統(tǒng)產(chǎn)生作用，維持整個國家公園系統(tǒng)長期處在一種穩(wěn)定狀態(tài)，是國家公園可持續(xù)旅游存在的前提和基礎(chǔ)。在總體目標(biāo)之下，不同的國家公園應(yīng)設(shè)立不同的可持續(xù)旅游發(fā)展目標(biāo)。這些目標(biāo)可能會因為國家公園所具有的獨(dú)特價值不同而不同，但都應(yīng)該包含生態(tài)子系統(tǒng)目標(biāo)和社會子系統(tǒng)目標(biāo)，只是側(cè)重點(diǎn)和優(yōu)先級有所不同。這些目標(biāo)應(yīng)在國家公園利益相關(guān)各方之間進(jìn)行討論并取得共識，盡可能明確可持續(xù)旅游對國家公園、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和游客等可能帶來的積極影響或改變。

(二)在社會-生態(tài)系統(tǒng)整體框架下探索國家公園可持續(xù)旅游的實現(xiàn)路徑

即使國家公園管理者、旅游運(yùn)營方和各利益相關(guān)者成功提出具體并被廣泛接受的可持續(xù)旅游發(fā)展目標(biāo)，但在國家公園這樣復(fù)雜的社會-生態(tài)系統(tǒng)中要最終實現(xiàn)提出的目標(biāo)是一項艱巨的任務(wù)?？沙掷m(xù)發(fā)展的理念和原則雖然已被廣泛接受和認(rèn)可，但關(guān)鍵在于執(zhí)行，即要把這些理念和原則有效地貫徹下去。從超過百年的國外公園管理實踐經(jīng)驗來看，如何正確認(rèn)識和理解國家公園生態(tài)系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間的多元互動和耦合機(jī)制，是國家公園管理者貫徹和執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展原則和理念時面臨的真正難題與挑戰(zhàn)。

國家公園的旅游發(fā)展依托自然資源與生態(tài)環(huán)境而存在，是連接自然生態(tài)與人類社會發(fā)展的媒介與橋梁，發(fā)揮著協(xié)調(diào)與平衡國家公園資源保護(hù)與社區(qū)、地區(qū)發(fā)展間矛盾的關(guān)鍵作用。國家公園的旅游作為公園系統(tǒng)中的一個要素，在可持續(xù)性的大布局中，如果只關(guān)注自身，忽略了與其他要素的關(guān)聯(lián)，必將是不可持續(xù)的。國家公園具有生態(tài)保護(hù)、科研、教育、游憩與社區(qū)發(fā)展等功能，但在過去的研究中，往往將其各項功能作為割裂的個體加以實現(xiàn)。如特許經(jīng)營、游客管理、公眾支持等傳統(tǒng)游憩管理方法和手段基本上只聚焦游憩功能本身，即便對生態(tài)保護(hù)、教育等其他功能有所涉及，但是在缺乏統(tǒng)一的組織視角或理論框架的情況下，難免出現(xiàn)重復(fù)、遺漏甚至自相矛盾。

社會-生態(tài)系統(tǒng)被認(rèn)為是可持續(xù)發(fā)展科學(xué)最理想的研究和分析框架，在有效解讀和設(shè)定國家公園系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能與目標(biāo)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)整合特許經(jīng)營、環(huán)境教育、分區(qū)利用、游客管理、公眾支持、社區(qū)參與等傳統(tǒng)經(jīng)典旅游管理手段與機(jī)制(22)向?qū)毣?、曾瑜皙《三江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)旅游系統(tǒng)構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制探討》，《資源科學(xué)》2017年第1期，第50-60頁。，從國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展目標(biāo)、原則和理念的角度對其進(jìn)行增減修訂，優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、旅游要素結(jié)構(gòu)及旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(23)胡北明、黃俊《中國旅游發(fā)展70 年的政策演進(jìn)與展望——基于1949-2018 年政策文本的量化分析》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第6期，第72頁。，將為國家公園旅游實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供全新方法與路徑。這就意味著，國家公園所有的規(guī)劃管理目標(biāo)都是基于完整的社會-生態(tài)系統(tǒng)視角，根本上改變了以往各行其是的局面。國家公園的旅游發(fā)展作為這些規(guī)劃管理目標(biāo)的重要組成部分，既需要契合整個國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)劃管理總目標(biāo)，又必須與系統(tǒng)中其他規(guī)劃管理子目標(biāo)進(jìn)行有機(jī)互動或聯(lián)合，而國家公園的旅游發(fā)展將作為一個社會-生態(tài)子系統(tǒng)來實現(xiàn)內(nèi)部管理要素的系統(tǒng)協(xié)調(diào)與互動聯(lián)合。例如基于社會-生態(tài)系統(tǒng)中的社會可持續(xù)發(fā)展視角，國家公園旅游發(fā)展可以與社區(qū)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，通過一定的職業(yè)培訓(xùn)，把當(dāng)?shù)鼐用窦{入旅游發(fā)展服務(wù)系統(tǒng)中來，使旅游發(fā)展帶來的就業(yè)機(jī)會和經(jīng)濟(jì)收入造福于社區(qū)發(fā)展，改變以往依靠生態(tài)補(bǔ)償?shù)认鄬我坏纳鐓^(qū)發(fā)展手段，同時也把社區(qū)居民從旅游發(fā)展的受害者轉(zhuǎn)變?yōu)槭芤嬲?。與此同時，在國家公園旅游發(fā)展的社會-生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)，社區(qū)參與可以與環(huán)境教育相結(jié)合，即在前期職業(yè)培訓(xùn)時，相應(yīng)地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)思想的傳播和教育，借此將社區(qū)居民由環(huán)境教育的旁觀者或受教育者轉(zhuǎn)變?yōu)閭鞑フ吆徒逃?。事實上，近年來美國、加拿大等國的國家公園已經(jīng)逐步引入了基于社會-生態(tài)系統(tǒng)的管理理念，并運(yùn)用于國家公園旅游管理實踐，取得了不錯的成效。

(三)構(gòu)建有效的系統(tǒng)外部支撐和保障制度

1.產(chǎn)權(quán)制度保障

明確產(chǎn)權(quán)是全面系統(tǒng)梳理國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)各組成要素的基礎(chǔ)和前提。國家公園是自然稟賦或歷史遺存的公共資源，資源所有權(quán)通常為全體社會成員共同享有，因此，如何預(yù)防“公地悲劇”的發(fā)生應(yīng)當(dāng)成為管理者和研究者首要關(guān)注的問題。從以往我國公共資源依托型景區(qū)旅游目的地暴露的問題可以看出，管理者對旅游業(yè)發(fā)展持有的機(jī)會主義發(fā)展態(tài)度是導(dǎo)致目的地“公地悲劇”不斷發(fā)生、旅游發(fā)展不可持續(xù)的重要根源。國家公園體制試點(diǎn)特別強(qiáng)調(diào)確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位，由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，明確國家公園是中央政府事權(quán)，國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使的制度設(shè)計(24)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2017年9月26日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。，就是希望通過徹底解決產(chǎn)權(quán)問題為國家公園實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展掃清障礙。

2.立法制度保障

完備的法律體系是引導(dǎo)和控制國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)運(yùn)行的主要依據(jù)和保障。我國自然保護(hù)地體系情況復(fù)雜，涉及不同管理部門與多方利益主體，國家公園主體地位的確立和自然保護(hù)地體系的優(yōu)化升級都離不開全面協(xié)調(diào)、綜合完備的法律體系保障。從立法層次來看，雖然《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等基本法對生態(tài)文明建設(shè)有所規(guī)定，但仍不足以成為國家公園體制的立法基礎(chǔ)，而當(dāng)前地方政府針對國家公園試點(diǎn)區(qū)發(fā)布的行政規(guī)章效力較低且適用性不強(qiáng)，同時部門規(guī)章、工作指南等專項立法大多仍處于草擬和試點(diǎn)階段(25)呂忠梅《以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系立法思考》，《生物多樣性》2019年第2期，第128-136頁。。從立法結(jié)構(gòu)來看，國家公園立法需要統(tǒng)籌考慮自然保護(hù)地體系立法以便重構(gòu)自然保護(hù)地法律體系、協(xié)調(diào)各法律部門關(guān)系。因此，建立以《國家公園法》等綜合性單行法為基礎(chǔ)，總體規(guī)劃、功能分區(qū)等部門標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范或技術(shù)規(guī)程為指導(dǎo)，地方行政法規(guī)為補(bǔ)充的完善法律體系，才能為國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)旅游的可持續(xù)性發(fā)展提供法律制度保障。

3.監(jiān)測制度保障

全面長效的監(jiān)測制度是監(jiān)督國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)耦合機(jī)制可持續(xù)性發(fā)展的主要制度手段和措施。針對國家公園生態(tài)子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)情況建立監(jiān)測體系，是驗證國家公園旅游是否符合可持續(xù)發(fā)展原則的有效手段和引導(dǎo)國家公園可持續(xù)旅游正確發(fā)展方向的重要保障。監(jiān)測的目的是通過不同時間點(diǎn)之間的比較發(fā)現(xiàn)國家公園系統(tǒng)產(chǎn)生的變化，判定這些變化是出于自然原因，還是人為活動壓力所致。對生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)測，可使管理部門衡量游客等社會系統(tǒng)要素造成的影響是否處于可接受的范圍，以及生態(tài)系統(tǒng)要素的改變是否處于可控的階段(26)Parks Canada， Guiding Principles and Operational Policies(Ottawa：Minister of Supply and Services Canada，1994)，56.。監(jiān)測體系的建立應(yīng)因不同國家公園的特點(diǎn)而動態(tài)調(diào)整，如普達(dá)措國家公園試點(diǎn)應(yīng)側(cè)重生態(tài)承載力監(jiān)測，東北虎豹國家公園試點(diǎn)應(yīng)側(cè)重動植物多樣性監(jiān)測，但都應(yīng)涵蓋生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)兩個方面。同時，監(jiān)測機(jī)構(gòu)也不宜局限于管理部門內(nèi)部，應(yīng)適當(dāng)引入第三方監(jiān)測單位(如高?；蚩蒲性核葘W(xué)術(shù)機(jī)構(gòu))，這樣既可以多方印證監(jiān)測結(jié)果的可靠性，又可以為后續(xù)學(xué)術(shù)研究提供案例支撐。

四 結(jié)語

2019年6月出臺的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(27)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2019年6月26日發(fā)布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。預(yù)示著我國探索建立國家公園體制的頂層設(shè)計已日趨成熟，相信在不久的將來，本文提到的相關(guān)改革方向與措施將會得到不斷完善。但在微觀層面上，由于對國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)的研究積累有限，缺少系統(tǒng)思考，把生態(tài)旅游等替代性旅游形式理解為國家公園可持續(xù)旅游的唯一最優(yōu)解，照搬國外特許經(jīng)營、環(huán)境教育、分區(qū)利用、游客管理等傳統(tǒng)管理手段的情況在國家公園試點(diǎn)區(qū)普遍存在，如此很難真正實現(xiàn)國家公園生態(tài)保護(hù)與資源利用平衡，也很難有效預(yù)防類似普達(dá)措國家公園試點(diǎn)區(qū)出現(xiàn)的問題。本文從社會-生態(tài)系統(tǒng)視角對我國國家公園體制試點(diǎn)區(qū)可持續(xù)旅游發(fā)展面臨的關(guān)鍵障礙進(jìn)行分析，嘗試從發(fā)展理念、實現(xiàn)路徑、制度保障三個方面對其進(jìn)行歸納解讀，并提出了相應(yīng)的解決策略。在發(fā)展理念維度，明確界定了國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)旅游發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵，對基于整個國家公園系統(tǒng)的旅游發(fā)展模式探索簡化為“生態(tài)旅游”等替代性旅游形式的思路和做法提出批駁，并提出要從國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)尤其是國家公園生態(tài)子系統(tǒng)的角度出發(fā)，宣示國家公園可持續(xù)旅游發(fā)展目標(biāo)，以確保國家公園發(fā)展方向與管理目標(biāo)的科學(xué)性和正確性。在實現(xiàn)路徑維度，針對現(xiàn)有制度下的“黑箱管理模式”對旅游發(fā)展目標(biāo)、手段和結(jié)果之間的控制引導(dǎo)難以精準(zhǔn)實現(xiàn)及其相互割裂、各行其是的情況，提出應(yīng)在理解和把握社會-生態(tài)系統(tǒng)耦合機(jī)制的基礎(chǔ)上探索特許經(jīng)營、環(huán)境教育、分區(qū)利用、游客管理、公眾支持、社區(qū)參與等旅游發(fā)展實現(xiàn)路徑，改變以往各自為政甚至自相矛盾的尷尬局面，以實現(xiàn)邏輯閉合與自洽。在制度保障維度，提出產(chǎn)權(quán)制度、法律制度和監(jiān)測機(jī)制缺失是目前我國國家公園體制最關(guān)鍵的問題，是阻礙國家公園社會-生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建最主要的外部保障機(jī)制的制度缺失，并從所有權(quán)歸屬及行使方式的角度、從法律體系組成結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的角度、從監(jiān)測機(jī)構(gòu)及監(jiān)測內(nèi)容的角度，分別對上述三項制度缺失的問題提出解決思路，以保障各項改革措施的順利實施。

在“社會—生態(tài)系統(tǒng)”理論框架下整合傳統(tǒng)管理手段和工具、探尋不同類型國家公園可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)路徑以擺脫國家公園可持續(xù)旅游的發(fā)展困境，是未來國家公園試點(diǎn)區(qū)管理者必須面對和解決的關(guān)鍵難題。希望本文提出的觀點(diǎn)能為我國國家公園實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展起到拋磚引玉的作用，為深化生態(tài)文明體制改革、踐行“綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山”理念提供有益借鑒和思考。