進(jìn)一步改進(jìn)決策機制

人民群眾對進(jìn)一步深化改革、釋放改革紅利充滿期待。

推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵在于建立規(guī)則明確、透明、市場化、法治化的高水平市場經(jīng)濟體系。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，有一個問題需要優(yōu)先解決，即提高決策的科學(xué)性、有效性和精準(zhǔn)度。

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大決定，明確了改革的總體框架，為改革做好了“頂層設(shè)計”。以此為指引，機關(guān)干部白加黑，“5+2”，加班加點，抓緊出臺改革方案。但是，社會上對一些重大改革措施的評價并不一致，還有一些人表示一些改革的實際獲得感并不強。這是需要我們仔細(xì)審視的一個問題。

仔細(xì)翻閱我國已經(jīng)出臺的政策文件，有以下幾點觀察。

一是從決策機制上看，有的文件表述上都與十八屆三中全會精神和中央精神保持一致，但一些改革的難點和需要解決的具體實際問題往往沒有提到。這背后可能與政策文件的制訂過程和決策機制有關(guān)。

大部分政策文件是由處長們負(fù)責(zé)起草的，各個部門的處長們起草文件和會簽文件時一交流，往往發(fā)現(xiàn)各部門對一些問題的看法存在分歧，這種分歧可能是因為認(rèn)識上的差異，也可能有部門利益的考慮，很難協(xié)調(diào)一致。

然而問責(zé)對改革方案出臺是有時間限制的，為了在規(guī)定時間內(nèi)完成規(guī)定動作，就只好把有分歧的問題從文件中拿掉。而這些有分歧的內(nèi)容恰恰是改革真正需要推動解決的重點和難點問題。

二是從文風(fēng)上看，文件追求大而全、面面俱到，但具體該怎么做往往語焉不詳，需要相關(guān)部門出臺細(xì)則才能執(zhí)行。我國的政策文件大多結(jié)構(gòu)工整而相似，涵蓋改革的方方面面，從形勢研判到改革的必要性，從指導(dǎo)思想到基本原則等。但是對于政策細(xì)節(jié)的表述卻很少。即使有，很多也用鼓勵、支持等表述，但如何鼓勵和支持不清楚。為什么會有“以文件落實文件”，一個原因就是上一級的文件沒有把細(xì)節(jié)講清楚。

事實上，多個文件出臺，實際效果達(dá)不到預(yù)期目的也會影響市場主體的預(yù)期。當(dāng)然這可能有中國的一種文化心理，“不愿意把事情用老百姓能明白的語言寫清楚，也不屑于記錄描述細(xì)節(jié)過程，而是見大不見小，喜歡寫大文章講大道理?！?/p>

三是從文件設(shè)計思路看，能否體現(xiàn)政策制定的科學(xué)性，體現(xiàn)激勵相容的機制和市場化導(dǎo)向很關(guān)鍵。很多文件在這方面還有提升的空間。同時，存在為了短期目標(biāo)以行政措施改變了長期的制度，而制度的穩(wěn)定對保持預(yù)期穩(wěn)定非常重要。

四是從執(zhí)行上看，立法部門化，行政部門較大的自由裁量權(quán)無法真正體現(xiàn)市場化和法制化。立法機關(guān)委托行政部門立法。法律、規(guī)章、制度出臺需要各部門之間自下而上地溝通協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)起草文件的處長一征求意見，發(fā)現(xiàn)各部門意見不統(tǒng)一，有分歧的意見也不能寫進(jìn)法律里，只好大而化之。結(jié)果是法律、規(guī)章、制度的落實，不得不依靠行政部門出臺相關(guān)細(xì)則，明確標(biāo)準(zhǔn)和操作程序。這也就賦予了行政部門較大的自由裁量權(quán)。

同樣的規(guī)則因為執(zhí)行部門的自由裁量權(quán)過大而產(chǎn)生顯著不同的效果，必然會擾亂市場預(yù)期，沖擊市場信心。

近年來，我國推進(jìn)了一系列的改革，客觀地看，成績是實實在在的。人民群眾對進(jìn)一步深化改革、釋放改革紅利充滿期待。在此背景下，只有進(jìn)一步改進(jìn)決策機制，改革問責(zé)機制，改革文件設(shè)計理念，改革文風(fēng)，才能鞏固改革預(yù)期，增強市場主體對中國經(jīng)濟發(fā)展的市場信心。

（本文為中國人民銀行研究局局長徐忠在“中國經(jīng)濟50人論壇2019年年會”上發(fā)表的演講。有刪節(jié)）