論人民調(diào)解在矛盾糾紛多元化解機制中的定位

齊蘊博/中央司法警官學(xué)院

矛盾糾紛多元化解機制是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，早在黨的十八屆四中全會，即將構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機制作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要改革任務(wù)。2015年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，專門對推進矛盾糾紛多元化解機制進行了頂層設(shè)計。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出，要“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制”，強調(diào)了“預(yù)防”“調(diào)處”“化解”“綜合”幾個關(guān)鍵詞，為我國矛盾糾紛多元化解機制的發(fā)展指明了方向。人民調(diào)解是矛盾糾紛多元化解機制中的重要組成部分，明確人民調(diào)解在矛盾糾紛多元化解機制中的定位，是充分發(fā)揮人民調(diào)解工作效能的要求，也是完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制的重要前提。

一、人民調(diào)解在矛盾糾紛多元化解機制中發(fā)揮著無以替代的基礎(chǔ)性作用

人民調(diào)解作為一種重要的糾紛解決方式，發(fā)揮著無以替代的基礎(chǔ)性的作用，這是由其組織網(wǎng)絡(luò)、隊伍建設(shè)以及工作成效所決定的。從組織網(wǎng)絡(luò)上看，人民調(diào)解組織是我國憲法和法律所規(guī)定的為數(shù)不多的群眾性自治組織，人民調(diào)解委員會一般附設(shè)在村（居）民委員會以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，不收取任何費用，深得群眾信任。其網(wǎng)絡(luò)遍布所有街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）民委員會，是群眾“家門口”的調(diào)解組織，這是其他糾紛解決方式所不具備的優(yōu)勢。另外除了傳統(tǒng)的村（居）人民調(diào)解委員會，新型的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會已經(jīng)在熱點領(lǐng)域拓展，調(diào)解范圍拓展至生產(chǎn)經(jīng)營、債權(quán)債務(wù)、征地拆遷、醫(yī)療、交通、勞動爭議、物業(yè)管理、消費、旅游、金融、保險、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)、互聯(lián)網(wǎng)糾紛等多個方面。目前我國行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織3 萬多個，基本遍布矛盾糾紛高發(fā)的各個領(lǐng)域和部門。人民調(diào)解已經(jīng)實現(xiàn)了社會人群與糾紛領(lǐng)域的高覆蓋。

從調(diào)解員的隊伍建設(shè)上看，當(dāng)前我國人民調(diào)解員數(shù)量約350萬人，人民調(diào)解員隊伍是所有糾紛解決方式中最為龐大、人員最多、潛力最大的一支隊伍。近年來除了堅持發(fā)展兼職人民調(diào)解員隊伍外，我國也開始發(fā)展專職人民調(diào)解員。專職人民調(diào)解員以調(diào)解工作為職業(yè)，專職承擔(dān)糾紛調(diào)解工作，具有更高的職業(yè)水平與專業(yè)水準(zhǔn)。特別是2018年3月28日，中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過《關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的意見》后，各地積極發(fā)展專職人民調(diào)解員隊伍。目前全國專職人民調(diào)解員已經(jīng)達(dá)到42.3 萬人，極大提高了人民調(diào)解員隊伍的業(yè)務(wù)能力。人民調(diào)解已經(jīng)成為多元化糾紛解決機制中的中堅力量。

從化解糾紛的工作成效來看，人民調(diào)解發(fā)揮了重要的作用。在社會矛盾糾紛化解體系中，人民調(diào)解近年來平均每年化解糾紛900 余萬件，調(diào)解成功率97%以上，成績顯著。在一些行業(yè)性專業(yè)性糾紛的化解上，人民調(diào)解也頗有建樹。以醫(yī)調(diào)委為例，目前我國已經(jīng)建立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織5800 余個，覆蓋了80%以上的縣級行政區(qū)域，每年超過60%的醫(yī)療糾紛通過人民調(diào)解方式化解，成功率85%以上，人民調(diào)解已經(jīng)成為醫(yī)療糾紛化解的主渠道。這些成績充分說明，人民調(diào)解完全符合糾紛化解的 “第一道防線”的定位，也直接表明了人民調(diào)解在多元化糾紛解決機制中不可替代的基礎(chǔ)性地位。

二、人民調(diào)解是推動矛盾糾紛預(yù)防工作的主力軍

糾紛是一種人類社會的常態(tài)，具有一定的破壞力，不積極預(yù)防與及時處理，任其發(fā)展有可能轉(zhuǎn)化為嚴(yán)重的刑事案件甚至危害公共安全案件，給社會帶來嚴(yán)重危害。反之，糾紛具有預(yù)警的效應(yīng)，及時發(fā)現(xiàn)糾紛所指向的問題并完善相應(yīng)的制度，能夠預(yù)防類似問題的再次產(chǎn)生，推動社會治理逐漸走向成熟。相比解決糾紛，預(yù)防糾紛能夠以最小的成本實現(xiàn)最好的社會效果，這也是十九屆四中全會《決定》中強調(diào)預(yù)防糾紛的原因。預(yù)防糾紛一般可分為三個階段，其一源頭治理，以治促防；其二廣布網(wǎng)絡(luò)，及早發(fā)現(xiàn)；其三及時干預(yù)，防止擴大。同其他糾紛化解方式相比，在糾紛預(yù)防上人民調(diào)解具有獨特的優(yōu)勢，承擔(dān)了大量的糾紛預(yù)防工作，成效顯著。

人民調(diào)解的社會治理功能有助于實現(xiàn)“源頭治理，以治促防”。傳統(tǒng)的人民調(diào)解委員會附屬于基層自治組織，本身就是社會治理中的一員，參與化解糾紛是其題中應(yīng)有之義。有些糾紛具有代表性，能揭示出本轄區(qū)或者行業(yè)中一些普遍存在的問題。調(diào)解組織可以針對糾紛中發(fā)現(xiàn)的問題，建議相關(guān)部門完善規(guī)定以預(yù)防糾紛的再次發(fā)生。在現(xiàn)實生活中，很多村（居）委員會制定的村規(guī)民約或者小區(qū)業(yè)主規(guī)范，行業(yè)制定的風(fēng)險防控建議等都來源于調(diào)解糾紛的實踐。例如轄區(qū)飼養(yǎng)寵物的規(guī)范、高空拋物的預(yù)防、社區(qū)的安全防護、醫(yī)療糾紛的高發(fā)點的預(yù)防等等，都來源與本地區(qū)或者本行業(yè)典型糾紛的經(jīng)驗總結(jié)，其典型經(jīng)驗進而轉(zhuǎn)化為規(guī)范的形式作用于轄區(qū)或者行業(yè)的治理中，預(yù)防了類似糾紛的產(chǎn)生。另外通過調(diào)解工作，可以把鮮活的矛盾糾紛調(diào)解過程變?yōu)槠辗ㄅc教育過程。宣傳法律、法規(guī)和政策，教育公民遵紀(jì)守法，尊重社會公德，這對群眾具有很好的警示與教育作用，起到“調(diào)解一件、教育一片”的共贏效果，有效預(yù)防糾紛的發(fā)生。

從人民調(diào)解委員會的布局來看，網(wǎng)格化的管理使得人民調(diào)解具有“廣布網(wǎng)絡(luò)、及早發(fā)現(xiàn)”的基礎(chǔ)。人民調(diào)解委員會遍布基層，人民調(diào)解員來源于群眾，本身即為群眾中的一份子，熟知當(dāng)?shù)厍闆r，常常能夠提前預(yù)見糾紛的發(fā)生或第一時間掌握糾紛的情況。特別是人民調(diào)解早已實現(xiàn)了網(wǎng)格化管理，廣設(shè)信息員，定期排查糾紛，糾紛信息渠道非常廣泛。如2016年即排查糾紛300 萬件以上，防止因民間糾紛轉(zhuǎn)化為刑事案件 2 萬余件,防止群體性上訪4 萬余件，預(yù)防效果顯著。隨著數(shù)字時代的降臨，人民調(diào)解在信息化、智能化建設(shè)上也做到了與時俱進。公共法律服務(wù)平臺的構(gòu)建、各種調(diào)解APP 的推廣，使得群眾更為熟悉人民調(diào)解工作，獲得調(diào)解服務(wù)更為便捷，也為人民調(diào)解及時獲取糾紛信息、預(yù)防糾紛產(chǎn)生與防止糾紛激化提供了有利的條件。

從人民調(diào)解的工作方式來看，人民調(diào)解特有的“主動調(diào)解”掌握了預(yù)防糾紛的主動權(quán)，能夠?qū)m紛做到“及時干預(yù)、防止擴大”。在我國，仲裁、訴訟、行政裁決、行政復(fù)議等糾紛解決方式都有“不告不理”的規(guī)定，只能等待當(dāng)事人主動尋求救濟，才能開啟相關(guān)的程序，有時會喪失了糾紛處理的最佳時機。但是人民調(diào)解可以主動調(diào)解，人民調(diào)解員一旦獲得信息、發(fā)現(xiàn)問題，即可主動出擊。在糾紛處于醞釀期、萌芽期、激化之前及時干預(yù)進行調(diào)處，有效防止了糾紛的產(chǎn)生和激化，避免了人員與財物的損失。如2019年人民調(diào)解共計調(diào)解糾紛930 余萬件，其中主動調(diào)解糾紛275 萬余件，占據(jù)了所有糾紛總量的29.5%，達(dá)到了很好的預(yù)防效果。主動調(diào)解是人民調(diào)解工作的特色與優(yōu)勢，為展開糾紛預(yù)防提供了極為有利的條件。

三、人民調(diào)解高度契合“化解”社會矛盾糾紛的要求

黨的十九屆四中全會《決定》中特別強調(diào)了對糾紛的“化解”的要求。“化解糾紛”不等同于“解決糾紛”，解決糾紛主要強調(diào)結(jié)果，化解糾紛不僅重視結(jié)果，還強調(diào)過程的和諧、當(dāng)事人內(nèi)心的良好感受、調(diào)解后協(xié)議的積極履行、糾紛徹底化解不留隱患等。目前人民調(diào)解的特點已經(jīng)使其成為糾紛化解的主渠道。

人民調(diào)解關(guān)注當(dāng)事人的意愿，充分尊重當(dāng)事人的主體地位，較之于其他糾紛解決方式當(dāng)事人更容易接受與履行。人民調(diào)解委員會是群眾性、自治性組織，沒有司法權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)，調(diào)解必須“以人為本”，沒有當(dāng)事人的同意，無法達(dá)成調(diào)解協(xié)議?！度嗣裾{(diào)解法》亦規(guī)定“本法所稱人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動”。這明確表達(dá)了，調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人“平等協(xié)商”與當(dāng)事人“自愿”的結(jié)果。因此人民調(diào)解員在調(diào)解糾紛時，必須全面了解案情，注重個案差異，強調(diào)糾紛處理過程中的方式、方法，關(guān)注當(dāng)事人對調(diào)解過程與調(diào)解結(jié)果的接受程度，為當(dāng)事人未來發(fā)展進行籌劃分析等。這樣達(dá)成的調(diào)解協(xié)議是建立在當(dāng)事人自愿的前提下，為當(dāng)事人理性分析的基礎(chǔ)上，當(dāng)事人接受度好，對抗性小，履行率高，雙方之間受損的關(guān)系也更容易恢復(fù)，不留隱患。甚至有的糾紛在人民調(diào)解員的努力下，不但成功化解，還促進了雙方關(guān)系更上一層樓。從這一點上看，人民調(diào)解充分體現(xiàn)了化解糾紛的要求。

人民調(diào)解“情、理、法”兼顧的整體觀，有助于糾紛的徹底化解。人民調(diào)解的原則，常常被高度概括為“情、理、法”三個字，這三個字雖然簡練，但是內(nèi)容包含極廣。“情”包含了親情、友情、愛情、鄰里之情、血緣之情、地緣之情等各種情感要素；“理”是除卻國家法之外的各種在社會上通行的規(guī)則，如道德、倫理、民間法、習(xí)慣法、信仰、禁忌、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)慣例等；“法”主要是指代國家政策、法律、法規(guī)?！扒?、理、法”的三種規(guī)范形成了功能互補效應(yīng)，“情”與“理”回應(yīng)當(dāng)事人在涉及糾紛時的各種非法律問題，“法”作為底線，保障糾紛處理不能超越法律的禁止。人民調(diào)解之所以運用“情、理、法”進行調(diào)解，是來源于調(diào)解實踐中的需要以及調(diào)解員的經(jīng)驗總結(jié)，欲徹底化解糾紛，必須要一一解析糾紛所涉及的問題?，F(xiàn)實中糾紛產(chǎn)生的原因多元，包含了情緒、情感、心理、利益、傳統(tǒng)習(xí)慣、道德、禁忌、慣例、法律等。其涉及的內(nèi)容復(fù)雜，交錯存在，事項牽連較多。如果僅僅回應(yīng)其中某一個或者某幾個問題，對其他問題置之不理，即是將復(fù)雜問題簡單化處理，看似解決糾紛，實則留有諸多隱患，只能治標(biāo)而不能治本，達(dá)不到化解的效果。必須要有將涉及問題統(tǒng)一思考的整體觀。而人民調(diào)解的“情、理、法”具有很大的包容性，能夠較為全面涵蓋一般糾紛所涉及的問題。在人民調(diào)解實踐中，人民調(diào)解委員會對當(dāng)事人所涉及的問題進行全面的梳理，運用“情、理、法”解決當(dāng)事人糾紛所涉及的多種問題以回應(yīng)當(dāng)事人的各種主張。人民調(diào)解的這種糾紛調(diào)解的整體觀區(qū)別于其他糾紛解決方式，是實現(xiàn)“化解”糾紛的重要途徑。

人民調(diào)解所特有的“回訪制度”也是助力人民調(diào)解實現(xiàn)糾紛徹底化解的重要方法，回訪是人民調(diào)解工作的一個必須的流程。有些糾紛即便當(dāng)場調(diào)解成功，達(dá)成協(xié)議，仍不排除還存在一些問題。如有些調(diào)解協(xié)議后期履行困難，有些當(dāng)事人之間又產(chǎn)生了新的問題，有些當(dāng)事人的負(fù)面情緒沒有處理好，有些當(dāng)事人之間后期互動還有障礙等?；卦L制度有助于督促履行調(diào)解協(xié)議，有助于發(fā)現(xiàn)遺留問題再次調(diào)處，有助于發(fā)現(xiàn)新的苗頭及時化解等?；卦L制度對當(dāng)事人進行了負(fù)責(zé)任的關(guān)注，進行延期跟蹤服務(wù)，保證了調(diào)解的效果，是人民調(diào)解徹底化解糾紛的一個重要法寶。

實踐證明，人民調(diào)解確是一種卓越的化解糾紛的方式。2018年全國人民調(diào)解組織共調(diào)解各類矛盾糾紛 953.2 萬件，調(diào)解成功率97.9%，司法確認(rèn)率1%，調(diào)解履行率90%以上。在沒有任何強制力作為保障的情況下，人民調(diào)解協(xié)議的履行主要依賴于當(dāng)事人自愿完成，如此高的履行率側(cè)面證明了當(dāng)事人對人民調(diào)解的認(rèn)可程度，證明了人民調(diào)解在化解糾紛方面的卓越價值。

四、人民調(diào)解是構(gòu)建社會矛盾糾紛化解綜合機制的核心

糾紛化解綜合機制是指，綜合運用調(diào)解、仲裁、行政、訴訟、信訪等多種途徑，使之相互銜接、有機整合，從而綜合形成一個類型多樣、功能互補、靈活高效的糾紛化解系統(tǒng)，以更好地滿足矛盾糾紛化解的社會需求。當(dāng)前社會處在高速發(fā)展時期，這一時期的社會矛盾糾紛高發(fā)、利益訴求多樣，糾紛主體復(fù)雜多元，群體性事件不斷涌現(xiàn)。在化解疑難復(fù)雜糾紛時，有時需要統(tǒng)籌各個部門發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成工作合力，構(gòu)建糾紛化解綜合機制。黨的十九屆四中全會《決定》指出，要“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動工作體系……完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層?！?/p>

當(dāng)前，我國以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的聯(lián)動工作體系已初步形成。在所有的糾紛化解機制中，人民調(diào)解最具備與多部門聯(lián)動的基礎(chǔ)。其龐大的人員數(shù)量、良好的群眾基礎(chǔ)、化解糾紛的卓越效能，過硬的政治素養(yǎng)、黨委與政府的信任、司法行政機關(guān)與人民調(diào)解員協(xié)會的規(guī)范管理與指導(dǎo)等，使得人民調(diào)解能夠與其他糾紛化解方式搭建聯(lián)通互動機制。當(dāng)前，全國各地已積極推動建立訴調(diào)、公調(diào)、訪調(diào)、交調(diào)等對接工作機制，一方面人民調(diào)解委員會通過在基層法院、公安派出所、信訪機關(guān)等部門派駐人民調(diào)解員，或者通過接受相關(guān)部門委托的方式調(diào)處了大量的糾紛；另一方面，人民調(diào)解與相關(guān)部門密切配合互動，當(dāng)糾紛的影響力超出了人民調(diào)解能力范圍時，人民調(diào)解委員會及時向相關(guān)部門匯報，綜合各方力量及時處理，達(dá)到了良好的效果。截至2018年底，全國共派駐基層人民法院人民調(diào)解組織2864個，派駐公安派出所人民調(diào)解組織1.4 萬個，派駐信訪部門人民調(diào)解組織3311 個，共接收委托或移送調(diào)解案件71 萬余件。這其中，云南省委省政府交辦的600 多件歷史遺留的疑難復(fù)雜上訪糾紛在人民調(diào)解組織的參與下大都化解，天津市信訪事項人民調(diào)解委員會參與調(diào)解的信訪積案全部清倉見底。人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁等有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的糾紛調(diào)處綜合治理機制已經(jīng)初步形成并見成效。

總之，人民調(diào)解制度是我國“本土”文化的產(chǎn)物，其符合中國國情，具有中國特色，滿足“本土”需要，解紛效果顯著，被稱為“東方經(jīng)驗”。實踐證明，在多元化糾紛解決機制中，人民調(diào)解始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，無論過去、現(xiàn)在還是將來，人民調(diào)解始終是化解矛盾糾紛的主渠道、主力軍。我們必須深刻領(lǐng)會人民調(diào)解的優(yōu)勢，高度重視人民調(diào)解的基礎(chǔ)性地位，充分發(fā)揮人民調(diào)解的效能，以此來推動“社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制”的完善，實現(xiàn)社會和諧與穩(wěn)定的目標(biāo)。