我國(guó)油氣行業(yè)稅費(fèi)法律制度研究

袁海藍(lán)

(西南石油大學(xué) 四川 成都 615000)

油氣資源在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)方面占據(jù)主導(dǎo)，其具有政治和經(jīng)濟(jì)的雙重屬性。油氣行業(yè)稅費(fèi)涉及勘探開(kāi)發(fā)、能源安全、油氣產(chǎn)品生產(chǎn)與運(yùn)輸?shù)扔蜌庑袠I(yè)的各個(gè)領(lǐng)域，是政府對(duì)油氣行業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。2019年實(shí)行全面減稅降費(fèi)政策，高度重視減稅降費(fèi)對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要作用，加快資源稅改革、完善消費(fèi)稅制度等政策的實(shí)施，極大推動(dòng)了油氣田企業(yè)的環(huán)境保護(hù)自發(fā)性與自主性，充分發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿功能，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)及油氣行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展[1]。

當(dāng)前我國(guó)油氣行業(yè)稅費(fèi)供給側(cè)與消費(fèi)側(cè)規(guī)定不完善的現(xiàn)象突出。一方面，供給側(cè)稅費(fèi)種類(lèi)繁雜，資源有償使用制度不完善，對(duì)環(huán)境外部性體現(xiàn)不足；另一方面，消費(fèi)測(cè)稅費(fèi)種類(lèi)較少，目前調(diào)節(jié)油氣行業(yè)直接消費(fèi)的稅種只有消費(fèi)稅，但給基于其主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，消費(fèi)段的調(diào)節(jié)作用有限。因此，理順油氣行業(yè)現(xiàn)有稅費(fèi)制度存在的問(wèn)題，探索改革的方向，有利于促進(jìn)石油天然氣資源的合理開(kāi)發(fā)、利用，同時(shí)推進(jìn)我國(guó)資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革。[2]

一、我國(guó)油氣行業(yè)稅費(fèi)法律制度現(xiàn)狀

我國(guó)石油天然氣行業(yè)的稅費(fèi)制度主要分為兩大類(lèi)：第一類(lèi)，資源稅類(lèi)，主要集中于油氣上游開(kāi)采階段，包括資源稅、增值稅、石油特別收益金、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)等；第二類(lèi)，通用稅種，包括適用一般規(guī)定的車(chē)輛購(gòu)置稅、征地補(bǔ)償費(fèi)、車(chē)船使用稅等，以及油氣行業(yè)特殊規(guī)定的營(yíng)業(yè)稅、所得稅、關(guān)稅等。為直觀凸顯油氣行業(yè)的稅費(fèi)設(shè)計(jì)之缺陷，以下將按照產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，從油氣行業(yè)的上游、下游以及稅費(fèi)優(yōu)惠措施方面來(lái)梳理我國(guó)石油天然氣行業(yè)的現(xiàn)行稅費(fèi)法律現(xiàn)狀。

(一)油氣行業(yè)上游主要稅費(fèi)規(guī)定

我國(guó)油氣行業(yè)上游的稅費(fèi)制度主要針對(duì)供給側(cè)企業(yè)，包括石油天然氣的勘探、開(kāi)發(fā)及生產(chǎn)環(huán)節(jié)，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)及政策，我國(guó)油氣行業(yè)上游稅費(fèi)主要包括：(1)增值稅，2016年修正公布的《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》規(guī)定，我國(guó)石油液化氣、天然氣制品按照13%的低稅率征收增值稅。[3](2)資源稅，《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》(2011年修正本)規(guī)定，石油天然氣依照銷(xiāo)售額的5%—10%征稅，免稅政策用于開(kāi)采原油過(guò)程中用于加熱、修井的原油。[4](3)企業(yè)所得稅，根據(jù)2019年1月修正發(fā)布的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，企業(yè)所得稅的稅率為25%。(4)礦區(qū)使用費(fèi)。針對(duì)陸上征收的原油、天然氣稅率為1%～12.5%、海洋原油稅率為4%～12.5%、海洋天然氣為1%～3%。(5)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。[5]《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》(財(cái)稅〔2016〕53號(hào))的規(guī)定，資源品目礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率為零，禁止地方違規(guī)的收費(fèi)基金項(xiàng)目。(6)探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)。探礦權(quán)使用費(fèi)在第1～3個(gè)勘查年為100元/平方千米·年，自第4年度起，每年每平方公里增加100元(每年每平方公里最高不超過(guò)500元)。采礦權(quán)使用費(fèi)，以礦區(qū)范圍面積為準(zhǔn)，按照500元/平方千米·年的標(biāo)準(zhǔn)逐年繳納。[6](7)石油特別收益金，按月計(jì)算、按年繳納，征收比率為20%一40%，2015年的起征點(diǎn)調(diào)整為65美元/桶。

(二)油氣行業(yè)下游主要稅費(fèi)規(guī)定

油氣行業(yè)下游稅費(fèi)政策，主要針對(duì)消費(fèi)側(cè)企業(yè)，不同類(lèi)型的終端銷(xiāo)售企業(yè)，其稅費(fèi)征收有所差異。(1)增值稅，石油液化氣、天然氣制品征收13%的低稅率增值稅，成品油銷(xiāo)售按照17%的標(biāo)準(zhǔn)征收，銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的生產(chǎn)性勞務(wù)按17%計(jì)稅。(2)消費(fèi)稅，2015年1月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)通知，自2015年1月13日起，汽油、石腦油、溶劑油和潤(rùn)滑油的消費(fèi)稅單位稅額為1.52元/升。柴油、航空煤油和燃料油的消費(fèi)稅單位稅額為1.2元/升。航空煤油繼續(xù)暫緩征收。[7](3)關(guān)稅，石油行業(yè)普通稅率為85元/噸(優(yōu)惠稅率16元/噸)；零關(guān)稅的針對(duì)輕柴油與航空煤油；車(chē)用汽油、航空汽油、5～7號(hào)燃料油暫定為1%；為開(kāi)發(fā)制造重大技術(shù)裝備進(jìn)口的關(guān)鍵零部件及原材料的上述稅種先征后退。(4)企業(yè)所得稅。[8]《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》規(guī)定，設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)企業(yè)(石油分公司)按15%，其余25%。[9]

(三)油氣行業(yè)的主要稅費(fèi)優(yōu)惠政策

為鼓勵(lì)節(jié)能減排，目前我國(guó)稅費(fèi)優(yōu)惠措施有：即征即退100%或50%、先征后退政策、部分能源產(chǎn)品的取消出口退稅或者降低退稅率的政策。[10]相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)天然氣行業(yè)的稅費(fèi)優(yōu)惠措施比較完善，比如煤層氣、頁(yè)巖氣、LNG等的優(yōu)惠稅費(fèi)、補(bǔ)貼政策等，但是對(duì)傳統(tǒng)天然氣行業(yè)的稅費(fèi)優(yōu)惠與石油行業(yè)一樣，較少得到重視與關(guān)注。

《關(guān)于資源稅改革具體政策問(wèn)題的通知》(財(cái)稅〔2016〕54號(hào))規(guī)定，通過(guò)充填開(kāi)采方式開(kāi)采的建筑物、鐵路、水體下礦產(chǎn)資源，減征50%資源稅；實(shí)際開(kāi)采年限為15年以上的衰竭期礦山資源，減征50%；省級(jí)政府確定對(duì)從低品位礦、廢渣等提取的礦產(chǎn)品是否減免稅?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》(財(cái)稅〔2016〕53號(hào))規(guī)定，通過(guò)利用填充開(kāi)采方式、衰竭期礦山開(kāi)采的礦山資源，其資源稅減征的認(rèn)定由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局規(guī)定。[11]《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》規(guī)定，企業(yè)所得稅稅率25%；非居類(lèi)企業(yè)就起來(lái)源于中國(guó)境內(nèi)的所得及符合條件的小微企業(yè)適用稅率20%；國(guó)家重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，征收15%所得稅。

二、我國(guó)油氣行業(yè)稅費(fèi)制度存在的問(wèn)題

油氣行業(yè)稅費(fèi)制度隨油氣行業(yè)的發(fā)展亦逐步完善，但仍未形成涵蓋上下游行業(yè)的體系性稅費(fèi)制度，無(wú)法保障行業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)的稅負(fù)公平，需要具體分析現(xiàn)有行業(yè)在體系、內(nèi)容等方面的稅費(fèi)征收不足之處，去粗取精，從而很好知道行業(yè)的發(fā)展。

(一)法律規(guī)定零散蕪雜，缺乏獨(dú)立性和整體性

目前我國(guó)的石油天然氣行業(yè)稅費(fèi)規(guī)定并未形成以環(huán)保、節(jié)能為導(dǎo)向的獨(dú)立完整稅法體系，其主要散見(jiàn)于資源稅、增值稅等法律規(guī)定之中。稅種之間功能定位與劃分不夠清楚，各自的稅種設(shè)計(jì)引發(fā)重復(fù)征稅、漏征稅的情況突出，稅費(fèi)優(yōu)惠亦不夠全面反映行業(yè)與企業(yè)的特殊需求。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我們的能源稅缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與配套規(guī)則，征稅品種不夠完備，尤其是針對(duì)專(zhuān)門(mén)性能源稅種的設(shè)計(jì)、高耗能高污染企業(yè)的差別稅率規(guī)定較少甚至出于法律空白，難以實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保的規(guī)范目標(biāo)。[12]

(二)稅費(fèi)制度的設(shè)計(jì)未將油氣行業(yè)的特殊性考慮在內(nèi)

石油工業(yè)具有的周期性特點(diǎn)顯著，然而現(xiàn)行稅費(fèi)制度對(duì)于進(jìn)入開(kāi)發(fā)后期的老油田企業(yè)稅費(fèi)設(shè)計(jì)針對(duì)性不強(qiáng)。作為資金與技術(shù)密集型的油氣田企業(yè)，其在發(fā)展、成熟、衰退各個(gè)生命周期階段的開(kāi)發(fā)與生產(chǎn)成本、技術(shù)投入及利潤(rùn)回報(bào)上存在極大的差異；油氣資源開(kāi)發(fā)的不確定性與環(huán)境惡劣，勘探開(kāi)采階段投入的巨額人力、物力出現(xiàn)虧本的可能性較大，甚至由于設(shè)備等的技術(shù)使用精確性，危機(jī)人身安全的系數(shù)不斷加高。然而，現(xiàn)行油氣資源稅費(fèi)未針對(duì)油氣行業(yè)不同發(fā)展階段進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)，其通用一般性的規(guī)定很難保障相應(yīng)企業(yè)的利益。[13]

(三)資源類(lèi)稅費(fèi)定位重疊，調(diào)節(jié)能力不足

目前油氣資源的稅費(fèi)制度主要集中于征收資源稅及各項(xiàng)收費(fèi)基金，其對(duì)于油氣資源的不可再生性具有一定的調(diào)節(jié)作用，但中央設(shè)計(jì)的各項(xiàng)收費(fèi)基金與資源稅的設(shè)計(jì)功能交叉、地方政府違規(guī)越權(quán)收費(fèi)亂象，使得我國(guó)與油氣資源相關(guān)的非稅項(xiàng)目大量存在，這無(wú)疑加大油氣田企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本，稅費(fèi)重疊的局面亦成常態(tài)。除此之外，從資源類(lèi)稅率的立法技術(shù)層面來(lái)看，其稅率普遍偏低、不同能源產(chǎn)品適用相同稅率，大大降低稅法的規(guī)范效果。[14]

(四)增值稅與企業(yè)所得稅稅負(fù)不公

縱觀能源類(lèi)增值稅的設(shè)計(jì)，油氣田企業(yè)的稅負(fù)明顯過(guò)高。[15]作為我國(guó)三大能源行業(yè)之一的石油，自身開(kāi)采難度與開(kāi)采技術(shù)的投入遠(yuǎn)大于煤炭和電力行業(yè)，但是我國(guó)煤炭產(chǎn)品適用13%的增值稅，電力產(chǎn)品多享受增值稅即征即退優(yōu)惠政策，油氣企業(yè)卻執(zhí)行17%的增值稅稅率。從企業(yè)所得稅來(lái)看，石油天然氣的前期開(kāi)發(fā)投入與產(chǎn)量是成反比的；只有在開(kāi)發(fā)中期，原油氣產(chǎn)量穩(wěn)定時(shí)其利潤(rùn)才比較可觀；進(jìn)入開(kāi)發(fā)后期利潤(rùn)開(kāi)始下降甚至棄產(chǎn)。但是我國(guó)油氣行業(yè)采用25%的固定稅率，其未充分考慮石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)周期的利潤(rùn)回報(bào)，加之所得稅會(huì)計(jì)中不允許勘探開(kāi)發(fā)費(fèi)用完全計(jì)入成本，無(wú)疑加重企業(yè)的運(yùn)營(yíng)資金壓力。[16]

(五)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)錯(cuò)位

消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)錯(cuò)位，將本應(yīng)在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收的稅費(fèi)提前到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，難以發(fā)揮稅收對(duì)消費(fèi)者的約束規(guī)范作用，現(xiàn)行消費(fèi)稅稅率偏低，汽油、柴油等也由價(jià)外稅種改為價(jià)內(nèi)稅，且在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，一方面不利于形成公平合理的石油天然氣消費(fèi)市場(chǎng)，另一方面，作為流轉(zhuǎn)稅的設(shè)計(jì)會(huì)使得稅種重疊，弱化稅費(fèi)的調(diào)節(jié)功能。[17]成品油消費(fèi)稅的稅率提高隱藏在其零售價(jià)中，對(duì)于消費(fèi)者的稅并未有直觀的感受，因此現(xiàn)行消費(fèi)稅達(dá)不到引導(dǎo)消費(fèi)者節(jié)能減排的目的，對(duì)于企業(yè)來(lái)講，則存在重復(fù)征稅的問(wèn)題，無(wú)形增加企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，加大企業(yè)運(yùn)營(yíng)壓力。

消費(fèi)稅是對(duì)消費(fèi)者征稅，為了提醒消費(fèi)者節(jié)約能源與保護(hù)環(huán)境，目前我國(guó)的消費(fèi)稅設(shè)置在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，不利于培養(yǎng)消費(fèi)者的節(jié)能環(huán)保意識(shí)，也相應(yīng)增加了煉油企業(yè)的稅負(fù)。[18]因此，建議將消費(fèi)稅在最終銷(xiāo)售環(huán)節(jié)計(jì)征，并適當(dāng)提高稅率。

三、國(guó)外油氣行業(yè)稅費(fèi)法律制度鏡鑒

英美兩國(guó)重視綠色能源的發(fā)展，著重提高國(guó)內(nèi)產(chǎn)能與低碳經(jīng)濟(jì)，其成熟的稅費(fèi)政策對(duì)能源機(jī)構(gòu)的調(diào)整作用影響較大。借鑒英美等發(fā)達(dá)國(guó)家石油、天然氣稅費(fèi)政策，總結(jié)改革過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)施有效的油氣行業(yè)稅費(fèi)制度提供可行性依據(jù)。[19]

(一)英國(guó)油氣行業(yè)的稅費(fèi)制度

作為君主立憲資本主義國(guó)家，英國(guó)的稅費(fèi)體系同樣分為中央與地方稅，其稅制是以所得稅為主體的復(fù)制稅。[20]上游勘探開(kāi)發(fā)階段稅費(fèi)主要包括附加費(fèi)、石油收益稅、籬笆圈公司所得稅及增值稅，且相應(yīng)稅費(fèi)的征收比例會(huì)根據(jù)近兩三年的油氣企業(yè)實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，繳納石油收益稅的公司在企業(yè)所得稅的繳納上在應(yīng)稅利潤(rùn)中加以扣除，增值稅也會(huì)細(xì)化分為20%、5%、0三檔稅率。下游銷(xiāo)售階段主要稅費(fèi)有非籬笆圈公司所得稅，增值稅稅率5%，消費(fèi)稅依據(jù)產(chǎn)品而定，關(guān)稅則根據(jù)不同貨物確定優(yōu)惠稅率?？傊?，英國(guó)的油氣行業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕，上下游稅收調(diào)節(jié)能力強(qiáng)，資源成本及環(huán)境成本低，其稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用明顯。

英國(guó)的油氣行業(yè)稅收優(yōu)惠政策效果顯著，考慮到勘探開(kāi)采時(shí)期的資金投入與原油氣回報(bào)率，故實(shí)行前期激勵(lì)政策，政府根據(jù)技術(shù)、資金、人力的投入給予相應(yīng)的補(bǔ)貼；后期持續(xù)開(kāi)發(fā)時(shí)期對(duì)企業(yè)進(jìn)行“籬笆圈損失”的利潤(rùn)彌補(bǔ)；退出時(shí)期大多數(shù)的廢棄支出可享受100%的津貼資金。針對(duì)技術(shù)開(kāi)發(fā)難度較大的油氣田，提供技術(shù)支持的同時(shí)，附加稅、所得稅的征收標(biāo)準(zhǔn)也有所降低，充分保障油氣田企業(yè)開(kāi)發(fā)的先進(jìn)性與創(chuàng)新性。

(二)美國(guó)油氣行業(yè)的稅費(fèi)實(shí)踐

1.美國(guó)石油稅費(fèi)制度。美國(guó)是世界第三大產(chǎn)油國(guó)，石油稅種包括定金、土地租金、生產(chǎn)稅、從價(jià)稅、權(quán)利金、所得稅以及消費(fèi)稅等，一方面實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度，要求油氣田企業(yè)開(kāi)采前繳納保證金、履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)后予以返還；另一方面對(duì)資源條件較差、開(kāi)采難度大的油田給予適當(dāng)補(bǔ)貼的資源耗竭補(bǔ)貼制度；鼓勵(lì)邊際油田的開(kāi)發(fā)與小規(guī)模油氣公司的發(fā)展。美國(guó)石油稅費(fèi)的此種資源極差價(jià)值對(duì)石油資源的可持續(xù)發(fā)展具有重要推動(dòng)作用，亦促進(jìn)行業(yè)的規(guī)模化與持續(xù)化發(fā)展。[21]

2.美國(guó)天然氣行業(yè)稅費(fèi)制度。天然氣上游開(kāi)采階段包括優(yōu)化資源配置的紅利制度、計(jì)征收益的8%—12%的權(quán)利金制度以及開(kāi)采稅與所得稅(聯(lián)邦稅率為35%，州所得稅稅率通常是0%-10%)。下游階段主要是所得稅、石油產(chǎn)品稅與進(jìn)口稅，以及針對(duì)針對(duì)擁有大量無(wú)形鉆井成本近期無(wú)法抵扣、虧損等應(yīng)納稅所得額較低的石油天然氣企業(yè)征收稅種，稅率是20%?？傊绹?guó)上下游稅費(fèi)制度呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，稅種及稅收優(yōu)惠政策調(diào)節(jié)功能發(fā)揮較好，稅負(fù)較輕；第二，上下游稅費(fèi)分布均衡、調(diào)節(jié)范圍涵蓋廣；第三，環(huán)境保護(hù)稅種稅率高，利于平衡經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。[22]

(三)國(guó)外油氣行業(yè)稅費(fèi)實(shí)踐的啟示

英美國(guó)家在天然氣等綠色改革中扮演者重要角色，石油天然氣行業(yè)稅費(fèi)制度發(fā)展成熟，其制度設(shè)計(jì)的調(diào)節(jié)優(yōu)越性對(duì)維持油氣行業(yè)健康發(fā)展意義重大。第一，完善的油氣行業(yè)稅費(fèi)體系，勘探開(kāi)采與供給側(cè)稅負(fù)水平保障力度強(qiáng)，已經(jīng)形成較為完善的環(huán)境稅費(fèi)體系；第二，稅收優(yōu)惠政策針對(duì)油氣開(kāi)采周期性特點(diǎn)，優(yōu)惠力度有所不同，區(qū)分重點(diǎn)行業(yè)、鼓勵(lì)非常規(guī)天然氣的發(fā)展，頁(yè)巖氣的開(kāi)采技術(shù)補(bǔ)貼、資金補(bǔ)貼及時(shí)且到位。第三，靈活的稅費(fèi)制度調(diào)整機(jī)制，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家以稅收為主、優(yōu)惠政策為輔的設(shè)計(jì)，平衡行業(yè)發(fā)展。近年來(lái)，面對(duì)天然氣行業(yè)的對(duì)外依存度問(wèn)題，英美國(guó)家紛紛采取稅收抵免、下調(diào)附加稅等措施，以鼓勵(lì)非常規(guī)天然氣的發(fā)展。[23]

四、我國(guó)油氣行業(yè)稅費(fèi)法律制度的完善

近年來(lái)，中央倡導(dǎo)資源稅價(jià)格與稅費(fèi)改革，逐步建立成熟的生態(tài)補(bǔ)償制度，由此出發(fā)，油氣行業(yè)稅費(fèi)制度的涉及應(yīng)著重考慮節(jié)約能源與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，貫徹可持續(xù)發(fā)展的稅費(fèi)設(shè)計(jì)理念，根據(jù)石油天然氣行業(yè)的不同發(fā)展階段與市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)整稅費(fèi)政策。[24]

(一)我國(guó)油氣行業(yè)稅費(fèi)完善的原則

實(shí)現(xiàn)油氣行業(yè)的資源戰(zhàn)略地位，需要充分發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，逐步建立完善的石油天然氣稅費(fèi)體系，通過(guò)汲取英美國(guó)家的完善政策，提出改革我國(guó)油氣行業(yè)稅費(fèi)應(yīng)當(dāng)遵循的理念與原則作為根本指導(dǎo)，是探索稅費(fèi)改革與完善的基石。[25]

1.遵循體系性原則。石油天然氣行業(yè)的稅費(fèi)制度涉及稅法、國(guó)家能源政策與油氣法規(guī)等，需要建立個(gè)完善以法律制度為基礎(chǔ)，市場(chǎng)機(jī)制相配合的行業(yè)體系，通過(guò)平衡上中下游油氣企業(yè)與市場(chǎng)的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法律規(guī)制的協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)完備的行業(yè)稅費(fèi)體系改革。

2.針對(duì)性原則。油氣行業(yè)的開(kāi)發(fā)與生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大，包括階段性風(fēng)險(xiǎn)與非常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，其反映出石油天然氣開(kāi)采的技術(shù)難度與資金、人力投入的利潤(rùn)虧損嚴(yán)重，故需要針對(duì)不同環(huán)節(jié)的資源開(kāi)發(fā)設(shè)立各自的優(yōu)惠政策。

3.實(shí)時(shí)性原則。油氣資源的開(kāi)采具有周期性，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)需求、資源開(kāi)采難度及國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)情況，依據(jù)國(guó)情適時(shí)調(diào)整稅費(fèi)制度的稅種、稅率及優(yōu)惠政策等，切實(shí)分析稅費(fèi)環(huán)境的寬松，利用實(shí)時(shí)性監(jiān)控，從而實(shí)現(xiàn)石油天然氣稅費(fèi)的調(diào)節(jié)目的，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

(二)完善油氣行業(yè)稅費(fèi)設(shè)計(jì)的具體路徑

1.盡快建立石油工業(yè)專(zhuān)項(xiàng)稅費(fèi)體系，簡(jiǎn)化資源類(lèi)稅費(fèi)。目前我國(guó)尚未建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)油氣領(lǐng)域的稅費(fèi)體系，其仍適用所有企業(yè)的通用稅法，涉及應(yīng)稅項(xiàng)目的特殊性也僅做出簡(jiǎn)要規(guī)定、或通過(guò)管理辦法來(lái)實(shí)行，導(dǎo)致除了幾個(gè)特殊行業(yè)的稅目外，石油天然氣的征稅項(xiàng)目與一般制造業(yè)存在重疊現(xiàn)象。隨著國(guó)際能源的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的上升，當(dāng)前油氣行業(yè)稅費(fèi)與新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境不相適應(yīng)，無(wú)法發(fā)揮稅法固有的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，所以，逐步建立適應(yīng)我國(guó)石油天然氣的發(fā)展趨勢(shì)、涵蓋上中下游的專(zhuān)門(mén)稅費(fèi)體系勢(shì)在必行。[26]

2.逐步建立差別化稅率調(diào)整機(jī)制。現(xiàn)有的石油天然氣稅費(fèi)忽視資源稟賦與油品差異，不同開(kāi)采階段的油氣田企業(yè)承擔(dān)相同點(diǎn)稅率，導(dǎo)致企業(yè)的虧損現(xiàn)象突出，環(huán)境保護(hù)意識(shí)略低。西方發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)國(guó)際原油的漲跌，建立差別化稅率調(diào)整機(jī)制，促使消費(fèi)者控制不合理消費(fèi)，以達(dá)保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的目的。一方面，根據(jù)油田劃分差別比例稅率，在油田開(kāi)發(fā)初期、衰退期分別調(diào)整適應(yīng)期納稅能力的稅費(fèi)政策，油田處于全面開(kāi)發(fā)與收入提升階段，則適當(dāng)提高對(duì)應(yīng)稅種的標(biāo)準(zhǔn)，油田處于后期衰退階段，則采取一系列鼓勵(lì)與優(yōu)惠政策，以保障油氣田企業(yè)的利益。另一方面，對(duì)石油特別收益金實(shí)行差別化征收模式，既要考慮人民幣升值等國(guó)際因素，重新評(píng)估油田成本，劃定收益金的起點(diǎn)；也要考慮特別收益金的使用方向，比如投資高風(fēng)險(xiǎn)勘探項(xiàng)目、代際補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。天然氣亦可根?jù)實(shí)際情況，考慮征收天然氣特別收益金。

3.調(diào)節(jié)增值稅與改革所得稅。我國(guó)的增值稅是上游油氣勘探開(kāi)發(fā)企業(yè)的主要構(gòu)成部分，其應(yīng)納增值稅稅額需將勘探成功率考慮在內(nèi)，以成功率15%以下、15%—25%及25%以上為三類(lèi)劃分標(biāo)準(zhǔn)，分別實(shí)行全額征收、減半征收與免征稅額的政策。對(duì)于中下游增值稅的改革應(yīng)根據(jù)其進(jìn)程實(shí)時(shí)取消、實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)優(yōu)化；為鼓勵(lì)天然氣清潔能源的消費(fèi)，可考慮實(shí)行降低短周期的暫時(shí)性管道運(yùn)輸業(yè)稅額，銷(xiāo)售天然氣管道的也可適用低稅率，以減少運(yùn)輸稅負(fù)，降低其運(yùn)輸成本。

根據(jù)現(xiàn)行石油天然氣行業(yè)所得稅呈現(xiàn)出的弊端，為降低企業(yè)的綜合稅負(fù)，上游天然氣行業(yè)的所得稅，可借鑒美國(guó)所得稅稅基的調(diào)節(jié)，將勘探開(kāi)發(fā)的成本在征收所得稅前扣除、開(kāi)發(fā)清潔能源的技術(shù)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)全部扣除，通過(guò)縮小稅基放寬扣除限制，鼓勵(lì)天然氣企業(yè)的創(chuàng)新開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)。至于優(yōu)惠政策，著重對(duì)環(huán)保投資的綠色能源企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠，并根據(jù)資源稟賦差異與開(kāi)采性?xún)r(jià)比，對(duì)穩(wěn)產(chǎn)期氣田、新開(kāi)發(fā)油田、開(kāi)采條件惡劣氣田及邊際油田分別實(shí)行25%、20%、15%及零稅率，通過(guò)稅率的靈活調(diào)整，提高企業(yè)綠色能源開(kāi)發(fā)的積極性。[27]

4.完善消費(fèi)稅。我國(guó)成品油消費(fèi)稅應(yīng)在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，作為零售終端的加油站征收消費(fèi)稅，增加稅費(fèi)透明度，其對(duì)消費(fèi)者的消費(fèi)調(diào)節(jié)作用相對(duì)顯著，有利于提高對(duì)成品油的利用效率，減少資源浪費(fèi)；與此同時(shí)，煉油企業(yè)資金周轉(zhuǎn)也會(huì)好轉(zhuǎn)，從而穩(wěn)定成品油的生產(chǎn)和供給。[28]消費(fèi)稅調(diào)整為價(jià)外稅，強(qiáng)化消費(fèi)側(cè)的環(huán)境保護(hù)，無(wú)論對(duì)環(huán)境承載能力的提升還是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型都大有裨益；成品油消費(fèi)稅的稅率不宜過(guò)高、亦不宜實(shí)行低稅負(fù)抑或低油價(jià)政策，既要兼顧短期宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，也要逐步提高稅負(fù)水平，發(fā)揮成品油的財(cái)稅調(diào)控機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與節(jié)能減排。[29]