農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革研究
——以G、R市為例

劉炳琳

(西南民族大學(xué) 四川 成都 610041)

一、G市、R市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的現(xiàn)狀

(一)G市Y村改革概況。通過在G市農(nóng)業(yè)局進(jìn)行問卷調(diào)查，首先可以梳理出Y村“一清、二改、三統(tǒng)、四發(fā)”的改革思路，即一清產(chǎn)核資，二股份改造，三統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，四發(fā)放股權(quán)證。在改革時確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的方法主要有：針對具有本村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口，以農(nóng)村集體土地為生活保障，并且具有較固定的生產(chǎn)生活狀態(tài)的人；外嫁、入贅，新生等人員則以是否長期居住的事實(shí)狀態(tài)為依據(jù)，經(jīng)村民會議或村民代表會議同意；隊(duì)服兵役、求學(xué)、兩改一股等特殊人群實(shí)施資格保留。

村中以改革為跳板，立足優(yōu)勢開發(fā)項(xiàng)目，但是根據(jù)當(dāng)?shù)卮迕癫稍L的結(jié)果，村民收益并未達(dá)到預(yù)計的成果，甚至更低。村民表示對“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”了解甚少，甚至改革的開始就是一本突如其來的“股民證”，村民仿佛是被村改革牽著走的旁觀者，而不是實(shí)地的參與者。

(二)R市改革概況。首先農(nóng)民身份資格確認(rèn)問題是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中的最基本也是最重要的問題，其中T居集體經(jīng)濟(jì)組織制定了自己的成員身份認(rèn)定辦法，使得身份認(rèn)定工作有章可循。

R市村集體在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時自主選擇了具有創(chuàng)新性的改革模式。一是整合資源、規(guī)模經(jīng)營。二是股份改革，壯大集體經(jīng)濟(jì)。三是整村土地流轉(zhuǎn)，盤活集體資產(chǎn)。四是資金、資產(chǎn)入股分紅增收。五是物業(yè)租賃增收模式。六是旅游開發(fā)增收。

(三)G市和R市改革現(xiàn)狀對比。兩個地區(qū)調(diào)研完成后，筆者發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的背景下，兩個地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)展模式有很大的不同。R市村集體以此為跳板因地制宜發(fā)展了村經(jīng)濟(jì)，而G市村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民獲益相對缺失。

G市Y村沒有很好的做到因地制宜發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)，合理利用土地，有效增加村民的分紅。R市村集體抓機(jī)遇，趕機(jī)會，因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，多種方式合作產(chǎn)業(yè)，力求資源合理利用，創(chuàng)新改革，村民得到增收。通過整村土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展：越來越多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、工商企業(yè)、專業(yè)合作組織等投資參與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，整村流轉(zhuǎn)土地，成為推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要力量。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革存在的問題

(一)村委會改革信息普及工作不到位，導(dǎo)致村民的自主決定參與權(quán)受損。調(diào)研顯示，Y村采用的是村民代表普及的方式，在改革前期，村民代表對村民的普及并沒有做到位，因此村民在對改革進(jìn)行的流程并不清楚的情況下就收到了村委會發(fā)放的股權(quán)證。調(diào)研過程中，項(xiàng)目小組了解到有一部分村民決定將土地留下來自主經(jīng)營，并不愿意參加村中的改革。在這部分村民拒絕參與改革后，因其承包地占地位置屬于村改革小組事先規(guī)劃為發(fā)包給大戶種植的土地區(qū)域，村中并未重新進(jìn)行妥善規(guī)劃，且影響村民進(jìn)行正常的農(nóng)業(yè)生活，使其不得不放棄耕種外出務(wù)工。

相較而言，S省R市在改革前期就對村民進(jìn)行了相關(guān)的細(xì)致普及，向村民分發(fā)傳單并進(jìn)行了人到人的宣傳，最后以簽字確認(rèn)的辦法來確保每位參與改革的村民知曉改革的內(nèi)容。通過兩地改革試點(diǎn)對比，可以看到R市相關(guān)改革試點(diǎn)的村民普遍對改革各種信息和進(jìn)程了解較全面，很大程度上體現(xiàn)出村民參與改革的自愿。

(二)身份資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，侵犯少數(shù)弱勢村民權(quán)益的行為時有發(fā)生。農(nóng)民身份資格確認(rèn)問題是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中的最基本也是最重要的問題，但在實(shí)際操作中，由于農(nóng)村長久以來固守的傳統(tǒng)觀念和風(fēng)土人情的影響，區(qū)域間和同一區(qū)域不同農(nóng)村之間的差異較大。

筆者成員在調(diào)研中了解到S省R市苗家村外遷戶一問題至今未得到妥善解決，一直上訪。2002年M村出臺政策，規(guī)定外遷到村里的人，每人交500元，享受老戶待遇。2006年市信訪局下發(fā)文件《關(guān)于落實(shí)外遷人口待遇的答復(fù)》——各村居可以通過外遷人口繳納一定社會公益金，享受與原村民同等待遇。當(dāng)事人在股改前福利待遇、選舉權(quán)與被選舉權(quán)等同本村的村民相同，去年拆遷分房子，村里卻劃分了三六九等，表現(xiàn)為新舊不平等、男女不平等的差別待遇。諸如此類，在股改的經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格認(rèn)定上，存在著諸如此類諸多不平等因素——標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，司法審判對其可訴性認(rèn)知不統(tǒng)一的現(xiàn)象——因而造成侵犯少數(shù)弱勢村民權(quán)益的行為。

(三)合作社破產(chǎn)后，對村民應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)債務(wù)以及債權(quán)人權(quán)利如何保障，法律條文與政策均存在空白。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素影響頗深，本身具有脆弱性和不確定性，并且其經(jīng)營情況與主導(dǎo)改革的原村委會，董事會，監(jiān)事會等組織的成員本身的思想水平，道德水平，經(jīng)營能力等因素息息相關(guān)。合作社經(jīng)營不善將會牽一發(fā)而動全身，影響每一個該與改革的村民的利益。

筆者成員實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，S省R市等改革試點(diǎn)，村民以出資額(股本)為限承擔(dān)合伙責(zé)任，此與我國民法體系中規(guī)定的合伙制度責(zé)任承擔(dān)問題不符。但針對改革中可能出現(xiàn)破產(chǎn)的情況，相關(guān)政策與法律條文并未做出明確規(guī)定，導(dǎo)致合作社破產(chǎn)后，村民責(zé)任承擔(dān)與債權(quán)人權(quán)益保護(hù)都處于不明晰的狀態(tài)下，從一定程度上阻礙了外來資本對改革試點(diǎn)農(nóng)村的投資，導(dǎo)致試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展阻滯，讓為村民增收成為空談。

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的完善建議

由于各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在差別，沿海地區(qū)比內(nèi)陸地區(qū)改革后的發(fā)展形式更呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。因而從普適性推廣的角度出發(fā)，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革應(yīng)通過政府、基層自治組織、人民群眾等多方主體的通力合作來克服當(dāng)前的實(shí)踐困境，進(jìn)而使該制度更好地契合和滿足不同地區(qū)的差異化需求。

綜合S省G市和S省R市兩地的改革進(jìn)程，結(jié)合當(dāng)前改革發(fā)展實(shí)際，筆者對加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的工作提出以下幾點(diǎn)建議：

(一)改革前期加強(qiáng)宣傳力度，保障村民的自主決定參與權(quán)。改革過程中，為保證村民在改革中的自主參與決定權(quán)，村委會應(yīng)當(dāng)就改革的背景、發(fā)展規(guī)劃、收益預(yù)計等信息，進(jìn)行公開宣傳并向村民進(jìn)行全面的普及，讓村民知悉改革的有關(guān)事項(xiàng)和改革情況，為村民解疑答惑，尊重村民對改革的意見和建議，使村民的自主參與和村委會的干預(yù)相平衡。

要想村民在村集體中真正落實(shí)自己的主人翁地位，就應(yīng)當(dāng)保障好村民的選舉權(quán)，監(jiān)督權(quán)，決策權(quán)，管理權(quán)。這一切的實(shí)現(xiàn)也應(yīng)當(dāng)是以對村集體事務(wù)的知情為基礎(chǔ)，保障村民對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革細(xì)節(jié)的知情，以通俗化的表達(dá)方式傳達(dá)改革思想，再充分傾聽民意，落實(shí)民主決策。只有村民全程參與，才能更好的平衡村民個人利益和集體利益，才能創(chuàng)建良好的發(fā)展紐帶，村民主動做，愿意做，積極做，才能更好的落實(shí)改革的實(shí)施。

(二)各地因地制宜統(tǒng)一身份資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，確保身份認(rèn)定工作有章可循，減少對弱勢群體利益的侵害。針對成員資格界定問題，黃延信提出了三項(xiàng)原則：一，尊重歷史，集體資產(chǎn)是各個歷史階段集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同勞動的成果，因此成員資格也應(yīng)該涵蓋各個階段不同的群體。二，權(quán)利義務(wù)對等。三，標(biāo)準(zhǔn)一致[1]。郝秀琴提出兩項(xiàng)要求：一，制定程序公開透明讓更多村民參與進(jìn)來保證公開公平。二，既要堅持民主原則，也要保證少數(shù)人利益[2]。身份資格認(rèn)定作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革最為基礎(chǔ)的部分之一，各地因地制宜確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)尤為重要。標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅要參考客觀的各地實(shí)際情況和發(fā)展方向，也要遵從農(nóng)村基層民主管理制度，在協(xié)商中聽民聲，表民意，尊重歷史和遵從現(xiàn)實(shí)，確保障工作的公開性和公正性，做到規(guī)范操作，通過居民議決的方式為集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的合法權(quán)益保駕護(hù)航，確保改革工作順利有序推進(jìn)。

對于身份認(rèn)定工作的流程，可以借鑒R市T街道的方法，改革領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定工作，并設(shè)立監(jiān)督小組對身份認(rèn)定工作進(jìn)行監(jiān)督。主要流程可以大致分為：第一步召開村民(居民)代表會議。第二步首次公示初步結(jié)果。改革領(lǐng)導(dǎo)小組以戶為單位開展人口調(diào)查，將調(diào)查成果編輯成冊，簽字確認(rèn)后在村(居)務(wù)公開欄內(nèi)進(jìn)行初榜公示，公示期內(nèi)對成員名冊有異議的，按規(guī)定程序核實(shí)確認(rèn)后予以修正。第三步二次公示核實(shí)修正結(jié)果。第四步最后公示最終結(jié)果。最終成員名冊，在村(居)務(wù)公開欄內(nèi)進(jìn)行公示，并逐戶簽字確認(rèn)，作為股東身份和股權(quán)量化的依據(jù)。第五步存檔備查。

(三)完善合作社破產(chǎn)后的權(quán)責(zé)相關(guān)的法律制度。從我國先行的法律來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人，不適用我國的《企業(yè)破產(chǎn)法》，固然不因適用我國企業(yè)破產(chǎn)的程序與法律條文，而相關(guān)的政策與法律也并未對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的破產(chǎn)能力與破產(chǎn)程序做出規(guī)定。目前我國學(xué)界，對于是否應(yīng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)能力持兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是以宋紅松為代表的贊成態(tài)度，認(rèn)為“建立村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)制度不僅可以對村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行優(yōu)勝劣汰，將其真正推向市場；同時也有利于促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立完善規(guī)范的經(jīng)營管理制度，最終有利于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展”[3]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不應(yīng)有破產(chǎn)能力，是以學(xué)者屈茂輝為代表的，他們認(rèn)為賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人破產(chǎn)能力目前在我國沒有廣泛的民意基礎(chǔ)和立法上的可接受性，并且確定其破產(chǎn)財產(chǎn)的十分困難[4]。

以上兩種觀點(diǎn)各有其合理考慮理由，但本文認(rèn)為，在如今市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，《民法總則》雖然已經(jīng)確立了其法人地位，但是如果讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)能力缺失，會讓其法人地位失衡。破產(chǎn)機(jī)制作為對債權(quán)人的保護(hù)機(jī)制，一旦缺失，將會使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與債權(quán)人的權(quán)責(zé)不明晰，阻止社會資本進(jìn)入農(nóng)村，也組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入市場。

結(jié)語

根據(jù)調(diào)研實(shí)際情況得知，改革中兩地在身份認(rèn)定問題上，大多均以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)參與評定。G市Y村進(jìn)行改革時村民參與權(quán)與自主性難以得到保障，而R市村集體改革過程中保障了村民的知情權(quán)與參與權(quán)，民主性較強(qiáng)。且參與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，Y村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對單一，未能做到因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)，R市較好的做好了創(chuàng)新發(fā)展，各村因地制宜制定了發(fā)展政策，村民收入途徑多，數(shù)量增，做到了穩(wěn)中求進(jìn)。筆者針對改革推進(jìn)過程中的問題提出相應(yīng)的解決建議，我們完全可以預(yù)見，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的有效施行在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)共同富裕中的作用將更加突出。