工程建設(shè)項目審批制度改革及實踐研究

劉 天

(湖南湘江新區(qū)政務(wù)服務(wù)中心 湖南 長沙 410000)

湖南湘江新區(qū)作為中部地區(qū)首個國家級新區(qū)，經(jīng)過多輪行政審批制度改革，審批效能已位列全國同類新區(qū)的前列。當(dāng)前，建筑項目越來越多，只有對項目審批制度實施有效調(diào)整，才能保障加快工程進(jìn)度，確保提升工程質(zhì)量。根據(jù)國家、省、市關(guān)于工程建設(shè)項目審批制度改革的要求，以方便企業(yè)和群眾辦事為導(dǎo)向，加大轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)力度，全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革，統(tǒng)一審批流程，統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一審批管理體系，統(tǒng)一監(jiān)管方式，實現(xiàn)工程建設(shè)項目審批“四統(tǒng)一”。從立項開始一直到竣工驗收、公共設(shè)施接入等，整個流程實施把控是需要深入探究的問題，需要對審批部門和建設(shè)單位之間的關(guān)系妥善處理，保障工程項目各項審批的流暢性以及科學(xué)性。

一、存在的主要問題以及原因

(一)優(yōu)勢在縮小

體制機制優(yōu)勢逐步縮小。湖南湘江新區(qū)充分發(fā)揮大部制優(yōu)勢，在全省全市率先創(chuàng)新“四員合一”綜合受理模式，設(shè)置綜合窗口，“一窗受理”、“一窗辦結(jié)”，較以前分散的行政審批模式，行政審批效能優(yōu)勢明顯。但是，隨著省、市機構(gòu)改革調(diào)整到位，各地行政審批服務(wù)局成立，投資建設(shè)項目綜合窗口設(shè)置完成，特別是“三集中三到位”改革基本落實到位，絕大部分審批事項由駐窗負(fù)責(zé)人審批辦結(jié)，“集約化”窗口優(yōu)勢不再明顯。此外，審批效能優(yōu)勢逐步縮小。隨著“放管服”改革的深化，全流程以及部分關(guān)鍵審批事項的辦理時限在與其他國家級新區(qū)和先進(jìn)地市的橫向比較中并無絕對優(yōu)勢，例如，新區(qū)將社會投資項目的初步設(shè)計審查改為備案制，比其他地區(qū)要節(jié)省5-8天時間，但是去年該項業(yè)務(wù)全省取消；施工圖、人防、消防的多圖聯(lián)審，全省統(tǒng)一步調(diào)，在施工圖審查系統(tǒng)中完成，各地實際審查時間相差無幾，而山西省全省、深圳市、青島西海岸新區(qū)等地均已發(fā)文明確全面取消施工圖設(shè)計文件審查。新區(qū)作為中部第一個國家級新區(qū)，雖已實現(xiàn)“多審合一”，但并未先行取消，仍然只是被動等待省市相關(guān)主管部門的意見，改革示范引領(lǐng)作用沒有凸顯

(二)平臺受制約

各種平臺和系統(tǒng)數(shù)量眾多，存在信息重復(fù)錄入，資料不能共享等問題。不少企業(yè)反映在報建過程中，需要在多個審批系統(tǒng)中進(jìn)行頻繁的賬戶注冊，每個系統(tǒng)的使用流程均不相同，上傳文件的要求更是五花八門，相同的申報材料需要重復(fù)提交。而審批人員則需要在不同系統(tǒng)之間來回切換，重復(fù)錄入信息，花費了大量的時間和精力，經(jīng)初略統(tǒng)計，新區(qū)各審批處室需登陸使用的平臺多達(dá)17個。同時，新區(qū)雖實現(xiàn)了網(wǎng)上申報和網(wǎng)上審批，但是網(wǎng)上申報率依然很低，審批部門仍然習(xí)慣于使用紙質(zhì)材料辦卷，并且省市相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門仍采用抽取紙質(zhì)案卷的方式進(jìn)行案卷檢查，導(dǎo)致目前依然是紙質(zhì)和電子案卷并行，電子案卷辦理形式大于內(nèi)容。

(三)短板未補齊

辦理工程建設(shè)領(lǐng)域的報批報建手續(xù)需要企業(yè)、中介機構(gòu)和行政審批部門三個主體共同發(fā)力、密切配合?？v觀項目報批報建全流程，行政審批時間僅僅占據(jù)全過程的很小一部分時間，而企業(yè)完成全流程短則幾個月，長則一兩年，主要是二個因素的疊加。企業(yè)自身因素。一方面，由于企業(yè)自身報建團(tuán)隊的綜合素質(zhì)參差不齊，在資料準(zhǔn)備方面存在不專業(yè)、不全面、不準(zhǔn)確的情況，反復(fù)修改，消耗時間。另一方面，在涉及影響企業(yè)自身利益的某些審批階段，主動性不強、配合度不夠、社會責(zé)任感不強，比如規(guī)劃方案審查，部分建設(shè)單位更多從自身角度考慮，不愿意配合落實審批部門的修改意見，把大量的時間浪費在溝通協(xié)調(diào)和利益博弈之中。中介服務(wù)因素。近年來，大力推行政府購買中介服務(wù)，但是并未真正提升中介服務(wù)質(zhì)量，問卷調(diào)查顯示，67.86%的項目反映中介審查效率低。其背后的原因主要體現(xiàn)在兩個方面：一是新區(qū)不是行業(yè)主管部門，對中介機構(gòu)約束力有限，缺乏有效的約束機制。二是部分中介機構(gòu)的主動服務(wù)意識較差，服務(wù)質(zhì)量較低，在相互扯皮推諉過程中，影響了項目的整體進(jìn)度。

二、工程建設(shè)項目審批制度改革及實踐策略

結(jié)合新區(qū)工作實際，落實國家、省、市工程建設(shè)項目審批制度改革，按照“加強項目前期策劃，優(yōu)化項目中期審批，強化項目后期監(jiān)管”的目標(biāo)，不斷推行建設(shè)項目區(qū)域評估，分階段審批，聯(lián)合審批，多測合一，聯(lián)合驗收，持續(xù)推進(jìn)“雙隨機一公開”監(jiān)管模式。同時，積極推動省、市“一件事一次辦”改革，將新區(qū)所有審批事項按照辦事階段和辦事主題，進(jìn)行區(qū)分組合，同一階段，同一類型的所有審批事項整合為“一件事”，編制出新區(qū)“一件事”清單，努力實現(xiàn)一件事情一次辦好。

(一)優(yōu)化審批流程

對審批流程進(jìn)行統(tǒng)一的關(guān)鍵性的內(nèi)容便是，對于之前不合理或者不必要的審批內(nèi)容給予精簡，將前置條件盡量減少一些[1]。在新區(qū)現(xiàn)行目錄清單基礎(chǔ)上，不斷深化實施清單，細(xì)化量化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)規(guī)范審批要素，推進(jìn)同一事項無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理，制定規(guī)范、合理、清晰的審查要素清單和統(tǒng)一表格，明確企業(yè)、審查機構(gòu)、主管部門的各方主體責(zé)任，不斷優(yōu)化細(xì)節(jié)，提升審批效率。例如：推行工程建設(shè)項目分階段審批，將工程建設(shè)項目審批流程主要劃分為立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收四個階段，實行每個審批階段確定一家牽頭部門，實行“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”，由牽頭部門組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門嚴(yán)格按照限定時間完成審批。推行由政府統(tǒng)一組織對壓覆重要礦產(chǎn)資源、環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估、地震安全性評價、水資源論證等評估評價事項實行區(qū)域評估。針對審批流程的統(tǒng)一開展，還要將審查的范圍盡量縮小，將告知承諾制認(rèn)真履行，并對設(shè)計人員的終身負(fù)責(zé)制給予保障[2]。

(二)精簡審批環(huán)節(jié)

精減審批事項和條件，取消不合法、不合理、不必要的審批事項，減少保留事項的前置條件。下放審批權(quán)限，按照方便企業(yè)和群眾辦事的原則，對下級機關(guān)有能力承接的審批事項，下放或委托下級機關(guān)審批。合并審批事項，對由同一部門實施的管理內(nèi)容相近或者屬于同一辦理階段的多個審批事項，整合為一個審批事項。轉(zhuǎn)變管理方式，對能夠用征求相關(guān)部門意見方式替代的審批事項，調(diào)整為政府內(nèi)部協(xié)作事項。例如：為了將審批項目進(jìn)行細(xì)化，可以結(jié)合項目的類型，再次劃分具體的流程。此外，在開展審批時，還要結(jié)合工作環(huán)節(jié)當(dāng)中的各項內(nèi)容，使各個審批流程都嚴(yán)格認(rèn)真的按具體的規(guī)定開展。針對審批項目工作開展時，需要先準(zhǔn)備好各項申報資料，同時申報表格人員，需要仔細(xì)完成各項表格的填寫，使申報材料的共享效率提升，避免有重復(fù)提交的問題發(fā)生[3]。

(三)統(tǒng)一審批平臺

加快打通業(yè)務(wù)系統(tǒng)，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”一體化平臺為基礎(chǔ)，加快各業(yè)務(wù)部門自建系統(tǒng)的升級改造和對接聯(lián)通，打造全省全市統(tǒng)一的網(wǎng)上辦事系統(tǒng)，目前，網(wǎng)上申報功能，所有審批事項網(wǎng)上可辦率達(dá)到100%，辦事企業(yè)可在該平臺上進(jìn)行網(wǎng)上申報，申報后在新區(qū)“多規(guī)合一”平臺進(jìn)行審批，并通過省投資在線審批監(jiān)管平臺進(jìn)行項目賦碼和數(shù)據(jù)傳輸。新區(qū)各部門要步調(diào)一致，相互配合，做好“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”一體化平臺實施清單的錄入，更新，糾錯等工作，做好電子印章和電子證照的收集，配合建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的法人信息庫、電子證照庫，材料共享庫、信用信息庫，集中共享大數(shù)據(jù)。同時，通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、微信服務(wù)平臺等政務(wù)服務(wù)終端的應(yīng)用，打造全方位政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在此基礎(chǔ)之上，做好與企業(yè)密切相關(guān)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)培訓(xùn)工作，進(jìn)一步提升“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的服務(wù)能力。

(四)優(yōu)化審批服務(wù)

一是全流程服務(wù)。要以問題為導(dǎo)向，以需求為牽引，全要素多維度多渠道的服務(wù)辦事企業(yè)，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，擴大服務(wù)領(lǐng)域，拓展服務(wù)職能，將與工程建設(shè)密切相關(guān)的其他審批權(quán)限和社會管理權(quán)限，爭取到省市授權(quán)或派駐人員實施，在新區(qū)政務(wù)大廳增設(shè)服務(wù)窗口，提供“一站式”全流程服務(wù)。二是全天候服務(wù)。實行24小時服務(wù)值守，對有需要的企業(yè)或重大產(chǎn)業(yè)項目實施特事特辦、急事急辦，竭力提供放心、舒心、開心的保姆式服務(wù)。對投資項目出現(xiàn)特殊情況，需及時辦理進(jìn)窗的有關(guān)審批事項，窗口將開辟綠色通道，延時為其服務(wù)，確保企業(yè)早日順利投產(chǎn)。三是全方位服務(wù)。新區(qū)將通過構(gòu)建常態(tài)化服務(wù)機制，建立“橫向到邊、縱向到底”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。通過建立精干、專業(yè)、高效的“幫代辦”隊伍，為新區(qū)范圍的項目提供全程“幫代辦”服務(wù)；采用組織服務(wù)小分隊的全新服務(wù)方式走出去解決問題，采用每季度定期組織召開政企聯(lián)席會，與新區(qū)重點建設(shè)項目主要負(fù)責(zé)人面對面溝通交流，傾聽他們呼聲和訴求，請進(jìn)來解決問題；進(jìn)一步健全完善咨詢服務(wù)體系，增強“12345”市民熱線服務(wù)功能，暢通審批監(jiān)督投訴渠道，不斷增強服務(wù)意識，提升服務(wù)質(zhì)量。

(五)強化統(tǒng)籌管理

針對統(tǒng)籌管理的有效開展，政府部門對其開展了非常多的改革，這些改變使得國家建筑工程有了更多的保障和提升，現(xiàn)實意義非常大。在具體工作中，需要對管理工作高度重視，如發(fā)現(xiàn)存在違紀(jì)或者違規(guī)的問題，要給予嚴(yán)肅處理。審批部門還要在規(guī)定的時間范圍內(nèi)，對承諾人對自己承諾的履行情況給予明確，如果并沒有履行相關(guān)承諾，便需要根據(jù)法律規(guī)定，對其行政審批決定給予撤銷，并追究相關(guān)責(zé)任[5]。還需要對信用體系強化建設(shè)，將申請人的信息資質(zhì)記錄進(jìn)行完善，構(gòu)建紅名單和黑名單，通過分級信用管理的方法構(gòu)建守信聯(lián)合激勵措施、失信聯(lián)合懲罰措施等，有效監(jiān)督和管理信用不良的企業(yè)以及人員，一旦發(fā)現(xiàn)有相關(guān)違規(guī)行為出現(xiàn)，沒有對承諾嚴(yán)格履行，可對其進(jìn)行相應(yīng)的處理。借助全國性質(zhì)的信息共享平臺構(gòu)建，共享失信信息，確保失去信用的人員會受到更多的限制和懲罰，同時對于聯(lián)合懲罰機制，也要在具體的實踐和發(fā)展當(dāng)中不斷完善和優(yōu)化。

三、結(jié)束語

隨著工程建設(shè)項目審批制度改革的不斷深入推進(jìn)，新區(qū)需要以先進(jìn)地區(qū)的先進(jìn)做法為標(biāo)桿，取長補短、更新理念，在“法無禁止皆可為”和“法無授權(quán)不可為”之間找準(zhǔn)結(jié)合點，發(fā)揮國家賦予新區(qū)“先行先試”的權(quán)利，大膽改革創(chuàng)新，加快落實工程建設(shè)領(lǐng)域改革舉措，向取消事項要速度，最大限度減少審批事項數(shù)量，提高企業(yè)辦事便利度；向優(yōu)化流程要速度，探索推進(jìn)告知承諾制審批、取消施工圖審查等改革，重點推進(jìn)預(yù)審代辦制、容缺審批等舉措；向分段審批要速度，推進(jìn)按事項審批向按階段審批轉(zhuǎn)變，使新區(qū)改革的“規(guī)定動作”落實到位，“自選動作”走在前列。同時，更加專注服務(wù)企業(yè)和項目發(fā)展，著力解決企業(yè)發(fā)展和項目建設(shè)中存在的問題，鍛造新區(qū)一流政務(wù)環(huán)境。