國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作的建議和思考

畢 偉

（中國(guó)建設(shè)科技集團(tuán)股份有限公司，北京100120）

針對(duì)近年國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)發(fā)生投資巨額虧損的問題，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《意見》，明確追責(zé)情形，規(guī)定相應(yīng)的資產(chǎn)損失和經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任認(rèn)定及責(zé)任追究辦法，并首次提出“實(shí)行重大決策終身責(zé)任追究制度”及“責(zé)任倒查機(jī)制”，旨在通過制度安排完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值和增值?！兑庖姟芬髧?guó)有企業(yè)在2017年底前基本形成違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，清晰和細(xì)化責(zé)任追究的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方式，令追責(zé)工作有章可循。并要求在2020年底前全面建立覆蓋各級(jí)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及國(guó)有企業(yè)的責(zé)任追究工作體系，形成職責(zé)明確、流程清晰、規(guī)范有序的責(zé)任追究工作機(jī)制，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任的意識(shí)和約束。

一、國(guó)有企業(yè)追責(zé)工作實(shí)施的難點(diǎn)

（一）關(guān)于“終身責(zé)任追究”實(shí)施落地的可行性

《意見》提出“實(shí)行重大決策終身責(zé)任追究制度”，也就意味著無論國(guó)企相關(guān)責(zé)任人是在企業(yè)工作還是已退休，都需要對(duì)其造成的損失承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不能將責(zé)任拋給國(guó)家和社會(huì)。但在具體施行的時(shí)候，終身追責(zé)是否能夠落地還有待考究。責(zé)任追究需要堅(jiān)實(shí)的法律保障，對(duì)于已經(jīng)離職或者已經(jīng)退休的責(zé)任人追責(zé)，目前仍舊缺少足夠的法律依據(jù)，需要在法律層面上對(duì)決策主客體、權(quán)限、流程等多個(gè)方面加以明確和規(guī)范，才能使“終身追責(zé)”有據(jù)可依。

（二）追責(zé)的主客體較為復(fù)雜，責(zé)任確定難

由于國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人員較多，組織結(jié)構(gòu)比較龐大，往往會(huì)出現(xiàn)業(yè)務(wù)線條交叉，一個(gè)人身擔(dān)所有者、執(zhí)行者等多種角色，權(quán)力無法分割、無法均衡，很難實(shí)現(xiàn)真正的追責(zé)?！兑庖姟访鞔_了包括集團(tuán)管控、購銷管理、工程承包建設(shè)等追責(zé)的9大方面54種行為，而這些“重大決策往往是眾多合力的綜合結(jié)果”，[1]很難評(píng)判誰的責(zé)任最大，也很難明晰讓誰承擔(dān)責(zé)任。

（三）可依據(jù)的制度欠缺，標(biāo)準(zhǔn)不一

目前，國(guó)企追責(zé)尚無相對(duì)完善的可以參照的標(biāo)準(zhǔn)程序，國(guó)內(nèi)也暫時(shí)還沒有專門針對(duì)企業(yè)重大決策追責(zé)的法律法規(guī)和相關(guān)配套制度。各個(gè)企業(yè)在對(duì)違規(guī)事件追責(zé)劃分的損失程度標(biāo)準(zhǔn)，以及追責(zé)處理方式的標(biāo)準(zhǔn)皆不同，存在很大的自主性，“有的企業(yè)定的輕，有的企業(yè)定的重”或“上下一般粗”的情況時(shí)有發(fā)生。另外，責(zé)任追究依據(jù)上也存在很多不確定性，比如資產(chǎn)損失程度、問題性質(zhì)等，評(píng)判的角度不同，運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)不同，衡量的權(quán)重也有所不同，作出的處理也不同，如何精確定損定責(zé)是個(gè)難點(diǎn)。

二、目前國(guó)有企業(yè)追責(zé)工作的共性問題

（一）在制度建設(shè)方面

一般來講，企業(yè)相關(guān)部門接收到上級(jí)主管部門的通知或制度后，很容易出現(xiàn)慣性思維“拿來主義”，將上級(jí)部門的指導(dǎo)制度套用成自己的制度，但違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度是一個(gè)需要詳細(xì)、明確的數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的可執(zhí)行制度，如盲目套用上級(jí)的指導(dǎo)制度，易出現(xiàn)“水土不服”“追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)脫離企業(yè)實(shí)際”“實(shí)際操作才發(fā)現(xiàn)難執(zhí)行”等種種問題。在現(xiàn)階段，各國(guó)企的基本制度均按照《意見》的要求已發(fā)布執(zhí)行，但為了進(jìn)一步規(guī)范和推動(dòng)追責(zé)工作，仍需要繼續(xù)補(bǔ)充完善配套制度，在基本制度框架下制定若干細(xì)則、流程、指引等進(jìn)行支撐，否則不易落地。此外，由于各級(jí)追責(zé)人員專業(yè)能力不一，對(duì)政策的認(rèn)識(shí)程度不一，沒有標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)則制度供追責(zé)人員參考，容易出現(xiàn)定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和尺度“輕重不一”的情況。

（二）在人員配備和專業(yè)能力方面

追責(zé)工作時(shí)間要求嚴(yán)格，專案人員需要在短時(shí)間內(nèi)核查事件的全過程，因此對(duì)追責(zé)工作人員素質(zhì)能力要求較高。但目前大部分國(guó)企的追責(zé)工作都是剛起步，人員大部分是兼職，同時(shí)負(fù)責(zé)大量其他工作，在追責(zé)方面投入的人力和精力較少，從業(yè)人員的工作能力和水平也需進(jìn)一步提高。

（三）在追責(zé)工作開展方面

一些國(guó)企雖然已經(jīng)陸續(xù)開展了追責(zé)工作，但工作成效尚不顯著，一般只在相關(guān)部門上報(bào)和移交線索后才按照追責(zé)程序開展追責(zé)，主動(dòng)搜尋并開展的工作較少，部門聯(lián)動(dòng)不足，易脫離在大監(jiān)督格局之外，工作流程也亟待梳理和優(yōu)化。

三、加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)追責(zé)工作的建議

（一）完善配套制度，抓好違規(guī)追責(zé)制度建設(shè)

目前各國(guó)有企業(yè)均已按照《意見》的要求發(fā)布了違規(guī)追責(zé)的根本制度，對(duì)違規(guī)追責(zé)工作作出根本性的規(guī)定。但若使違規(guī)追責(zé)工作真正落地，具有可操作性，各國(guó)有企業(yè)還要進(jìn)一步完善責(zé)任追究辦法，制定追責(zé)工作配套制度、細(xì)則、指引和工作流程。第一，要避免“上下一般粗”，根據(jù)企業(yè)行業(yè)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)特點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化追責(zé)范圍和情形，并按照企業(yè)規(guī)模細(xì)化損失分類標(biāo)準(zhǔn)；第二，明確各類追責(zé)報(bào)告（如定期報(bào)告、實(shí)時(shí)報(bào)告、核查報(bào)告、處理決定等）文件的報(bào)送主體、范圍、時(shí)間、內(nèi)容，使報(bào)送信息及時(shí)、完整。第三，明確工作組的組成和開展工作的形式，科學(xué)設(shè)計(jì)從違規(guī)追責(zé)線索的接收登記、初步核實(shí)、分類處置、到成立專項(xiàng)工作組擬定核查方案、駐場(chǎng)核查、形成核查報(bào)告、反饋意見、出具處理決定、申訴復(fù)核（如有）、一直到監(jiān)督整改等一系列的詳細(xì)流程。第四，為了讓各級(jí)追責(zé)工作人員統(tǒng)一定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，減少隨意性，企業(yè)牽頭部門可以研究分級(jí)分類定責(zé)細(xì)則，將不同類型、不同情況、不同原因、不同損失金額、不同損失程度的違規(guī)行為定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)以層次結(jié)構(gòu)圖的形式一條條清晰羅列出來，供各級(jí)追責(zé)人員辦案時(shí)參考匹配，使各級(jí)追責(zé)人員統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，使定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)基本一致。但制定這種細(xì)則需要大量的時(shí)間做基礎(chǔ)工作、分析、判斷和提煉，對(duì)牽頭部門人員的專業(yè)能力和時(shí)間成本是個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

（二）積極開展宣貫和培訓(xùn)，落實(shí)追責(zé)工作保障

追責(zé)工作目前在國(guó)企還是一項(xiàng)工作，不論是工作內(nèi)容還是工作方法還是對(duì)追責(zé)的認(rèn)識(shí)，大部分國(guó)企還處在認(rèn)知的初期階段。首先，要想使企業(yè)各級(jí)人員都理解追責(zé)，提高對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的意識(shí)，打造追責(zé)良好的工作環(huán)境，企業(yè)要結(jié)合各級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人員的行業(yè)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，圍繞追責(zé)本身，開展對(duì)文件的學(xué)習(xí)，對(duì)制度進(jìn)行宣貫。其次，追責(zé)牽頭部門在結(jié)束追責(zé)工作之后，可根據(jù)事件的重要程度進(jìn)行總結(jié)和反思，將追責(zé)成果在適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行公開，提高相關(guān)人員對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的警惕性，促使勤勉履職。也可與其他諸如紀(jì)檢、法務(wù)、人事等相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，將追責(zé)知識(shí)嵌入到各種普法講座，紀(jì)檢培訓(xùn)、干部晉升談話中。富含責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的企業(yè)文化可以幫助相關(guān)人員提高合規(guī)意識(shí)，促進(jìn)規(guī)范履職。最后，可與人事、財(cái)務(wù)等部門協(xié)同，建立考核機(jī)制，制定考核細(xì)則，將出現(xiàn)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任事項(xiàng)與各級(jí)企業(yè)年度業(yè)績(jī)考核掛鉤，與經(jīng)營(yíng)部門考核和干部晉升掛鉤，提高違規(guī)成本，加強(qiáng)各級(jí)企業(yè)對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的重視程度，促進(jìn)管理改善。同時(shí)在日常的追責(zé)工作中，各級(jí)企業(yè)也要為追責(zé)工作配齊人員，加強(qiáng)培訓(xùn)和鍛煉，提高專業(yè)技能，落實(shí)必要的資金預(yù)算，保障追責(zé)工作開展順暢。

（三）持續(xù)探索難點(diǎn)領(lǐng)域追責(zé)工作方法

首先，國(guó)有企業(yè)若想真正做好做實(shí)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作，不能只停滯于上級(jí)的基本要求，應(yīng)進(jìn)一步探索工作方式和方法，提高追責(zé)工作的深度、廣度和規(guī)范度。比如境外追責(zé)工作，境外資產(chǎn)安全是近年國(guó)有企業(yè)管理的難點(diǎn)和重點(diǎn)，針對(duì)境外重大經(jīng)營(yíng)決策、重點(diǎn)合同、資金管控等方面的資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)探索建立涉及境外損失的調(diào)查和追責(zé)工作方式，制定適宜的制度或辦法。其次，繼續(xù)深入研究“三個(gè)區(qū)分開來”的追責(zé)容錯(cuò)機(jī)制，深刻理解政策含義，探索容錯(cuò)機(jī)制的落地措施，避免將追責(zé)簡(jiǎn)單化，讓“科學(xué)、合理、公正”貫穿在實(shí)際追責(zé)工作當(dāng)中。最后，繼續(xù)探索追責(zé)的難點(diǎn)領(lǐng)域。進(jìn)一步研究混合所有制、參股企業(yè)等領(lǐng)域的違規(guī)追責(zé)方式，打破瓶頸，讓追責(zé)工作涵蓋到各項(xiàng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中。

四、追責(zé)工作中應(yīng)注意的一些問題

（一）“虧損”與“追責(zé)”不能混同

“終身追責(zé)與巨額虧損之間從邏輯上并不具備完全的因果關(guān)系”[2]，導(dǎo)致虧損的原因有很多種，可能是受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響或是市場(chǎng)需求導(dǎo)向所致，甚至世界政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)也會(huì)對(duì)其產(chǎn)生一定影響。從《意見》中可看出，追責(zé)的重要判定標(biāo)準(zhǔn)是“是否違規(guī)”和“是否正確履行”。虧損的原因很多，決策失誤是重要的原因之一，如果是由于貪污腐敗、玩忽職守、明知故犯、盲目追求政績(jī)等等導(dǎo)致的決策錯(cuò)誤，就必須要對(duì)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)?！白坟?zé)”的目的是起到威懾作用，做到防患于未然，促進(jìn)國(guó)企決策制度和流程更加規(guī)范，而不是一刀切杜絕一切原因的“虧損”。

（二）追責(zé)只是手段，并非管理方式

追責(zé)是為了追究違規(guī)行為的責(zé)任，并非抑制國(guó)企的正常經(jīng)營(yíng)投資行為，只是讓經(jīng)營(yíng)投資的規(guī)則、流程更加清晰。追責(zé)是手段，對(duì)于國(guó)有企業(yè)管理和決策可以起到輔助監(jiān)督的作用，能夠引導(dǎo)企業(yè)做正確、科學(xué)的決策，加強(qiáng)各級(jí)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)加大對(duì)國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略的規(guī)劃和審核管理，但如果只把追責(zé)當(dāng)作一種管理的方式，只關(guān)注經(jīng)營(yíng)管理者每一次決策的經(jīng)濟(jì)利益，就很有可能把國(guó)有企業(yè)的活力扼殺。因此，如何既把企業(yè)管好，又避免讓企業(yè)陷入停滯，是一門深?yuàn)W的管理藝術(shù)。追責(zé)是抓手，有了責(zé)任的約束，決策就會(huì)減少亂拍板的行為，使決策和決策者自身的責(zé)任息息相關(guān)，促使經(jīng)營(yíng)管理水平不斷提高。

（三）追責(zé)判斷要客觀公正

當(dāng)今市場(chǎng)環(huán)境復(fù)雜，尤其是對(duì)于國(guó)有企業(yè)來說，魚和熊掌不可兼得，既要保證生存發(fā)展，又要保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不會(huì)大量流失，既要大膽開拓創(chuàng)新，又要避免不必要的損失，因此，公正客觀地判斷經(jīng)營(yíng)投資決策十分重要。追究責(zé)任不能采用一刀切的態(tài)度，要一分為二地看待問題，認(rèn)真落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”，根據(jù)實(shí)際情況剖析原因，分級(jí)分類論定責(zé)任，恰當(dāng)公正地處理相關(guān)責(zé)任人，讓真正違規(guī)者得到處理，讓敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹糠畔掳?，大力開拓創(chuàng)新，干事創(chuàng)業(yè)。

五、結(jié)語

違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作是近年政府對(duì)防范國(guó)有資產(chǎn)流失的新舉措和新要求，具有很重要的意義。目前，追責(zé)工作在實(shí)際執(zhí)行中可能仍有很多難點(diǎn)、共性問題與不足，亟待各國(guó)有企業(yè)去解決。各國(guó)有企業(yè)要提高對(duì)追責(zé)工作的重視程度，打造富含追責(zé)意識(shí)的企業(yè)文化，建立追責(zé)工作閉環(huán)，推動(dòng)企業(yè)形成職責(zé)明確、流程清晰、規(guī)范有序的責(zé)任追究工作機(jī)制，并以追責(zé)為抓手，懲治教育相結(jié)合，促進(jìn)各級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人員合規(guī)履職，依法依規(guī)治企，減少國(guó)有資產(chǎn)損失。