中國鄉(xiāng)村治理體系中自治、法治與德治的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐路徑

張 凱

（中共黑龍江省委黨校 黑龍江哈爾濱 150080）

2013年，浙江省桐鄉(xiāng)市率先在基層治理體系中實(shí)施自治法治與德治的“三治合一”，取得了良好的效果，并推廣至全省。2017年，“三治合一”被寫入了十九大報(bào)告中，報(bào)告指出，要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[1]，標(biāo)志著這項(xiàng)由基層探索出的有益經(jīng)驗(yàn)首次上升到了國家政策的層面，具有全面推廣的戰(zhàn)略意義。

一、自治、法治與德治內(nèi)涵

所謂的自治，就是鄉(xiāng)民通過參與管理與決策，共同解決鄉(xiāng)村的公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督與自我服務(wù)的過程。我國自古以來就有著鄉(xiāng)村自治的傳統(tǒng)，到了清朝和民國，由于受到西方文化的影響，加上國之動(dòng)蕩，鄉(xiāng)村自治制度不斷被沖擊，這種狀態(tài)一直持續(xù)到新中國成立。新中國的建立，對基層的格局進(jìn)行了重塑，鄉(xiāng)村自治的局面重新被打開。

法治，顧名思義，即依靠法律的途徑來完善和發(fā)展鄉(xiāng)村治理體系。在現(xiàn)代中國的鄉(xiāng)村治理體系中，法治的概念是寬泛的，包括國家法律和鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)的一整套規(guī)則制度體系[2]。事實(shí)上，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會中，仍然存在不少村規(guī)鄉(xiāng)約，這些村規(guī)鄉(xiāng)約承擔(dān)著一定的民主和管理功能，但是仍存在一些弊端，不斷增加的村規(guī)鄉(xiāng)約不少都不合法律，侵犯了鄉(xiāng)民的合法權(quán)利。伴隨著全面依法治國的展開，如何處理村規(guī)鄉(xiāng)約和國家法律之間的融合成為一個(gè)亟需解決的問題。因此，建設(shè)法治鄉(xiāng)村，兼顧?quán)l(xiāng)規(guī)民約與法律就顯得尤為重要了。2018年“中央一號文件”《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確指出，要“堅(jiān)持法治為本，樹立依法治理理念”；2020年3月，中央全面依法治國委員會印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》將鄉(xiāng)村的法治建設(shè)提高到了新的高度，并明確要求到2035年要基本建成法治鄉(xiāng)村。

德治，即通過道德的力量來約束和教化鄉(xiāng)民的行為，從而達(dá)到規(guī)范管理的目的。早在商周時(shí)期，就有著“天命之德”與“內(nèi)在之德”的說法，到了春秋戰(zhàn)國時(shí)代，儒家思想的出現(xiàn)更是強(qiáng)力推崇“德治”的主張。一直以來，儒家都強(qiáng)調(diào)道德上的禮樂教化，用以維護(hù)社會秩序，最終實(shí)現(xiàn)人倫和諧的社會目標(biāo)。如今，經(jīng)過歷史沿革與發(fā)展，我國鄉(xiāng)村形成了不少以道德為基礎(chǔ)的行為規(guī)范，這些道德規(guī)范成為了鄉(xiāng)村德治的基石。2019年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》分為七個(gè)部分，主要為新時(shí)代公民道德建設(shè)的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、深化道德教育引導(dǎo)、推動(dòng)道德實(shí)踐養(yǎng)成、抓好網(wǎng)絡(luò)空間道德建設(shè)、發(fā)揮制度保障作用和加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)?！毒V要》的實(shí)施為新時(shí)代下鄉(xiāng)村治理體系中德治內(nèi)容的建設(shè)提供了方向。

二、自治、法治與德治的內(nèi)在邏輯關(guān)系

（一）自治為基礎(chǔ)。1998年，全國人大常委會通過了《鄉(xiāng)民委員會組織法》，標(biāo)志著我國自治制度正式建立。自此，自治制度作為中國特色社會主義社會政治的重要組成部分，承擔(dān)著公平選舉、民主決策、民主評議等功能，是整個(gè)鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)。它既要保障民眾的權(quán)益不受損害，又要集中體系民眾的廣泛意見，還要能激發(fā)民眾的活力。因此，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系必將以自治為核心。

自治為基，有利于重構(gòu)中國鄉(xiāng)土社會秩序。中國鄉(xiāng)村社會角色復(fù)雜，除了政府力量之外還盤踞著多股勢力。比如，有些地方仍然存在宗族組織和鄉(xiāng)紳集團(tuán)，宗族勢力與鄉(xiāng)紳階層一脈相連，在很多的決策中起著主導(dǎo)的作用。一方面，宗族制與鄉(xiāng)紳制在某些程度上能與政府相互協(xié)同，起著共同管理的作用，但另一方面，宗族與鄉(xiāng)紳的相互支持，可能會侵害到民眾的法律權(quán)利，影響基層社會的穩(wěn)定。堅(jiān)持自治為基就是要調(diào)和政府、宗族、鄉(xiāng)紳與民眾這幾種力量，重構(gòu)鄉(xiāng)土的秩序，既要保證宗族、鄉(xiāng)紳與民眾間相互融合，又要力求讓宗族勢力和鄉(xiāng)紳集團(tuán)成為政府與民眾間溝通橋梁，這樣才能維持基層社會的穩(wěn)定。

自治為基，有利于強(qiáng)化民眾在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。無論采用何種治理方式，最終還是落到民眾這一基本單元上，通過強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)民自治將民眾從被治理者的角色中解脫出來，讓其承擔(dān)著治理者的角色，真正意義上體現(xiàn)了“以人為本”的思想，實(shí)現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主的政治意愿。

（二）法治為保障。鄉(xiāng)村治理關(guān)乎著農(nóng)村的長治久安，需要法律來提供相應(yīng)的保障，這既是全面貫徹依法治國的題中之義，也是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。依法治理已經(jīng)滲透到鄉(xiāng)村的方方面面，經(jīng)濟(jì)上，在促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、解決鄉(xiāng)村企業(yè)糾紛等方面離不開法律手段的支持；政治上，在維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、推進(jìn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)民主決策、完善鄉(xiāng)村監(jiān)督制度等方面離不開法律思維的協(xié)助；文化上，在保護(hù)鄉(xiāng)村歷史遺跡、傳承鄉(xiāng)村優(yōu)良傳統(tǒng)等方面離不開法治建設(shè)的支撐。因此，我國一直在大力推廣鄉(xiāng)村法治建設(shè)，在涉農(nóng)立法、農(nóng)村普法、鄉(xiāng)村政府執(zhí)法等方向上持續(xù)投入，不斷改善農(nóng)村的法治環(huán)境，建設(shè)法治鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)、政治、文化上的全面進(jìn)步。

法治為保障，有利于維護(hù)鄉(xiāng)民的基本權(quán)益。無論是德治還是自治，都無法從根本上保護(hù)鄉(xiāng)民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)益，當(dāng)自身的生命和財(cái)產(chǎn)受到威脅時(shí)，人們只能依靠法律來匡扶正義，揚(yáng)善除惡。此外，與依靠宗族勢力、鄉(xiāng)紳集團(tuán)來維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定不同的是，由于法律面前人人平等，鄉(xiāng)村法治的建設(shè)可以讓每個(gè)人都能享受到法律帶來的安全感，實(shí)現(xiàn)公平對待鄉(xiāng)民權(quán)利，真正做到引領(lǐng)和規(guī)范鄉(xiāng)村的社會秩序。

法治為保障，有利于強(qiáng)化鄉(xiāng)民的法律意識。由于歷史的原因，中國鄉(xiāng)民的法律意識一直都很薄弱，在遇到問題時(shí)，鄉(xiāng)民的第一反應(yīng)并非求助于法律的手段，而是指望地方勢力自行解決。但是，在全面依法治國的背景下，解決農(nóng)村的矛盾與糾紛，為保障農(nóng)民的利益訴求，最根本的方法還是需要依靠法律來裁斷。通過法治鄉(xiāng)村的建設(shè)，在鄉(xiāng)民們得以了解到法律的基礎(chǔ)知識，既可以增強(qiáng)鄉(xiāng)民對法律的敬畏感，又可以提升鄉(xiāng)民的法律意識，讓鄉(xiāng)民不僅能夠做到尊法、守法、愛法，還能學(xué)會利用法律途徑來維護(hù)自身的合法權(quán)益，進(jìn)而強(qiáng)化鄉(xiāng)村法律秩序，減少鄉(xiāng)村社會中的矛盾和沖突。

（三）德治為輔助。以道德的力量來規(guī)范鄉(xiāng)民的行為，一直是中國鄉(xiāng)土社會特有的運(yùn)行方式。但是改革開放以來，中國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，不僅農(nóng)村的生產(chǎn)方式、社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了深刻的變革，在思想層面上，也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。由于視野的逐漸開闊，農(nóng)民的思想日漸多元，因此，在道德層面上，出現(xiàn)了拋棄傳統(tǒng)美德，而過于追求利益的現(xiàn)象。一些民眾，在職業(yè)、社會甚至是家庭中，漠視他人的權(quán)益，致使民風(fēng)日下，鄉(xiāng)村整體道德思想不斷滑坡。為提升民眾的綜合素養(yǎng)，豐富民眾的精神文化生活，德治是必不可少的一環(huán)。

德治為輔，有利于提升鄉(xiāng)村的精神文化建設(shè)。要深化道德的建設(shè)，總是和民眾的精神文化層面分不開的。無論是開展思想道德講壇，還是組織道德文藝匯演，亦或是放映道德教化影片，都是一種精神文明建設(shè)。在鄉(xiāng)村治理中把握德治的定位，抓好農(nóng)村的思想道德建設(shè)，在鄉(xiāng)民的民風(fēng)塑造和文化建設(shè)上不斷地補(bǔ)齊短板，利用好公共資源，組織開展教育、匯演等文化活動(dòng)，不僅可以營造出淳樸、文明的鄉(xiāng)村氛圍，還可以活躍鄉(xiāng)村精神文化生活，在文化層面上助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。比如，在鄉(xiāng)村文化的振興過程中，推行德治的力量，可以充分調(diào)動(dòng)本地的傳統(tǒng)技藝、優(yōu)秀民俗等優(yōu)質(zhì)文化資源，不僅實(shí)現(xiàn)了道德上的傳承，豐富了文化生活，還能創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

德治為輔，有利于完善激勵(lì)機(jī)制。以道德作為輔助治理鄉(xiāng)村，除了能起到約束作用之外，還能起到激勵(lì)作用。通過各種表彰活動(dòng)，宣傳正面形象，樹立道德模范，能夠有效地弘揚(yáng)主旋律，激勵(lì)文明風(fēng)尚，引導(dǎo)鄉(xiāng)民扶正祛邪，懲惡揚(yáng)善，從而大大增加不道德行為的成本，形成一種人人爭做好事、個(gè)個(gè)爭當(dāng)模范的良好社會風(fēng)氣。目前，已有不少鄉(xiāng)村開展了尋找鄉(xiāng)間最美醫(yī)生、最美老師、最美村官等活動(dòng)，通過這些正能量的活動(dòng)，讓有德者受到關(guān)注，得到認(rèn)可，從而激發(fā)鄉(xiāng)民自發(fā)學(xué)習(xí)榜樣，培養(yǎng)起良好的道德習(xí)慣，最終達(dá)到事半功倍的治理效果。

三、自治、法治與德治的實(shí)踐路徑

（一）明確三治融合的實(shí)施主體。在鄉(xiāng)村治理體系中，存在著多種角色，包括基層黨組織、政府力量、社會力量與基層群眾。這四類角色在基層治理體系中都有著自己的職能，代表著不同的利益?；鶎狱h組織代表的是黨和國家的利益，政府力量想要提升的是當(dāng)?shù)卣木C合實(shí)力，社會力量謀求的是商業(yè)的最大化，基層群眾追求的自身權(quán)益不受侵害，如何調(diào)和這四種利益訴求，是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。而解決這個(gè)問題的鑰匙，就是要在自治、法治與德治三治合一的治理機(jī)制中，明確出實(shí)施的主體。

新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理，是一個(gè)宏大的工程，涉及鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、政治和文化等各個(gè)方面，作為實(shí)施主體，需要有強(qiáng)大的統(tǒng)籌能力以及準(zhǔn)確的宏觀把控能力，所以，從長遠(yuǎn)的角度考慮，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)處于主導(dǎo)地位。當(dāng)然，堅(jiān)持黨對鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，并不是要求黨什么事都要管。黨的主要作用是統(tǒng)籌規(guī)劃，在全局上做好把控，負(fù)責(zé)起基層的社會治理體系建設(shè)，包括政治體系建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域的規(guī)劃等等。此外，想要強(qiáng)化黨在鄉(xiāng)村治理體系中的主導(dǎo)作用，對基層的黨員，也有著一定的要求。在德治領(lǐng)域，基層的黨員干部要做好帶頭作用，保持良好的社會品德，做好示范效應(yīng)；在法治領(lǐng)域，基層的黨員干部要積極參與到法制宣傳工作中去，做學(xué)法守法的先鋒；在自治領(lǐng)域，基層的黨員干部要堅(jiān)持有所為，有所不為，嚴(yán)于律己，不斷提升自我管理能力。

（二）完善鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)工程。良好治理體系的運(yùn)行，離不開底層基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在推動(dòng)自治、法治與德治的融合過程中，需要不斷完善鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)工程。這里所說的基礎(chǔ)工程是一個(gè)寬泛的概念，既包括公路、鐵路、建筑設(shè)施等基建工程，也包括法律、鄉(xiāng)約等文件。

自治、法治與德治三治融合的推行成效與基建工程有著密不可分的關(guān)系。公路、鐵路、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加了信息的傳播途徑，不僅大大豐富了鄉(xiāng)民的文化生活，而且也為法律與正能量的宣傳提供了新的路徑，大大提升了鄉(xiāng)民的法律素養(yǎng)與道德水平，為德治和法治鋪平了道路。健全的法律體系和法律監(jiān)督機(jī)制，既可以有效地解決糾紛，化解不必要的社會矛盾，又能起到震懾作用，抑制犯罪行為的發(fā)生，有益于法治與自治的推行。此外，建設(shè)一些民眾需要的基建工程，如養(yǎng)老院、老年活動(dòng)中心、人民公園、文化中心等，開設(shè)一批新的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，如開發(fā)區(qū)、文化傳承景區(qū)等，既能提升居民道德優(yōu)越感，又能豐富民眾的收入來源，為德治與自治的建設(shè)提供了基礎(chǔ)。

（三）引導(dǎo)社會力量積極參與。推動(dòng)自治、法治與德治的“三治”融合，是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，我們在保證黨的主導(dǎo)地位的同時(shí)，也不能忽視社會力量。在建設(shè)鄉(xiāng)村治理體系中，政府有著資源上的優(yōu)勢，能進(jìn)行宏觀決策和搭建相關(guān)平臺，社會力量有著資金和人力上的優(yōu)勢，能快速進(jìn)行資金募集和提供專業(yè)人才，二者相互協(xié)同，可以深化改革，促進(jìn)傳統(tǒng)臃腫的鄉(xiāng)村治理模式向現(xiàn)代化的管理模式轉(zhuǎn)變，形成政府調(diào)控同社會協(xié)調(diào)互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的新型社會共治模式。[3]因此，我們既需要政府凝聚力量，制定相應(yīng)的政策，也需要開放市場，引進(jìn)社會力量，完成最終的建設(shè)工作。如在推行三治合一的基礎(chǔ)工程建設(shè)中，通過社會力量的積極參與，不僅可以彌補(bǔ)政府在資金和人力上的不足，也能提升工作效率，保障工程的順利交工。