做好新時期江蘇水利調(diào)度工作的思考

鮑建騰，孫 勇，黃 芳，蔣 濤，陳少穎

(1.江蘇省水旱災害防御調(diào)度指揮中心，江蘇 南京 210029； 2.江蘇省秦淮河水利工程管理處，江蘇 南京 210001；3.江蘇南水科技有限公司，江蘇 南京 210012； 4.江蘇省水利科學研究院，江蘇 南京 210017；5.北京大學政府管理學院，北京 100871)

1 概 述

江蘇地勢平坦，平原遼闊，水網(wǎng)密布，江河湖海齊備，具有良好的自然稟賦，水域面積占國土面積的比例達到16.9%，居各省之首。但水旱災害仍然多發(fā)頻發(fā)，水生態(tài)環(huán)境沒有根本改善，全省水環(huán)境質(zhì)量總體上不樂觀，局地水資源供需矛盾突出的問題尚未從根本上解決。

2018年，《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》先后提出了構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系的總要求，《江蘇省機構(gòu)改革方案》經(jīng)黨中央、國務院批準，江蘇省迅速組織實施省級機構(gòu)改革，調(diào)整優(yōu)化相應機構(gòu)和職能。目前，全省省級機構(gòu)已基本改革到位。機構(gòu)和職能體系是國家治理體系的重要組成部分，是治國理政的重要保障[1]。改革貫徹了新時代中國特色社會主義應急管理思想、生態(tài)文明思想，在洪澇應急管理、水旱災害防御、水生態(tài)文明建設等方面具有重大創(chuàng)新，由此可見政府治理理念與治理體系趨勢性變化及其在水利調(diào)度工作上的反映，將引領未來江蘇水利調(diào)度工作的變革。

2 水利調(diào)度的基本內(nèi)涵

2.1 理論層面

水利調(diào)度是指運用各類水工程蓄、滯、泄、擋、抽、調(diào)、引等功能，對徑流(水資源)在時間、空間上按需要重新分配或調(diào)節(jié)江河湖泊水位，最終達到人工干預目標。由于調(diào)度內(nèi)涵的豐富性、多義性，至今尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的認識。按照調(diào)度效益的不同，可以劃分為減災調(diào)度(應對水旱災害、突發(fā)性水污染事件等的調(diào)度措施)和興利調(diào)度(發(fā)揮水工程航運、供水、發(fā)電、生態(tài)環(huán)境等綜合效益的調(diào)度措施)；按照調(diào)度水工程的不同，可以劃分為水庫調(diào)度、泵站調(diào)度、水閘調(diào)度等；按照控制要素的不同，可以劃分為水位控制調(diào)度、流量控制調(diào)度等；按照應對水事件緊迫性的不同，可以劃分為常態(tài)調(diào)度、應急調(diào)度、常規(guī)調(diào)度和非常規(guī)調(diào)度等。隨著社會、經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)度需求還會更加廣泛，調(diào)度理論也會與時俱進，水利調(diào)度必然還會有更多的分類。雖然各種定義都是從不同層面定義水利調(diào)度的基本內(nèi)涵或特征，具有一定的片面性，但所有的定義都認為水利調(diào)度是一種有效的人工干預自然徑流，進而充分發(fā)揮水工程社會效益的行為。

2.2 行政層面

水利調(diào)度是水行政主體進行水資源開發(fā)、利用、分配的重要行政職能之一，也是水工程規(guī)劃、建設、管護、調(diào)度運用的重要環(huán)節(jié)之一。同時，還是縣級以上人民政府防汛防旱指揮機構(gòu)運用防洪工程或防洪體系中的各項工程及非工程措施，有計劃地控制調(diào)節(jié)洪水的關鍵措施。具體而言，水利調(diào)度是按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《江蘇省防洪條例》等法律法規(guī)的相關規(guī)定，行使政府的水事管理職能。實踐中，水行政主管部門或防汛防旱指揮機構(gòu)組織會商，按照調(diào)度方案和有關預案要求，科學分析研判，充分發(fā)揮各類水工程的潛力，最終達到行政決策目標。

3 江蘇水利調(diào)度實踐取得顯著成效

江蘇先后在20世紀50、70、90年代掀起3次大規(guī)模治水高潮，開展了流域防洪工程建設，區(qū)域防洪治澇工程建設，跨流域跨區(qū)域調(diào)配水工程建設，初步建成了完善的防洪、擋潮、治澇、調(diào)水等水利工程體系，并從省到市、縣(區(qū))建立起了科學合理、行之有效的水工程調(diào)度體系，為全省國民經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展提供了堅強有力的基礎保障和支撐。

3.1 水旱災害防御調(diào)度

多年來，江蘇水利調(diào)度工作者通過制訂調(diào)度方案，科學會商決策，精準調(diào)度節(jié)點工程錯時錯峰，削減洪澇峰值，合理安排洪水的蓄泄時機，妥善處置超標準洪水，宜泄則泄，宜蓄則蓄，靈活運用各類水工程的蓄、滯、擋、泄等措施，配套防洪治澇工程體系，成功抗御了歷次流域性、區(qū)域性洪澇災害的威脅。近5年(2013—2017年)，全省防汛防旱減災效益總計達288.6億元，減少了大量國家和社會財富損失，積累了很多成功經(jīng)驗，取得了巨大的防災減災效益。

3.2 水資源調(diào)度

江蘇扎根長江，持續(xù)推進以長江為源頭的三大調(diào)水干線建設，經(jīng)多年努力，已建成了覆蓋全省的跨流域調(diào)配水工程體系。江(南)水北調(diào)供水系統(tǒng)，實現(xiàn)了江淮沂沭泗水源互調(diào)互濟，為蘇北地區(qū)特別是淮北地區(qū)城鄉(xiāng)居民生活用水、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通航運、水生態(tài)水環(huán)境等用水提供了水源保障，2013年南水北調(diào)東線一期工程建設完成后，進一步提高了北調(diào)供水區(qū)供水能力，實現(xiàn)了供水出省目標；江水東引供水系統(tǒng)，完善了里下河腹部河網(wǎng)，建成通榆河北延送水工程，促進了蘇北沿海開發(fā)；引江濟太供水系統(tǒng)，增強了太湖流域供水能力，改善了太湖河網(wǎng)地區(qū)水動力條件，增加了水環(huán)境容量，有力保障了太湖地區(qū)良好的人居環(huán)境。

3.3 水生態(tài)環(huán)境調(diào)度

水是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素，河湖是水資源的載體，生態(tài)河湖建設是生態(tài)文明建設的基礎內(nèi)容。隨著城鎮(zhèn)化進程快速推進，河湖庫水質(zhì)污染、生態(tài)退化等問題愈加凸顯，江蘇在確保防洪供水雙安全的同時，在水利生態(tài)(環(huán)境)調(diào)度方面也開展了一些工作，先行先試，取得了寶貴的經(jīng)驗。如2007年應急實施“引江濟太”，積極應對太湖梅梁湖等湖灣大規(guī)模藍藻暴發(fā)，后常態(tài)化?！耙瓭蓖ㄟ^沿江口門調(diào)引長江水，改善了水資源供給條件，增加地區(qū)的水資源量，促進了河湖有序流動，改善太湖及河網(wǎng)水質(zhì)。2014年，南四湖遭遇嚴重干旱，江蘇調(diào)度江水北調(diào)工程和南水北調(diào)東線一期新建工程聯(lián)合運行調(diào)引長江水入南四湖下級湖，維持了最低的生態(tài)用水需求，保障了湖區(qū)物種延續(xù)。

4 江蘇水利調(diào)度發(fā)展的時代背景

新時期治水興水戰(zhàn)略發(fā)生深刻變化，“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水十六字方針，為江蘇做好新時期水利調(diào)度工作提供了科學指南[2]。

4.1 “節(jié)水優(yōu)先”戰(zhàn)略賦予水利調(diào)度新使命

長期以來，江蘇省加強水資源開發(fā)利用，充分發(fā)揮各級調(diào)配水系統(tǒng)綜合效益。一方面，有效支撐和保障了國民經(jīng)濟社會各項事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，過于注重對水資源需求的滿足，也使得水資源開發(fā)利用率節(jié)節(jié)攀高，不利于經(jīng)濟社會高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展。 “節(jié)水優(yōu)先”戰(zhàn)略要求我們深刻理解“調(diào)配也能節(jié)水”，改變以往保姆式的調(diào)水，加強水資源調(diào)配的需求側(cè)管理，以水定需，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提質(zhì)升級、農(nóng)業(yè)灌區(qū)節(jié)水改造等措施，挖掘受水區(qū)節(jié)水潛力。同時，要加強調(diào)配水系統(tǒng)取、供水的監(jiān)測監(jiān)督和節(jié)水管理，通過精準調(diào)度，從流域、區(qū)域全局來分析水量供需平衡，加大調(diào)水管控。

4.2 “空間均衡”戰(zhàn)略賦予水利調(diào)度新任務

時空約束主要表現(xiàn)為人口—經(jīng)濟系統(tǒng)與資源—環(huán)境系統(tǒng)之間的不匹配、不協(xié)調(diào)和不平衡。為克服局地水資源供需矛盾，保證農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，促進農(nóng)業(yè)耕作制度的變革，江蘇建立了較為完備的調(diào)配水系統(tǒng)，但是部分地區(qū)規(guī)劃設計批復的工程措施還不能確保實現(xiàn)既定的水源供給目標；一些工程運行管理體制機制與水資源精準調(diào)配要求不協(xié)調(diào)；防治水污染水陸統(tǒng)籌不充分，常態(tài)調(diào)水引流改善水動力條件導致輸水線常水位抬高，擠占水源調(diào)節(jié)能力。 “空間均衡”戰(zhàn)略要求我們加快建設引調(diào)水工程，補齊供輸水短板，合理增加水資源供給能力；精準調(diào)度疏通水資源調(diào)控動脈，優(yōu)化全省水資源環(huán)境配置格局，保障重要經(jīng)濟區(qū)和城市群供水安全；研究重要湖庫動態(tài)水位控制運用和雨洪資源利用，促進單元水資源效益最大化，適應經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展需求。

4.3 “系統(tǒng)治理”戰(zhàn)略賦予水利調(diào)度新要求

江蘇已基本建立了健全的水利調(diào)度體系，但是還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，制約水利調(diào)度工作順利開展。如水資源配置和水量調(diào)度的事權不明晰，城市防洪工程的調(diào)度事權分散在住建、水利等多部門等。 “系統(tǒng)治理”戰(zhàn)略要求我們對水利調(diào)度工作再認識、再深化?？v向上強化水利調(diào)度的一致性，在法律法規(guī)、機制體制層面確保水利調(diào)度權威，加強全省水利調(diào)度條線的能力建設，避免機構(gòu)改革后“令出多門”和“九龍治水”現(xiàn)象發(fā)生，切實發(fā)揮水行政主管部門在統(tǒng)一調(diào)度管理方面的主體作用；橫向上強化水利調(diào)度的協(xié)同性，根據(jù)水的流域特性特點，以流域(水系、片區(qū))為單元編制完善調(diào)度方案。依托流域機構(gòu)，充分發(fā)揮省一級水利調(diào)度部門的調(diào)度協(xié)調(diào)職能，化解行政邊界物理分割造成的調(diào)度難題；依托河(湖)長制機制，加大水利、應急、生態(tài)環(huán)境、交通、農(nóng)業(yè)等部門之間的調(diào)度協(xié)同，加大行政單元之間的調(diào)度協(xié)同。充分調(diào)動科研院所、高校、事業(yè)單位的創(chuàng)新積極性，產(chǎn)學研互促，共同推進水利調(diào)度系統(tǒng)化。

4.4 “兩手發(fā)力”戰(zhàn)略賦予水利調(diào)度新手段

水土資源不匹配、水資源環(huán)境承載力與人口經(jīng)濟社會不協(xié)調(diào)時，水作為戰(zhàn)略性的自然資源，具有公共產(chǎn)品屬性，為取水權交易創(chuàng)造了條件，可見市場機制具有優(yōu)化配置水資源作用。洪澇期，水作為自然災害(洪澇)，本身喪失稀缺性，不構(gòu)成取水權交易，但是上下游、左右岸、城市間減少受洪澇影響的需求，具備稀缺性，為“排水權”交易創(chuàng)造了條件，可見市場機制具有安置洪澇水作用。生態(tài)環(huán)境改善期間，地區(qū)間、流域間、上下游為滿足水體自然景觀、旅游、水質(zhì)達標考核等指標，引水改善轄區(qū)水動力條件的需求，具備稀缺性，為生態(tài)調(diào)水綠色利益分享機制建立創(chuàng)造條件，其本質(zhì)是生態(tài)補償機制的形式之一。 “兩手發(fā)力”戰(zhàn)略為全面深化水治理提供了新的有效手段，無論是水資源配置、排水權交易還是水生態(tài)補償，水利調(diào)度都可以深度參與其中并成為關鍵環(huán)節(jié)。

5 多措并舉切實提高江蘇水利調(diào)度發(fā)展水平

當前全省社會經(jīng)濟發(fā)展正進入高質(zhì)量發(fā)展階段[2]，水生態(tài)環(huán)境改善是人民對美好生活向往的重要基礎和關鍵環(huán)節(jié)，必須深刻認識到當前治水的主要矛盾已發(fā)生重大變化，水利調(diào)度工作也必須加快由以水旱災害防治為主向更加注重人口、資源與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，多措并舉切實提高江蘇水利調(diào)度發(fā)展水平。

5.1 建立強有力的調(diào)度工作機制

加強水利調(diào)度工作組織領導，水行政主管部門牽頭建立健全調(diào)度工作機制；構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)資源共享平臺，確保部門間信息資源共享；促進流域、區(qū)域、城市協(xié)調(diào)聯(lián)動，推動建立協(xié)調(diào)機制；規(guī)劃建設統(tǒng)一監(jiān)測、監(jiān)控和調(diào)度平臺，因地制宜編制修訂調(diào)度方案，強化統(tǒng)一調(diào)度與運行監(jiān)管，合理分攤洪水風險、干旱風險，改善水生態(tài)，提高調(diào)度綜合減災效益；強化水利調(diào)度督察考核和問責制度，將地方、工程管理單位水利調(diào)度情況列入各地水利考核工作重要內(nèi)容；研究建立水利調(diào)度年度工作匯報制度。

5.2 開展精準化調(diào)度實踐與示范

精準化調(diào)度實踐與示范，是推動全省水利調(diào)度精準化改革的內(nèi)在要求，也是強化水旱災害防御、水資源配置和水生態(tài)改善能力的客觀需求，其主旨是推動精準調(diào)度理念更加全方位地融入各級水利調(diào)度工作之中，形成具有江蘇特色的激勵性手段，進而調(diào)動各級水管單位動員各項工作措施，合力做好水利調(diào)度工作。探索在全省水利工程管理單位和水資源管理單位開展精準化調(diào)度實踐與示范，申請財政支持或在現(xiàn)有水旱災害防御資金中列支專項經(jīng)費，開展水利調(diào)度精準化指數(shù)研究，以水利調(diào)度為主線，引導水管單位在工程運行管養(yǎng)、指令執(zhí)行與反饋、水文監(jiān)測與報汛和信息化建設等方面創(chuàng)優(yōu)創(chuàng)新。

5.3 推進“水資源—水生態(tài)”聯(lián)合調(diào)度

立足當前水環(huán)境質(zhì)量總體處于輕度污染，城市存在黑臭水體、飲用水源地污染事件易發(fā)等實際，統(tǒng)籌處理好水生態(tài)環(huán)境與防洪排澇的關系，更加注重水生態(tài)環(huán)境，改變以往以水量配置調(diào)度為主的工作模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榱抠|(zhì)并舉、更加注重水質(zhì)，對水循環(huán)過程和污染遷移轉(zhuǎn)化過程進行雙重調(diào)控。持之以恒抓好生態(tài)河湖行動的機遇契機，近階段重點圍繞“一江兩湖”的治理，選擇試點流域、區(qū)域和城市，針對試點的自然地理條件和生態(tài)系統(tǒng)特征，突出不同時間階段的水生態(tài)調(diào)度需求，因地制宜地推進水生態(tài)調(diào)度方案的修訂編制工作。

6 思考與建議

人民群眾對水安全和優(yōu)美水生態(tài)的需求，是水利調(diào)度工作的根本出發(fā)點和落腳點。水利調(diào)度工作者必須把握新時期水利發(fā)展的時代機遇，轉(zhuǎn)變調(diào)度工作思路，提高調(diào)度工作站位，拓展調(diào)度工作內(nèi)涵。

6.1 將水旱災害防御各項任務作為傳統(tǒng)使命，貫徹落實綜合防災減災規(guī)劃各項要求

當前和今后一個時期，是全面建設小康社會、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關鍵時期，也是傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利加快轉(zhuǎn)變的窗口期，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨前所未有的復雜環(huán)境，保民生促發(fā)展的要求越來越迫切，水旱災害防治工作將繼續(xù)是一項長期而艱巨的任務。防災減災工作要“兩堅持三轉(zhuǎn)變”，即堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變。水利調(diào)度作為水旱災害防治的關鍵環(huán)節(jié)，必須發(fā)揮水利工程對經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎保障作用，確保經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

6.2 將人民群眾對美好水生態(tài)環(huán)境的向往作為戰(zhàn)略目標，促進水利調(diào)度“生態(tài)化”轉(zhuǎn)變

黨的十八大把生態(tài)文明建設列入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的重大任務[3]，并將水利作為生態(tài)文明建設的重要領域，提出了明確要求。黨的十九大指出，我國社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的向往更加迫切。江蘇水利調(diào)度工作的內(nèi)涵、目標任務、工作重心也應作出轉(zhuǎn)變，以提供更加優(yōu)質(zhì)的水利公共服務作為出發(fā)點和落腳點。研究江蘇水利調(diào)度工作“生態(tài)化”轉(zhuǎn)變，是每個水利調(diào)度工作者應該思考的重要課題。

6.3 將全省水利調(diào)度管理體系能力建設作為重要抓手，深度持續(xù)推行水利調(diào)度改革

行業(yè)要發(fā)展，能力建設是根本。一是加強組織機構(gòu)建設。隨著機構(gòu)改革的深入，江蘇水利調(diào)度對接水利部和流域機構(gòu)承擔多項行政職能，但是行政編制尚未得到解決，如不盡快加強組織機構(gòu)建設，既影響與上級單位的工作銜接，也勢必影響江蘇水利調(diào)度事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。二是加強干部隊伍建設。增強干部隊伍學習能力，拓寬水利調(diào)度工作者學習渠道，增加培訓機會，培養(yǎng)專業(yè)能力和專業(yè)精神；增強干部隊伍創(chuàng)新能力，主動深入基層開展調(diào)查研究，了解工情、水情變化趨勢，改進調(diào)度工作開展方式；增強干部隊伍擔當能力，做好水旱災害防御各項工作，做好水生態(tài)環(huán)境改善的核心工作，在發(fā)展方向上看得遠，在困難面前穩(wěn)得住，在競爭面前站得住。

6.4 將深化重大專項課題(政策)研究作為智慧驅(qū)動，支撐全省水利調(diào)度精準化改革

一是發(fā)揮水利科教力量的“智慧引領”作用。眾多高校及水利科研院所地處江蘇，多年來研究了一批適合江蘇水利調(diào)度實際的課題、學術成果，為江蘇水利調(diào)度精準化改革提供了支撐。二是深化水利調(diào)度政策理論研究。政策理論研究是關系調(diào)度系統(tǒng)發(fā)展的關鍵，是增添行業(yè)發(fā)展動能的催化劑。要深度推進水利調(diào)度精準化[4-5]，強化水利調(diào)度部門行業(yè)監(jiān)管，強化水旱災害防御調(diào)度，踐行新時期水旱災害新理念，深化水生態(tài)環(huán)境調(diào)度，貫徹習近平生態(tài)文明思想。三是加強水利調(diào)度重大科技攻關。針對影響和制約水利調(diào)度發(fā)展的突出短板，要深化水利大數(shù)據(jù)運用、水旱災害信息化建設、生態(tài)河湖流量和水位指標研究、重要河湖庫汛期動態(tài)水位控制等基礎性研究。