《企業(yè)境外投資管理辦法》評(píng)析

(武漢大學(xué) 湖北 武漢 430072)

2017年11月3日，國(guó)家發(fā)改委外資司在網(wǎng)上公布《企業(yè)境外投資管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新辦法》)?！缎罗k法》旨在深入推進(jìn)境外投資領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，支持企業(yè)創(chuàng)新境外投資方式，促進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作，推動(dòng)形成面向全球的貿(mào)易、投融資、生產(chǎn)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快培育國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。與2014年頒布的《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“9號(hào)令)相比，《新辦法》在“放管服”三個(gè)方面推出八項(xiàng)改革，對(duì)于加速政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)對(duì)外投資法律體系的進(jìn)一步完善，提升我國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)“走出去“國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施具有積極意義。

一、改革的主要內(nèi)容

(一)簡(jiǎn)政放權(quán)，便利企業(yè)境外投資

1.取消項(xiàng)目信息報(bào)告制度。按9號(hào)令規(guī)定，中方投資額3億美元及以上的境外收購(gòu)或競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目，投資主體在對(duì)外開(kāi)展實(shí)質(zhì)性工作之前，應(yīng)向國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)送項(xiàng)目信息報(bào)告；國(guó)家發(fā)改委收到項(xiàng)目信息報(bào)告后，對(duì)符合國(guó)家境外投資政策的項(xiàng)目，在7個(gè)工作日內(nèi)出具確認(rèn)函。新辦法擬取消該項(xiàng)規(guī)定，進(jìn)一步簡(jiǎn)化事前管理環(huán)節(jié)，降低企業(yè)制度性交易成本。

2.取消省級(jí)發(fā)改委轉(zhuǎn)報(bào)程序。按9號(hào)令規(guī)定，地方企業(yè)向國(guó)家發(fā)展改革委申請(qǐng)核準(zhǔn)的材料由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)初審并轉(zhuǎn)報(bào)，向國(guó)家發(fā)展改革委申請(qǐng)備案的材料由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)轉(zhuǎn)報(bào)。新辦法擬簡(jiǎn)化核準(zhǔn)、備案申請(qǐng)手續(xù)，屬于國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)、備案范圍的項(xiàng)目，地方企業(yè)直接向國(guó)家發(fā)改委提交有關(guān)申請(qǐng)材料。

3.放寬核準(zhǔn)、備案時(shí)間底線。按9號(hào)令規(guī)定，投資主體實(shí)施需國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)或備案的境外投資項(xiàng)目，在對(duì)外簽署具有最終法律約束效力的文件前，應(yīng)當(dāng)取得國(guó)家發(fā)改委出具的核準(zhǔn)文件或備案通知書(shū)；或可在簽署的文件中明確生效條件為依法取得國(guó)家發(fā)改委出具的核準(zhǔn)文件或備案通知書(shū)。新辦法放寬核準(zhǔn)、備案時(shí)間底線，屬于核準(zhǔn)、備案管理范圍的項(xiàng)目，投資主體應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施前取得項(xiàng)目核準(zhǔn)文件或備案通知書(shū)。

(二)放管結(jié)合，規(guī)范企業(yè)境外投資

1.補(bǔ)齊管理短板。新辦法將境內(nèi)企業(yè)和自然人通過(guò)其控制的境外企業(yè)開(kāi)展的境外投資納入監(jiān)管范圍，采取“事前管理有區(qū)別、事中事后全覆蓋”的管理思路。對(duì)其中的敏感類(lèi)項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)管理；對(duì)其中的非敏感類(lèi)項(xiàng)目，中方投資額3億美元及以上的，投資主體應(yīng)當(dāng)將有關(guān)信息告知國(guó)家發(fā)改委，而中方投資額3億美元以下的不需要告知。

2.創(chuàng)新監(jiān)管工具。新辦法提出建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)在線監(jiān)測(cè)、約談函詢(xún)、抽查核實(shí)等方式對(duì)境外投資進(jìn)行監(jiān)督檢查；引入項(xiàng)目完成情況報(bào)告、重大不利情況報(bào)告、重大事項(xiàng)問(wèn)詢(xún)和報(bào)告等制度，加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，形成對(duì)境外投資的全程監(jiān)管。

3.完善懲戒措施。針對(duì)惡意分拆、虛假申報(bào)、通過(guò)不正當(dāng)手段取得核準(zhǔn)文件或備案通知書(shū)、擅自實(shí)施項(xiàng)目、不按規(guī)定辦理變更、應(yīng)報(bào)告而未報(bào)告、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、威脅或損害國(guó)家利益和國(guó)家安全、違規(guī)提供融資等違法違規(guī)行為，新辦法明確懲戒措施、加大懲戒力度；建立境外投資違法違規(guī)行為記錄，納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)等，會(huì)同有關(guān)部門(mén)和單位實(shí)施聯(lián)合懲戒。

(三)優(yōu)化服務(wù)，服務(wù)企業(yè)境外投資

1.充實(shí)服務(wù)內(nèi)容。新辦法明確國(guó)家發(fā)改委在發(fā)布境外投資信息、營(yíng)造公平營(yíng)商環(huán)境和推動(dòng)海外利益保護(hù)等方面的主要任務(wù)，將一些實(shí)際開(kāi)展的投資促進(jìn)和服務(wù)工作常態(tài)化制度化。

2.明確境外投資的條件和程序?！缎罗k法》明確了境外投資的定義、明確了金融企業(yè)境外投資受?chē)?guó)家發(fā)改委監(jiān)管、重新定義了敏感類(lèi)項(xiàng)目、細(xì)化了核準(zhǔn)備案變更的情形和程序。同時(shí)，新辦法還提出建立全國(guó)境外投資在線管理和服務(wù)平臺(tái)。

二、改革的原因

“9號(hào)令”作為境外投資管理的基礎(chǔ)性制度，對(duì)促進(jìn)和規(guī)范境外投資發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是仍然存在境外投資核準(zhǔn)條件不明確、對(duì)象狹窄、層級(jí)多，強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)管，與國(guó)際慣例脫軌等問(wèn)題。

(一)核準(zhǔn)條件不明確

根據(jù)“9號(hào)令”第18條，國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)項(xiàng)目的條件之一是投資主體具備相應(yīng)的投資實(shí)力。但是，對(duì)于投資主體的投資實(shí)力到底采取何種方式來(lái)認(rèn)定，是應(yīng)根據(jù)其注冊(cè)資本多少為標(biāo)準(zhǔn)還是以資產(chǎn)總額的大小抑或是贏利能力的強(qiáng)弱為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定并不確定。條件的不明確，所導(dǎo)致的必然結(jié)果是境外投資審查機(jī)關(guān)擁有很大的自由裁量權(quán)，在一定程度上影響了境外投資能否獲得核準(zhǔn)的可預(yù)見(jiàn)性。

(二)核準(zhǔn)對(duì)象過(guò)于狹窄

根據(jù)“9號(hào)令“第2條，核準(zhǔn)的對(duì)象是境內(nèi)各類(lèi)法人，包括法人實(shí)施的兩類(lèi)境外投資項(xiàng)目，一是以新建、并購(gòu)、參股、增資和注資方式進(jìn)行的境外投資項(xiàng)目，二是投資主體以提供融資或擔(dān)保方式通過(guò)其境外企業(yè)或機(jī)構(gòu)實(shí)施的境外投資項(xiàng)目。這樣的規(guī)定導(dǎo)致三個(gè)問(wèn)題：一是人為的將非法人型企業(yè)排除在”9號(hào)令“的適用范圍之外。二是實(shí)際操作中，一些項(xiàng)目通過(guò)境外融資且不通過(guò)境內(nèi)提供融資或擔(dān)保的方式來(lái)規(guī)避9號(hào)令下的核準(zhǔn)和備案程序。三是自然人在境外實(shí)施的投資項(xiàng)目，參照”9號(hào)令“規(guī)定另行制定具體管理辦法。但截至目前，有關(guān)境內(nèi)自然人境外投資的監(jiān)管主要限于國(guó)家外匯局針對(duì)境內(nèi)居民境外設(shè)立特殊目的公司和返程投資的外匯登記，國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部均未就自然人境外投資作出具體規(guī)定。

(三)核準(zhǔn)層級(jí)多

根據(jù)9號(hào)令第11條和第19條，由國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)或備案的地方企業(yè)的境外投資項(xiàng)目，均由省級(jí)政府發(fā)展改革部門(mén)進(jìn)行轉(zhuǎn)報(bào)。在實(shí)際操作中，對(duì)于地方企業(yè)的境外投資項(xiàng)目，部分省份還要求從區(qū)縣級(jí)發(fā)展改革部門(mén)開(kāi)始遞交材料，之后逐級(jí)轉(zhuǎn)報(bào)直到國(guó)家發(fā)改委。大量的中間傳遞環(huán)節(jié)，導(dǎo)致地方企業(yè)取得相關(guān)核準(zhǔn)和備案的時(shí)間比規(guī)定的時(shí)間要長(zhǎng)，失去投資的先機(jī)。

(四)與國(guó)際慣例脫軌

根據(jù)9號(hào)令第25條，投資主體實(shí)施需國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)或備案的境外投資項(xiàng)目，在對(duì)外簽署具有最終法律約束效力的文件前，應(yīng)當(dāng)取得國(guó)家發(fā)展改革委出具的核準(zhǔn)文件或備案通知書(shū)；或可在簽署的文件中明確生效條件為依法取得國(guó)家發(fā)展改革委出具的核準(zhǔn)文件或備案通知書(shū)。即將政府的核準(zhǔn)或者備案作為境外投資協(xié)議生效條件。但是，在民法中，合同的生效以意思自治為要件。因此，將政府的核準(zhǔn)或者備案作為境外投資協(xié)議生效條件違反了市場(chǎng)交易的基本精神，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且，國(guó)際市場(chǎng)慣例也不將政府審批作為協(xié)議生效條件，而將其作為交割條件，因此這樣的規(guī)定將導(dǎo)致我國(guó)的境外投資規(guī)則與國(guó)際慣例脫軌，增加了我國(guó)境外投資的風(fēng)險(xiǎn)。

(五)過(guò)于強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)管

根據(jù)9號(hào)令第10條，中方投資額3億美元及以上的境外收購(gòu)或競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目，投資主體在對(duì)外開(kāi)展實(shí)質(zhì)性工作之前，應(yīng)向國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)送項(xiàng)目信息報(bào)告，即所謂的“小路條“制度?！毙÷窏l“可以在很大程度上幫助中國(guó)企業(yè)避免因前期調(diào)查不足、盲目投資而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。但是，它影響了中國(guó)企業(yè)的交易確定性和時(shí)間表，從而使得中國(guó)企業(yè)在境外競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目中與其他境外競(jìng)標(biāo)方相比處于不利地位且需支付額外的“中國(guó)成本”。此外，考慮到凡屬核準(zhǔn)類(lèi)的境外并購(gòu)項(xiàng)目需要由核準(zhǔn)機(jī)關(guān)審查，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)有可能作出不予核準(zhǔn)的決定，既導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)無(wú)法履行與目標(biāo)企業(yè)簽訂的協(xié)議，又有可能造成中國(guó)企業(yè)需對(duì)目標(biāo)企業(yè)承擔(dān)違約責(zé)任，使得中國(guó)企業(yè)陷于進(jìn)退兩難的處境。

三、改革的影響

(一)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府治理體系現(xiàn)代化

《新辦法》取消“小路條”制度、注重信用平臺(tái)的建設(shè)、加強(qiáng)懲戒措施，更多地強(qiáng)調(diào)事中、事后監(jiān)管，有利于政府監(jiān)管模式的優(yōu)化；建設(shè)在線平臺(tái)，通過(guò)信息平臺(tái)更好地履行政府宏觀指導(dǎo)、信息服務(wù)的職能，為繼續(xù)深化改革和優(yōu)化管理提供更好的信息支持，有利于服務(wù)型政府的建設(shè)；國(guó)家發(fā)展改革委在國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)參與國(guó)際投資規(guī)則制定，建立健全投資合作機(jī)制，加強(qiáng)政策交流和協(xié)調(diào)，推動(dòng)有關(guān)國(guó)家和地區(qū)為我國(guó)企業(yè)開(kāi)展投資創(chuàng)造公平營(yíng)商環(huán)境;境外投資管理從審批制向核準(zhǔn)制、備案制的轉(zhuǎn)化，有利于處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。通過(guò)改革以審批為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)管理體制，推動(dòng)政府加快適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，最大限度減少審批，多措并舉加強(qiáng)監(jiān)管，不斷創(chuàng)新優(yōu)化服務(wù)，打造便利、公平的市場(chǎng)環(huán)境，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，推動(dòng)政府治理體系現(xiàn)代化。

(二)促進(jìn)對(duì)外投資法律體系的進(jìn)一步完善

《新辦法》涉及到境外投資主體的權(quán)利義務(wù)，國(guó)家發(fā)改委的管理職責(zé)，境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案的范圍、程序、時(shí)限、效力、變更、延期，境外投資監(jiān)管，法律責(zé)任等方面，形成了關(guān)于境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)備案的完整規(guī)范體系，為我國(guó)未來(lái)《對(duì)外投資法》的制定奠定了理論基礎(chǔ)，促進(jìn)對(duì)外投資法律體系的進(jìn)一步完善。

(三)提升我國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)“走出去“國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施

《新辦法》對(duì)投資活動(dòng)進(jìn)行列舉、對(duì)核準(zhǔn)備案變更申請(qǐng)的情形和時(shí)限上的進(jìn)一步明確，有助于投資主體判斷其境外活動(dòng)是否屬于境外投資的范疇，增強(qiáng)我國(guó)境外投資者對(duì)相關(guān)情形的預(yù)見(jiàn)力；取消“小路條”制度，有利于降低我國(guó)境外投資者的時(shí)間成本，增強(qiáng)交易確定性；延長(zhǎng)核準(zhǔn)文件、備案通知書(shū)有效期，便于企業(yè)更好地把握投資節(jié)奏，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高，推動(dòng)“走出去“國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，形成經(jīng)濟(jì)全球化條件下參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)。