《政務(wù)處分法》雙軌懲戒制度之間的銜接協(xié)調(diào)

郭文濤

2020 年6 月20 日，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）。《政務(wù)處分法》是繼《監(jiān)察法》之后，深化國家監(jiān)察體制改革的又一重大法律成果，是我國第一部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒制度的法律，加強(qiáng)和推進(jìn)了政務(wù)處分的法治化、規(guī)范化，進(jìn)一步完善了國家監(jiān)察制度，必將有力助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。〔1〕參見王希鵬：《〈公職人員政務(wù)處分法〉的開創(chuàng)意義與核心要義》，載《人民論壇》2020 年第19 期，第52 頁。按照《政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定，該法建立了雙軌懲戒制度：監(jiān)察委員會承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，可以對違法的公職人員予以懲戒，稱之為“政務(wù)處分”；任免機(jī)關(guān)、單位承擔(dān)主體責(zé)任，也可以對違法的公職人員予以懲戒，稱之為“處分”?！?〕參見陸國棟：《對政務(wù)處分和處分的主體、職責(zé)是怎樣規(guī)定的？》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2020 年第13 期，第20 頁。雙軌懲戒制度明確了兩類懲戒主體的各自職責(zé)，統(tǒng)一了違法情形、處分種類和適用規(guī)則，實現(xiàn)了對違法公職人員的懲戒全覆蓋，有利于兩類懲戒主體強(qiáng)化職責(zé)擔(dān)當(dāng)，明晰職能定位，提高懲戒的實效性和針對性?！?〕參見瞿芃：《公職人員政務(wù)處分法表決通過》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2020 年6 月21 日，第1 版。這樣一來，目前對違法公職人員的懲戒，既有政務(wù)處分，又有處分。這兩種懲戒制度雖在法律性質(zhì)、處分主體、處分依據(jù)等方面存在不同，但是在適用對象、違法情形、處分種類等方面存在交叉重疊的情形，因而可能導(dǎo)致在實踐中存在不銜接協(xié)調(diào)的問題。本文對這些問題予以探究，試圖妥善處理公職人員雙軌懲戒制度之間的銜接協(xié)調(diào)。

一、公職人員懲戒制度由單軌制向雙軌制的轉(zhuǎn)變

在國家監(jiān)察體制改革前，我國對違法公職人員的懲戒稱為處分，依據(jù)是《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律、行政法規(guī)和規(guī)章?？梢哉f，彼時的公職人員懲戒制度只是一種單軌制，只能由任免機(jī)關(guān)、單位對違法的公職人員給予處分。在國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依法對所有行使公權(quán)力的公職人員履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責(zé)，可以對違法的公職人員作出政務(wù)處分。這樣一來，對違法公職人員來說，就存在政務(wù)處分和處分兩種懲戒制度。

（一）公職人員懲戒的單軌制

公職人員懲戒的單軌制，是指任免機(jī)關(guān)、單位始終是唯一能夠?qū)`法公職人員作出處分的有權(quán)主體。這種處分機(jī)制是一種對違法公職人員的懲戒制度，在法律性質(zhì)上屬于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的內(nèi)部管理行為，屬于任免機(jī)關(guān)、單位的職能自治，是任免機(jī)關(guān)、單位內(nèi)部依法自我管理原則的要求。這種公職人員懲戒的單軌制具有以下兩個顯著特征：

1.處分權(quán)來源于任免機(jī)關(guān)、單位的行政管理權(quán)或人事任免權(quán)。任免機(jī)關(guān)、單位之所以擁有對違法公職人員的處分權(quán)，這是因為任免機(jī)關(guān)、單位與公職人員之間存在著行政管理關(guān)系或人事任免關(guān)系，處分權(quán)是行政管理權(quán)、人事任免權(quán)衍生的權(quán)力。任免機(jī)關(guān)、單位對公職人員擁有行政管理權(quán)（人事任免權(quán)），進(jìn)而擁有處分權(quán)，這一般都有法律法規(guī)上的明確授權(quán)。以行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員為例，《憲法》第89 條第17 項規(guī)定，國務(wù)院可以依照法律規(guī)定，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政人員；《憲法》 第107 條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。根據(jù)《憲法》制定的《公務(wù)員法》，對公務(wù)員的管理、任免、監(jiān)督、獎懲等事項作出了具體規(guī)定。隨后，國務(wù)院根據(jù)《公務(wù)員法》制定了《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，細(xì)致全面地規(guī)定了違法公務(wù)員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

2.處分屬于任免機(jī)關(guān)、單位內(nèi)部控制行為。單軌制下的處分是公職人員任免機(jī)關(guān)、單位在不受其他機(jī)關(guān)、單位干涉的情況下，對隸屬于自己的公職人員依法進(jìn)行的一種控制。這種控制的表現(xiàn)形式是對公職人員作出否定性評價，進(jìn)而確保公職人員規(guī)范行使公權(quán)力。從法律依據(jù)上看，首先，處分是一種內(nèi)部管理行為，本質(zhì)上是任免機(jī)關(guān)、單位針對其工作人員的內(nèi)部事務(wù)管理行為，效力只發(fā)生在任免機(jī)關(guān)、單位內(nèi)部，而不直接涉及外部的其他法人、公民、團(tuán)體等，只受內(nèi)部人事管理規(guī)范的調(diào)整。其次，這種處分還是一種內(nèi)部責(zé)任形式，是公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的內(nèi)部懲戒措施。因此，盡管對公職人員的監(jiān)督體系有多個主體、內(nèi)外兩個層次，但處分始終是公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的內(nèi)部事務(wù)，任免機(jī)關(guān)、單位擁有自由裁量的權(quán)限。

從上述公職人員懲戒的單軌制不難看出，對公職人員的處分屬于任免機(jī)關(guān)、單位內(nèi)部監(jiān)督的范疇，這種處分權(quán)來源于行政管理權(quán)或人事任免權(quán)。一方面，在這種單軌制下，任免機(jī)關(guān)、單位是自上而下的縱向監(jiān)督，上級擁有對下級的絕對權(quán)威，以此來保證制裁所屬公職人員的違法行為，這實質(zhì)上是行政管理權(quán)或人事任免權(quán)向下延伸的結(jié)果。這種內(nèi)部監(jiān)督的制度設(shè)計呈現(xiàn)出金字塔的形態(tài)，雖然具有監(jiān)督上的便利性，但是屬于同體監(jiān)督，難免出現(xiàn)監(jiān)督乏力的狀況，任免機(jī)關(guān)、單位極有可能袒護(hù)公職人員。另一方面，任免機(jī)關(guān)、單位在處分程序上具有封閉性和排他性，缺乏有效的外部監(jiān)督手段來制約自由裁量權(quán)。

（二）公職人員懲戒的雙軌制

按照《監(jiān)察法》第11 條第3 項和第45 條第2 項的規(guī)定，監(jiān)察委員會可以對違法的公職人員作出政務(wù)處分。根據(jù)《監(jiān)察法》制定的《政務(wù)處分法》，全面細(xì)致地規(guī)定了政務(wù)處分的種類、適用規(guī)則、違法情形、程序、救濟(jì)途徑、法律責(zé)任等事項。按照《政務(wù)處分法》第2 條〔4〕《政務(wù)處分法》第2 條規(guī)定：“本法適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法的公職人員給予政務(wù)處分的活動。本法第二章、第三章適用于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位對違法的公職人員給予處分。處分的程序、申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和國家有關(guān)規(guī)定。本法所稱公職人員，是指《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的人員?！焙偷? 條〔5〕《政務(wù)處分法》第3 條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，加強(qiáng)對公職人員的監(jiān)督，依法給予違法的公職人員政務(wù)處分。公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，加強(qiáng)對公職人員的教育、管理、監(jiān)督，依法給予違法的公職人員處分。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議?！钡囊?guī)定，在國家監(jiān)察體制改革后，我國建立了雙軌懲戒制度：監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)對公職人員的監(jiān)督責(zé)任，可以按照管理權(quán)限，對違法的公職人員予以懲戒，稱之為“政務(wù)處分”；任免機(jī)關(guān)、單位對公職人員承擔(dān)教育管理監(jiān)督上的主體責(zé)任，仍舊有權(quán)對違法公職人員進(jìn)行懲戒，稱之為“處分”。與公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的處分制度相比，監(jiān)察機(jī)關(guān)的政務(wù)處分制度具有如下兩個顯著特征：

1.政務(wù)處分權(quán)來源于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)尤其是處置權(quán)。對于違法的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)之所以擁有政務(wù)處分權(quán)，這是因為監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員之間存在著監(jiān)察與被監(jiān)察的法律關(guān)系，政務(wù)處分權(quán)是監(jiān)察權(quán)尤其是處置權(quán)的重要內(nèi)容。監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員履行監(jiān)督、調(diào)查職責(zé)，根據(jù)調(diào)查的結(jié)果，對違法的公職人員作出政務(wù)處分的處置決定，這有著法律上的明確依據(jù)。根據(jù)《監(jiān)察法》第3 條的規(guī)定，監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，是國家反腐敗專門機(jī)構(gòu)，有權(quán)對公職人員進(jìn)行監(jiān)察，由此實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋。根據(jù)《監(jiān)察法》第11 條的規(guī)定，監(jiān)察委員會對公職人員的監(jiān)察權(quán)，具體可以分解為監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三項子權(quán)力。具體到處置權(quán)，監(jiān)察委員會可以對違法的公職人員作出政務(wù)處分。這表明，監(jiān)察委員會對違法公職人員的政務(wù)處分權(quán)，直接來源于監(jiān)察委員會的處置權(quán)，間接來源于監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)。

2.政務(wù)處分屬于一種外部懲戒措施。就目前公開發(fā)表的文章來看，關(guān)于政務(wù)處分的法律性質(zhì)，學(xué)術(shù)界主要有兩種觀點。第一種觀點認(rèn)為，政務(wù)處分其實是一種外部懲戒措施，因為監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對象之間不存在職務(wù)或身份上的隸屬關(guān)系，只構(gòu)成一種外部的監(jiān)督管轄關(guān)系，所以政務(wù)處分實質(zhì)就是監(jiān)察機(jī)關(guān)對于不隸屬自己的公職人員的一種外部懲戒措施。〔6〕參見徐繼敏：《監(jiān)察委員會政務(wù)處分行為探究》，載《河南社會科學(xué)》2018 年第10 期，第68 頁。第二種觀點認(rèn)為，政務(wù)處分是一種內(nèi)部懲戒措施，因為監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對象同屬于國家機(jī)關(guān)內(nèi)部，即“體制內(nèi)”，都屬于國家機(jī)關(guān)對公職人員的紀(jì)律處分；〔7〕參見秦毅：《論〈政務(wù)處分法〉立法的基本立場》，載《社會科學(xué)家》2020 年第4 期，第128 頁。從政務(wù)處分的種類、法律依據(jù)、救濟(jì)途徑等情況來看，政務(wù)處分并沒有改變國家機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)律處分的性質(zhì)。〔8〕參見朱?；荩骸秶冶O(jiān)察法對公職人員紀(jì)律處分體制的重構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2018 年第4 期，第24 頁；朱?；荩骸墩摫O(jiān)察法上政務(wù)處分之適用及其法理》，載《法學(xué)雜志》2019 年第9 期，第46 頁。

本文認(rèn)為第二種觀點有待商榷，因為第二種觀點將國家機(jī)關(guān)的主體地位予以過度泛化，似乎所有的國家機(jī)關(guān)都是一個機(jī)關(guān)、一個法人組織，如此則會破壞了國家機(jī)關(guān)的分工與組成原理，在學(xué)理上和實踐上都站不住腳。筆者贊同第一種觀點，即監(jiān)察委員會與公職人員之間并不存在著職務(wù)和身份上的隸屬關(guān)系，而只存在著《監(jiān)察法》意義上的監(jiān)督管轄關(guān)系，這種監(jiān)督管轄關(guān)系不像行政隸屬關(guān)系那樣緊密，因而監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法公職人員作出政務(wù)處分，不是國家機(jī)關(guān)內(nèi)部懲戒措施，而只能屬于一種外部懲戒措施。

從上述監(jiān)察機(jī)關(guān)政務(wù)處分制度具有的顯著特征可以看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法公職人員進(jìn)行政務(wù)處分，其來源于監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)，尤其是處置權(quán)，屬于一種外部懲戒措施。在這種政務(wù)處分制度下，監(jiān)察委員會與公職人員之間不是自上而下的縱向監(jiān)督關(guān)系，而是平行的橫向監(jiān)督關(guān)系，否則很難解釋監(jiān)察委員會為何可以對一個與其沒有行政管理、人事任免關(guān)系的公職人員作出政務(wù)處分。監(jiān)察委員會具有“位高權(quán)重”〔9〕參見童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，載《法學(xué)評論》2017 年第1 期，第1 頁。的特點，擁有高度的權(quán)威來制裁違法公職人員，這實質(zhì)上是監(jiān)察權(quán)，尤其是處置權(quán)的應(yīng)有之義。政務(wù)處分這種外部制裁措施，屬于異體監(jiān)督，可以有效避免處分同體監(jiān)督乏力的狀況，制約公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的自由裁量權(quán)。

二、公職人員雙軌懲戒制度有合有分

在《政務(wù)處分法》出臺之后，對違法公職人員來說，存在政務(wù)處分和處分雙軌懲戒制度。在《政務(wù)處分法》中，政務(wù)處分和處分制度有合有分，并行不悖，加強(qiáng)了對公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)了對違法公職人員的懲戒全覆蓋?！?0〕參見王偉：《如何理解政務(wù)處分和處分并行體制以及本法適用范圍的規(guī)定？》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》 2020年第13期，第25頁。

（一）公職人員雙軌懲戒制度的“合”

公職人員雙軌懲戒制度的“合”，是指對于違法公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分與任免機(jī)關(guān)、單位作出處分這兩種懲戒制度的相同或相似之處。這主要表現(xiàn)在如下三個方面：

1.在適用對象上實現(xiàn)公職人員全覆蓋。公職人員在國家制度和國家治理體系中處于十分重要的地位，是中國特色社會主義事業(yè)的中堅力量，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中流砥柱。在國家監(jiān)察體制改革前，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督全面覆蓋，黨紀(jì)處分可以覆蓋全體中共黨員；但是公職人員的監(jiān)督懲戒卻未能實現(xiàn)全面覆蓋，懲戒對象還留有空白地帶。例如，有些村民委員會組成人員既不是黨員，也不是事業(yè)單位工作人員或公務(wù)員，如果其存在“微腐敗”等違法行為，黨紀(jì)國法無法給予懲戒，這就難以有效震懾基層腐敗分子。

從第19 條到第23 條，《政務(wù)處分法》分別規(guī)定了對《監(jiān)察法》第15 條六類監(jiān)察對象的處分適用情況，落實了國家監(jiān)察全面覆蓋的要求，實現(xiàn)了公職人員懲戒全覆蓋。按照《政務(wù)處分法》第2 條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對《監(jiān)察法》第15 條規(guī)定的六類人員給予政務(wù)處分，任免機(jī)關(guān)、單位對這六類人員給予處分也適用于《政務(wù)處分法》第二章、第三章，但處分的程序、申訴等適用其他規(guī)定，這表明政務(wù)處分和處分覆蓋《監(jiān)察法》第15 條規(guī)定的六類人員，實現(xiàn)了公職人員懲戒全覆蓋。制定《政務(wù)處分法》，使懲戒對象全面覆蓋所有公職人員，將政務(wù)處分與刑事處罰相銜接、與黨紀(jì)處分相匹配，有利于織密懲戒違法公職人員的法網(wǎng)，實現(xiàn)防微杜漸、抓早抓小、懲前毖后、治病救人的目的，建設(shè)一支高素質(zhì)的公職人員隊伍，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奠定干部基礎(chǔ)?！?1〕參見吳玉良：《關(guān)于〈中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法（草案）〉的說明——2019 年8 月20 日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議上》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2020 年第3 期，第528 頁。

2.在違法情形上實現(xiàn)統(tǒng)一。詳細(xì)規(guī)定具體處分情形是處分類法律的慣常做法。在《政務(wù)處分法》起草中，立法者系統(tǒng)梳理了《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等現(xiàn)有關(guān)于處分制度的法律法規(guī)，從這些處分類法律法規(guī)中歸納概括出普遍適用于各類公職人員懲戒的違法情形，做好了處分類法律法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接，有助于保證法律體系的和諧統(tǒng)一和內(nèi)在一致性。公職人員違法行為種類較多，危害程度各不相同。《政務(wù)處分法》第三章分類規(guī)定了各種違法行為，這些違法行為在實踐中具有普遍性和典型性，并依據(jù)違法行為的輕重程度匹配不同種類的政務(wù)處分，避免出現(xiàn)政務(wù)處分決定畸輕畸重、政務(wù)處分依據(jù)不統(tǒng)一的情況，確保政務(wù)處分工作依法規(guī)范開展?！?2〕參見姜佩杉：《全國人大常委會表決通過公職人員政務(wù)處分法》，載《人民法院報》2020 年6 月21 日，第4 版。

根據(jù)《政務(wù)處分法》第2 條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位都可以適用《政務(wù)處分法》第三章的規(guī)定，對違法公職人員作出政務(wù)處分、處分；其他處分類法律法規(guī)有特別規(guī)定或者新的規(guī)定時，兩類懲戒主體都可以適用。該條規(guī)定表明，政務(wù)處分和處分在違法情形上實現(xiàn)了統(tǒng)一。對各類公職人員科學(xué)、統(tǒng)一地設(shè)置處分的法定事由，有助于引導(dǎo)公職人員樹立和強(qiáng)化依法用權(quán)意識，規(guī)范政務(wù)處分的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。〔13〕參見林珊珊：《全面推進(jìn)政務(wù)處分規(guī)范化法治化》，載《學(xué)習(xí)時報》2020 年7 月8 日，第1 版。

3.在處分種類和適用規(guī)則上實現(xiàn)統(tǒng)一?！墩?wù)處分法》明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任和公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的主體責(zé)任，在明確兩類懲戒主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，將《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律法規(guī)中的處分種類、適用規(guī)則、違法情形等歸納概括出來，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，這進(jìn)一步改變了公職人員懲戒單軌制下處分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，有利于促進(jìn)公職人員依法履職，提升黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督效能?！?4〕參見中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室：《準(zhǔn)確把握政務(wù)處分種類和適用規(guī)則》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2020 年7 月6 日，第2 版。以處分種類為例，《公務(wù)員法》規(guī)定，處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六類處分；《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》明確了警告、記過、降低崗位等級或者撤職、開除四類處分?！墩?wù)處分法》在第7 條中，將對公職人員的政務(wù)處分明確為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除?！墩?wù)處分法》在統(tǒng)一處分種類的同時，也統(tǒng)一了適用規(guī)則。

（二）公職人員雙軌懲戒制度的“分”

公職人員雙軌懲戒制度的“分”，是指對于違法公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分與任免機(jī)關(guān)、單位作出處分這兩種懲戒制度的不同之處。這主要表現(xiàn)在如下三個方面：

1.在名稱上實行政務(wù)處分和處分的兩分法。對于違法的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的懲戒稱為政務(wù)處分，公職人員任免機(jī)關(guān)、單位作出的懲戒稱為處分。政務(wù)處分法草案曾規(guī)定，對于違法的公職人員，這兩類懲戒主體都可以作出政務(wù)處分決定?！?5〕參見瞿芃：《推進(jìn)政務(wù)處分法治化規(guī)范化——公職人員政務(wù)處分法草案透析》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2019 年10 月9 日，第1 版。在草案審議的過程中，一些常委會組成人員和部門、地方、科研機(jī)構(gòu)、社會公眾提出，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的是政務(wù)處分，任免機(jī)關(guān)、單位作出的是處分，建議做好法律之間的銜接。為了避免與現(xiàn)行公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員處分制度混淆，同時也與國有企業(yè)管理人員與企業(yè)是勞動關(guān)系的性質(zhì)相適應(yīng)，法律后來作了調(diào)整，任免機(jī)關(guān)、單位作出的懲戒沿用處分的稱謂，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的懲戒稱為政務(wù)處分?！?6〕參見劉季幸：《全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法（草案）〉修改情況的匯報——2020 年4 月26 日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議上》，載《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2020年第3 期，第530 頁。

2.在數(shù)量上適用“一事不再罰”原則。對公職人員的違法行為，政務(wù)處分和處分皆可適用。如果沒有法律上的明確規(guī)定，就有可能導(dǎo)致對公職人員的同一違法行為作出兩種懲戒決定，存在著適用上的困境。為了避免懲戒上的重復(fù)，《政務(wù)處分法》第16 條規(guī)定，對公職人員的同一違法行為，兩類懲戒主體不得重復(fù)給予政務(wù)處分和處分，這就是“一事不再罰”原則?！?7〕參見陳三坤：《正確理解和適用政務(wù)處分與處分》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2020 年第13 期，第17 頁。按照《政務(wù)處分法》第3 條第3 款的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議。由此可見，對于公職人員的同一違法行為，既可以適用政務(wù)處分，又可以適用處分，但是先作出的懲戒決定，可以免除后作出的懲戒決定?！?8〕參見任巧：《論對行政公務(wù)員的行政處分和政務(wù)處分雙軌機(jī)制之間的調(diào)適》，載《重慶社會科學(xué)》2019 年第12 期，第57 頁?！耙皇虏辉倭P”原則，建立在監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位相互尊重的基礎(chǔ)上，能夠有效避免對公職人員的同一違法行為作出兩種懲戒決定。

3.在程序和救濟(jì)制度上也有不同。在程序制度上，按照《政務(wù)處分法》第2 條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分，適用《政務(wù)處分法》的程序，任免機(jī)關(guān)、單位作出處分決定，適用《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等規(guī)定的程序。在救濟(jì)制度上，公職人員對監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分決定不服，可以按照《政務(wù)處分法》第五章的規(guī)定申請復(fù)審、復(fù)核，公職人員對任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分決定不服，可以依法復(fù)核、申訴。

三、公職人員雙軌懲戒制度的不銜接協(xié)調(diào)之處

由于《政務(wù)處分法》是剛剛制定的，雙軌懲戒制度尚未經(jīng)過實踐運行的檢驗，并不是完美的。雙軌懲戒制度的存在本身并不是問題，問題在于這兩種懲戒措施在適用對象、違法情形等事項上存在交叉重疊，并且懲戒的種類和適用規(guī)則是相同的，這就可能會導(dǎo)致雙軌懲戒制度在實際運作過程中產(chǎn)生諸多不銜接協(xié)調(diào)之處。

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位可能爭奪懲戒管轄權(quán)。按照《監(jiān)察法》第11 條第3 項、第45 條第2項以及《政務(wù)處分法》第2 條第1 款、第3 條第1 款之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對“違法”的公職人員予以懲戒，作出政務(wù)處分。這表明，監(jiān)察機(jī)關(guān)懲戒的違法情形，既包括貪污受賄、玩忽職守、濫用職權(quán)、利益輸送、權(quán)力尋租、浪費國家資財、徇私舞弊等職務(wù)違法行為，也包括偽造檔案資料、挑撥民族關(guān)系、違反公序良俗等一般違法行為。同時，根據(jù)《政務(wù)處分法》第2 條第2 款、第3 條第2 款之規(guī)定，任免機(jī)關(guān)、單位也可以對“違法”的公職人員予以懲戒，作出處分，懲戒的違法情形同樣沒有區(qū)分職務(wù)違法行為和一般違法行為，而是和監(jiān)察機(jī)關(guān)一樣適用于《政務(wù)處分法》第三章規(guī)定的違法情形。在適用對象和違法情形存在交叉重疊的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位懲戒管轄權(quán)可能爭奪懲戒管轄權(quán)：監(jiān)察機(jī)關(guān)可能不顧主責(zé)主業(yè)，將懲戒管轄權(quán)從職務(wù)違法行為盲目擴(kuò)大到所有違法行為；而任免機(jī)關(guān)、單位為了偏袒隸屬的公職人員，可能爭奪懲戒管轄權(quán)，在“一事不再罰”的情況下對違法公職人員作出“降格”處分?！?9〕參見中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室：《正確理解和適用政務(wù)處分與處分》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2020 年7 月3 日，第2 版。

2.特殊公職人員的懲戒管轄權(quán)未作出特別規(guī)定?！墩?wù)處分法》采取“提取公因式”的方式，對公職人員雙軌懲戒制度的“共性”部分作出了規(guī)定，而沒有對“個性”部分作出特殊規(guī)定，這可能導(dǎo)致法法銜接不順暢、不協(xié)調(diào)。例如，《政務(wù)處分法》在適用對象上實現(xiàn)了公職人員全覆蓋，監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位都可以對違法的公職人員作出懲戒，但是卻忽略了公職人員存在多種分類，法律對于某些特殊公職人員作出了特別規(guī)定，在這種情況下就不適宜由監(jiān)察機(jī)關(guān)直接作出政務(wù)處分，而是應(yīng)當(dāng)尊重特殊公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的處分權(quán)。例如，法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會是黨的十八大以來司法體制改革的重要成果，關(guān)于法官、檢察官懲戒制度的改革成果已經(jīng)固化在2019 年新修訂的《法官法》《檢察官法》中，《政務(wù)處分法》不宜“溶解”這項改革成果?！?0〕參見張承思：《論我國司法官懲戒體系的重構(gòu)——以司法責(zé)任制與國家監(jiān)察體制改革為中心的分析》，載《光華法學(xué)》2020年第1 期，第3 頁。

此外，鑒于人民代表大會制度是我國的根本政治制度，對于人大代表以及人大選舉或任命的公職人員的懲戒，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取特別慎重的態(tài)度，審慎地處理政務(wù)處分權(quán)與人大權(quán)力之間的關(guān)系，避免對人民代表大會制度造成“沖擊”，動搖人民代表大會制度的根基和權(quán)威?！?1〕參見陳輝、汪進(jìn)元：《監(jiān)察委員會處置權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在張力及協(xié)調(diào)》，載《廣西社會科學(xué)》2019 年第6 期，第102 頁；劉小妹：《人大制度下的國家監(jiān)督體制與監(jiān)察機(jī)制》，載《政法論壇》2018 年第3 期，第14 頁。

3.監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位懲戒信息缺乏共享機(jī)制。按照《政務(wù)處分法》第19 條到第27 條之規(guī)定，違法的公職人員受到懲戒之后，其所原有的職務(wù)、職級、銜級、級別、職稱、薪酬待遇等實體權(quán)利將會受到影響。如果是公職人員任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分，則自然是由任免機(jī)關(guān)、單位執(zhí)行處分決定，克減公職人員的實體權(quán)利。但是若是由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分，則需要交由公職人員所在的任免機(jī)關(guān)、單位去執(zhí)行。按照《政務(wù)處分法》第46 條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分，應(yīng)當(dāng)及時送達(dá)、告知相關(guān)機(jī)關(guān)、單位，但《政務(wù)處分法》卻沒有規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位懲戒信息的共享機(jī)制，尤其是政務(wù)處分決定的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，這可能導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分得不到任免機(jī)關(guān)、單位的執(zhí)行，而成為“法律白條”?！?2〕參見楊艷：《執(zhí)行處分決定容不得打白條》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2020 年9 月2 日，第2 版。此外，在監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位懲戒信息缺乏共享機(jī)制的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能無法發(fā)現(xiàn)任免機(jī)關(guān)、單位的處分信息，從而無法對其提出監(jiān)察建議進(jìn)行外部監(jiān)督制約，《政務(wù)處分法》第3 條第3 款的規(guī)定可能無法落實到位。

4.監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位可能相互推諉或者不作為。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位可能相互推諉或者不作為，兩類主體都不行使對違法公職人員的懲戒管轄權(quán)。一方面，任免機(jī)關(guān)、單位對違法公職人員的處分管轄權(quán)，雖然具有監(jiān)督上的便利性，但是屬于同體監(jiān)督，難免出現(xiàn)監(jiān)督乏力的狀況，任免機(jī)關(guān)、單位極有可能袒護(hù)公職人員，不對違法公職人員行使懲戒管轄權(quán)。另一方面，按照《憲法》和《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大權(quán)力機(jī)關(guān)是“產(chǎn)生、負(fù)責(zé)、監(jiān)督”的關(guān)系，與人民政府是“不受干涉，且互相配合、互相制約”的關(guān)系，在辦理公職人員的違法犯罪案件時，與人民法院、人民檢察院、執(zhí)法部門是“互相配合、互相制約”的關(guān)系。監(jiān)察機(jī)關(guān)為了協(xié)調(diào)與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，或者由于工作繁忙等原因，也極有可能怠于對違法公職人員行使懲戒管轄權(quán)。綜合起來看，在監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位相互推諉或者不作為的情形下，就存在懲戒管轄權(quán)的消極沖突，違法公職人員可能就不會受到任何懲戒，《政務(wù)處分法》創(chuàng)設(shè)的雙軌懲戒制度就有可能束之高閣。

四、妥善處理雙軌懲戒制度之間的銜接協(xié)調(diào)

針對公職人員雙軌懲戒制度的四種不銜接協(xié)調(diào)之處，本文建議在《政務(wù)處分法》和其他法律法規(guī)規(guī)章的基礎(chǔ)上，對違法行為和公職人員進(jìn)行類型化區(qū)分，分別交由監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位來進(jìn)行懲戒，在兩者之間建立相應(yīng)的懲戒信息共享機(jī)制，并加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位的監(jiān)督。如此一來，便能完善我國的公職人員雙軌懲戒制度。

（一）根據(jù)違法行為的不同界分懲戒管轄權(quán)

如前所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分和任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分在違法情形上實現(xiàn)了統(tǒng)一，兩者都可以對《政務(wù)處分法》第三章規(guī)定的公職人員違法行為作出懲戒，并沒有界分懲戒管轄權(quán)。在雙軌懲戒制度下，監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位都可能基于《政務(wù)處分法》的規(guī)定，爭奪懲戒管轄權(quán)。針對這種不銜接協(xié)調(diào)之處，本文建議將公職人員的違法行為劃分為職務(wù)違法行為、一般違法行為，以及行為人同時具備職務(wù)違法行為和一般違法行為這三種類型，并以此界分懲戒管轄權(quán)。

1.職務(wù)違法行為應(yīng)當(dāng)專屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分。監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，是履行廉政建設(shè)和反腐敗職能的專門機(jī)構(gòu)，其主責(zé)主業(yè)是對公職人員的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置。因此，盡管《監(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》規(guī)定監(jiān)察委員會可以對“違法”的公職人員作出政務(wù)處分，并沒有區(qū)分職務(wù)違法行為和一般違法行為。但是為了聚焦主責(zé)主業(yè)，凸顯廉政建設(shè)和反腐敗的職能定位，應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察委員會的懲戒管轄權(quán)進(jìn)行限縮解釋，即對于僅僅涉及職務(wù)違法行為的公職人員，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會專屬管轄作出政務(wù)處分，任免機(jī)關(guān)、單位無權(quán)對職務(wù)違法的公職人員作出處分?！豆珓?wù)員法》第57 條第3 款體現(xiàn)的就是監(jiān)察委員會對于公務(wù)員職務(wù)違法行為的專屬管轄權(quán)。那么，監(jiān)察委員會可以對哪些職務(wù)違法行為進(jìn)行專屬管轄作出政務(wù)處分呢？怎么劃分職務(wù)違法行為和一般違法行為呢？

《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第9 條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會調(diào)查公職人員在行使公權(quán)力過程中，利用職務(wù)便利實施的或者與其職務(wù)相關(guān)聯(lián)的違法行為，重點調(diào)查公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法行為。”監(jiān)察委員會是在監(jiān)察調(diào)查的基礎(chǔ)上作出政務(wù)處分的，既然監(jiān)察調(diào)查的職務(wù)違法行為僅限于該條規(guī)定的范圍內(nèi)，那么政務(wù)處分的職務(wù)違法行為也應(yīng)當(dāng)僅僅限于該條規(guī)定的范圍，亦即監(jiān)察委員會可以對《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第9 條規(guī)定職務(wù)違法行為進(jìn)行專屬管轄作出政務(wù)處分。換言之，該監(jiān)察法規(guī)第9 條是劃分職務(wù)違法行為和一般違法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)，職務(wù)違法行為是指公職人員在行使公權(quán)力的過程中利用職務(wù)便利實施的或者與其職務(wù)相關(guān)聯(lián)的違法行為，尤其是貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法行為，而一般違法行為是指沒有行使公權(quán)力、沒有利用職務(wù)便利實施的或者與其職務(wù)不相關(guān)聯(lián)的違法行為，例如偽造檔案資料、挑撥民族關(guān)系、違反公序良俗等行為。

2.一般違法行為應(yīng)當(dāng)專屬于任免機(jī)關(guān)、單位作出處分?！墩?wù)處分法》第三章全面規(guī)定了公職人員的違法行為，其中既包括《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第9 條規(guī)定的職務(wù)違法行為，也包括一般違法行為，例如“篡改、偽造本人檔案資料的”（《政務(wù)處分法》第29 條第3 款）、“違反規(guī)定取得外國國籍或者獲取境外永久居留資格、長期居留許可的”（《政務(wù)處分法》第31 條第2 款）、“誣告陷害，意圖使他人受到名譽(yù)損害或者責(zé)任追究等不良影響的”（《政務(wù)處分法》第32 條第4 項）等。對于僅有職務(wù)違法行為的公職人員，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會專屬管轄，作出政務(wù)處分。但是對于僅有一般違法行為的公職人員，因為其一般違法行為僅僅侵害了任免機(jī)關(guān)、單位內(nèi)部的管理秩序，而沒有妨礙國家的廉政建設(shè)和反腐敗工作。所以，對于僅有一般違法行為的公職人員，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)尊重任免機(jī)關(guān)、單位的內(nèi)部自律管理權(quán)，將其交由任免機(jī)關(guān)、單位專屬管轄作出處分。

3.行為人同時具備職務(wù)違法行為和一般違法行為應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分。一個公職人員僅僅涉嫌職務(wù)違法行為或一般違法行為，這只是韋伯意義上的理想類型，實際情況可能遠(yuǎn)比這種理想類型復(fù)雜得多。在國家監(jiān)察實踐中，一個公職人員可能既涉及職務(wù)違法行為，也涉及一般違法行為。例如司法部原黨組成員、政治部主任盧恩光，既涉嫌行賄買官、經(jīng)營企業(yè)、利益輸送等職務(wù)違法行為，也涉及年齡、入黨材料、工作經(jīng)歷、學(xué)歷、家庭情況全面造假等一般違法行為，被稱為“五假干部”。那么，對于這種行為人同時具備職務(wù)違法行為和一般違法行為應(yīng)當(dāng)由哪個機(jī)關(guān)來管轄作出懲戒呢？抑或是由監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位分別進(jìn)行管轄作出懲戒呢？《政務(wù)處分法》并沒有作出明確規(guī)定，對此我們可以參照 《監(jiān)察法》 第34條第2款〔23〕《監(jiān)察法》第34 條第2 款規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！钡囊?guī)定，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主進(jìn)行調(diào)查，任免機(jī)關(guān)、單位予以協(xié)助，并在監(jiān)察調(diào)查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一由監(jiān)察機(jī)關(guān)對行為人的職務(wù)違法行為和一般違法行為作出政務(wù)處分。

（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重任免機(jī)關(guān)、單位對特殊公職人員的懲戒權(quán)

從法條規(guī)定來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對任何公職人員的違法行為進(jìn)行懲戒，這些違法行為包括職務(wù)違法行為和一般違法行為。根據(jù)上文的論述，職務(wù)違法行為應(yīng)當(dāng)專屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分。但是對這些涉及職務(wù)違法行為的公職人員，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類型化區(qū)分，對于某些特殊類型的公職人員的職務(wù)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取特別慎重謙抑的態(tài)度，尊重任免機(jī)關(guān)、單位的懲戒權(quán)。

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重司法機(jī)關(guān)對法官、檢察官的懲戒權(quán)?！斗ü俜ā返?6 條規(guī)定：“法官有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的；（二）隱瞞、偽造、變造、故意損毀證據(jù)、案件材料的；（三）泄露國家秘密、審判工作秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的；（四）故意違反法律法規(guī)辦理案件的；（五）因重大過失導(dǎo)致裁判結(jié)果錯誤并造成嚴(yán)重后果的；（六）拖延辦案，貽誤工作的；（七）利用職權(quán)為自己或者他人謀取私利的；（八）接受當(dāng)事人及其代理人利益輸送，或者違反有關(guān)規(guī)定會見當(dāng)事人及其代理人的；（九）違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)的；（十）有其他違紀(jì)違法行為的。法官的處分按照有關(guān)規(guī)定辦理。”《法官法》第46 條規(guī)定了法官應(yīng)當(dāng)給予處分的十種行為，這十種行為既包括職務(wù)違法行為，也包括一般違法行為。從《政務(wù)處分法》的規(guī)定來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對法官的這十種違法行為進(jìn)行懲戒。但是按照《法官法》第48 條的規(guī)定，對于法官是否存在《法官法》第46 條第4 項、第5 項規(guī)定的違反審判職責(zé)的行為，應(yīng)當(dāng)由法官懲戒委員會從專業(yè)的角度進(jìn)行審查，并提出審查意見，人民法院根據(jù)審查意見作出懲戒決定，并給予相應(yīng)處理。從《法官法》這兩個法條的規(guī)定來看，該法將《法官法》第46 條第4 項、第5 項規(guī)定的職務(wù)違法行為，交由法官懲戒委員會進(jìn)行審查并由人民法院專屬作出處分，這排除了監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查并作出政務(wù)處分的管轄權(quán)?！稒z察官法》第47 條、第49 條也作出了與《法官法》類似的規(guī)定。這說明，監(jiān)察機(jī)關(guān)對于法官、檢察官的這兩類職務(wù)違法行為應(yīng)當(dāng)采取特別慎重謙抑的態(tài)度，尊重人民法院、人民檢察院的懲戒權(quán)。這樣做不僅僅是實現(xiàn)法法銜接的需要，更是尊重司法機(jī)關(guān)專業(yè)判斷權(quán)的體現(xiàn)。因為 《法官法》 第46條第4項、第5項和 《檢察官法》 第47條第4項、第5 項規(guī)定的職務(wù)違法行為具有高度的專業(yè)性，只有法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會這樣專業(yè)的組織才能作出專業(yè)的審查意見，不適宜監(jiān)察機(jī)關(guān)這樣的“外行”來進(jìn)行調(diào)查并作出懲戒。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重權(quán)力機(jī)關(guān)對人大代表的懲戒權(quán)。學(xué)術(shù)界對于人大代表是否屬于監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象存在爭議，人大代表不能被簡單地視為公職人員，因其民意代表的身份應(yīng)當(dāng)豁免監(jiān)察；〔24〕參見秦前紅：《國家監(jiān)察法實施中的一個重大難點：人大代表能否成為監(jiān)察對象》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018 年第6 期，第139 頁。筆者曾經(jīng)專門撰文論證，按照《監(jiān)察法》第3 條、第15 條的規(guī)定，監(jiān)察委員會是能夠監(jiān)察人大代表的，人大代表屬于監(jiān)察對象。〔25〕參見郭文濤：《監(jiān)察委員會監(jiān)察人大代表的理解與論證》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2018 年第4 期，第80 頁。至今筆者仍然堅持此觀點，這其中最重要的規(guī)范依據(jù)來自于《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》，該監(jiān)察法規(guī)第4 條第6 項將“人大代表、政協(xié)委員、黨代會代表”等廣義的民意代表全部納入了監(jiān)察對象之范圍。新出臺的《政務(wù)處分法》第50 條第3 款，亦認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)可以給予人大代表、政協(xié)委員政務(wù)處分。雖然人大代表屬于監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象，監(jiān)察委員會有權(quán)對人大代表作出政務(wù)處分，但是筆者也認(rèn)為監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)慎重謙抑地使用這種權(quán)力。對于人大代表的職務(wù)違法行為，監(jiān)察委員會不宜直接作出政務(wù)處分決定，而是應(yīng)當(dāng)移交并通報人大及其常委會，由權(quán)力機(jī)關(guān)建立特殊的懲戒制度來予以處理。監(jiān)察機(jī)關(guān)之所以應(yīng)當(dāng)尊重權(quán)力機(jī)關(guān)對人大代表的懲戒權(quán)，是因為人民代表大會制度是我國的根本政治制度，權(quán)力機(jī)關(guān)相對于其他國家機(jī)關(guān)而言處于憲制上的優(yōu)越地位，權(quán)力機(jī)關(guān)基于代議自治原理應(yīng)當(dāng)享有對于民意代表的自律懲戒權(quán)。

3.監(jiān)察機(jī)關(guān)對人大選舉或任命的公職人員的政務(wù)重處分應(yīng)適用特別程序。針對人大選舉或任命的公職人員的政務(wù)重處分（撤職或者開除），《政務(wù)處分法》第53 條第1 款規(guī)定了特別程序，即應(yīng)當(dāng)先由人大及其常委會依法罷免、撤銷或者免去其職務(wù)，再由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的政務(wù)重處分。為了體現(xiàn)對權(quán)力機(jī)關(guān)選舉權(quán)和任命權(quán)的尊重，在對由其產(chǎn)生的公職人員作出政務(wù)重處分之前，先提請人大及其常委會依法罷免、撤銷或者免去相關(guān)公職人員的職務(wù)，這種做法是正確的，避免了由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的公職人員不經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)處理而直接由監(jiān)察機(jī)關(guān)撤職或者開除而產(chǎn)生的憲制尷尬。因為，由權(quán)力機(jī)關(guān)（民意機(jī)關(guān)）產(chǎn)生的人選，其任職的合法性來自于權(quán)力機(jī)關(guān)（民意機(jī)關(guān)）的選舉或任命行為，其職務(wù)的去留也必須由原權(quán)力機(jī)關(guān)決定（罷免、撤職或免職），其他機(jī)關(guān)是無權(quán)決定的。當(dāng)然，對人大選舉或者任命的公職人員政務(wù)輕處分（警告、記過、記大過、降級），由于不涉及職務(wù)的去留，不涉及人大選舉權(quán)或者任命權(quán)的行使，因此不需要履行上述特別程序，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以徑直作出政務(wù)輕處分?！?6〕參見郝建臻：《法治監(jiān)察研究》，法律出版社2020 年版，第208-209 頁。

（三）在監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位之間建立懲戒信息共享機(jī)制

前文論述到，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位之間缺乏懲戒信息共享機(jī)制，一方面可能導(dǎo)致監(jiān)察委員會作出的政務(wù)處分決定得不到任免機(jī)關(guān)、單位的執(zhí)行，另一方面可能導(dǎo)致任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分決定得不到監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約。這種不銜接協(xié)調(diào)之處，需要在兩者之間建立懲戒信息共享機(jī)制。

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分決定需要通報送達(dá)公職人員所在的任免機(jī)關(guān)、單位，并建立相應(yīng)的檢查督促機(jī)制。政務(wù)處分決定的執(zhí)行是國家監(jiān)察的“最后一公里”，如果執(zhí)行不到位，甚至出現(xiàn)評獎評優(yōu)一如既往、工資福利一分不少、提拔晉升一路綠燈等現(xiàn)象，政務(wù)處分的嚴(yán)肅性必然會受到損害，懲戒作用也就難以發(fā)揮?！?7〕參見安徽省碭山縣紀(jì)委監(jiān)委課題組：《黨紀(jì)政務(wù)處分決定執(zhí)行情況的調(diào)研》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2018 年11 月8 日，第7 版。因此，建議國家監(jiān)察委員會適時出臺關(guān)于堅決執(zhí)行政務(wù)處分決定的規(guī)范性文件，詳細(xì)規(guī)定政務(wù)處分決定的通報、送達(dá)、執(zhí)行、歸檔、監(jiān)督等事項，并定期對政務(wù)處分決定執(zhí)行情況進(jìn)行檢查督促。〔28〕參見李鑫：《扎實開展檢查 不讓處分執(zhí)行“打白條”》，載《四川黨的建設(shè)》2019 年第9 期，第55 頁。對于拒不執(zhí)行政務(wù)處分決定的任免機(jī)關(guān)、單位的相關(guān)責(zé)任人，可以按照《政務(wù)處分法》第62 條的規(guī)定責(zé)令改正，依法給予處理，由此確保政務(wù)處分的嚴(yán)肅性和剛性。

2.任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分決定需要報送監(jiān)察機(jī)關(guān)備案審查。在國家監(jiān)察體制改革前，在公職人員懲戒單軌制下，任免機(jī)關(guān)、單位基本上是按照干部管理權(quán)限，對隸屬的公職人員各自作出處分決定，各個任免機(jī)關(guān)、單位之間缺乏相應(yīng)的懲戒信息共享機(jī)制。在國家監(jiān)察體制改革后，尤其是《政務(wù)處分法》出臺之后，我國建立了全面系統(tǒng)的公職人員懲戒制度，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以對公職人員作出政務(wù)處分，并可對任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分進(jìn)行外部監(jiān)督制約。但是如果在任免機(jī)關(guān)、單位和監(jiān)察機(jī)關(guān)之間缺乏懲戒信息共享機(jī)制，監(jiān)察機(jī)關(guān)對任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分進(jìn)行監(jiān)督制約就有可能成為空談。因此，在《政務(wù)處分法》出臺之后，所有公職人員任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分決定都需要報送監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行備案審查，由監(jiān)察機(jī)關(guān)按照《政務(wù)處分法》第3 條第3 款的規(guī)定提出監(jiān)察建議，進(jìn)行監(jiān)督制約，確保處分決定合理合法，實現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果、社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。〔29〕參見陳輝：《論監(jiān)察委員會政務(wù)處分程序的內(nèi)容構(gòu)造》，載《西部法學(xué)評論》2020 年第2 期，第91 頁。對于拒不采納監(jiān)察建議的任免機(jī)關(guān)、單位和相關(guān)責(zé)任人，可以按照《政務(wù)處分法》第61 條的規(guī)定予以處理。

（四）加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位的監(jiān)督

如前所述，在監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位相互推諉或者不作為的情況下，違法公職人員就得不到兩類主體的懲戒。在這種情況下，就要加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位的監(jiān)督，通過堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，督促監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位依法履行懲戒職責(zé)，行使懲戒職權(quán)。黨的十九屆四中全會明確提出：“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督?！?/p>

1.應(yīng)當(dāng)發(fā)揮民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的力量。人民群眾是實踐的主體，是歷史的創(chuàng)造者，人民群眾中蘊(yùn)含著十分巨大的監(jiān)督力量。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)動人民群眾，通過民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等途徑，對監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位進(jìn)行監(jiān)督，督促監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位切實履行職責(zé)，行使對違法公職人員的懲戒管轄權(quán)。按照《憲法》第27 條第2 款和第41 條第1 款的規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員都應(yīng)當(dāng)接受人民的批評、建議和監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》第54 條亦規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。因此，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位怠于行使懲戒管轄權(quán)時，人民群眾可以通過檢舉、控告等途徑，形成民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的強(qiáng)大壓力，督促兩類懲戒主體行使懲戒管轄權(quán)，切實體現(xiàn)人民共和國“主權(quán)在民”的立國宗旨。

2.應(yīng)當(dāng)發(fā)揮人大監(jiān)督、上級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的力量。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大及其常委會是監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位的共同上級，對兩類懲戒主體享有法定的監(jiān)督權(quán)?！稇椃ā贰侗O(jiān)察法》第53 條以及其他國家機(jī)關(guān)組織法均規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)接受人大及其常委會的監(jiān)督，監(jiān)督的具體方式有聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、詢問、質(zhì)詢等。因此，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位怠于行使懲戒管轄權(quán)時，人大及其常委會應(yīng)當(dāng)履行憲制責(zé)任，通過多種監(jiān)督方式，督促兩類懲戒主體行使懲戒管轄權(quán)。當(dāng)然，由于人大及其常委會立法工作繁重、開會時間較短、人大代表兼職等客觀因素的影響，人大及其常委會可能無法行使監(jiān)督權(quán)，這時候就需要發(fā)揮上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。按照《監(jiān)察法》第10 條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察機(jī)關(guān)。在監(jiān)察委員會是履行國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位的失職、不作為負(fù)有監(jiān)察職責(zé)，可以督促兩類懲戒主體行使管轄權(quán)。

3.應(yīng)當(dāng)發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的力量。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)是全方位、全面的?！侗O(jiān)察法》第2 條明確規(guī)定，堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位怠于行使懲戒管轄權(quán)時，各級黨委應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨的角色和使命，發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的力量，責(zé)令兩類懲戒主體改正，行使懲戒管轄權(quán)。

五、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是一項實踐走在理論前面的改革，改革中的大量實踐問題需要上升到理論高度，予以理論證成或理論糾偏。《監(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》是剛剛出臺的國家監(jiān)察法律，雖然有學(xué)者提出要構(gòu)建國家監(jiān)察法學(xué)，〔30〕參見吳建雄：《監(jiān)察法學(xué)學(xué)科創(chuàng)立的價值基礎(chǔ)及其體系構(gòu)建》，載《法學(xué)雜志》2019 年第9 期，第34 頁。但學(xué)術(shù)界對國家監(jiān)察法學(xué)的理論研究無疑尚處在拓荒階段。目前，秦前紅、姜明安、劉艷紅、朱?；荨⑿炖^敏等學(xué)術(shù)名家及其研究團(tuán)隊，發(fā)表了有關(guān)政務(wù)處分的相關(guān)學(xué)術(shù)論文，對政務(wù)處分的相關(guān)法律問題進(jìn)行了研究，但尚未觸及《政務(wù)處分法》上的雙軌懲戒制度。本文在這些學(xué)術(shù)名家的研究基礎(chǔ)上，廣泛地收集了政務(wù)處分的相關(guān)期刊報紙文獻(xiàn)，針對雙軌懲戒制度的不銜接協(xié)調(diào)之處，提出了相應(yīng)的完善方案，粗淺地勾勒了框架性建議。這一框架性建議，尚需要學(xué)術(shù)界的理論深化和實務(wù)界的實踐填充。不足之處，敬請方家批評指正。