黨組織內(nèi)嵌模式下的國有企業(yè)治理機制完善

許俊偉

一、 問題的提出

新中國成立伊始，國有企業(yè)被稱為“國營企業(yè)”，直到1993年，國有企業(yè)這一稱謂才在我國憲法上得以確立。國有企業(yè)是指國家對其資本擁有所有權(quán)或者控制權(quán)的企業(yè)，即老板是國家的企業(yè)。1993年11月，建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度的改革目標在黨的十四屆三中全會上被明確提出。不過，改革并不必然總是欣欣向榮，難免伴隨陣痛，到1998年國有企業(yè)虧損比例高達七成。隨后，國有企業(yè)改革開始從戰(zhàn)略上調(diào)整，更多強調(diào)國有經(jīng)濟的控制力、影響力以及帶動力，不斷完善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代國有企業(yè)制度改革在初現(xiàn)成效的同時，也逐步扭轉(zhuǎn)了虧損局面。(1)參見馬立政：《國有企業(yè)是中國社會主義經(jīng)濟實踐的中流砥柱——新中國70年來國有企業(yè)發(fā)展歷程及主要經(jīng)驗》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2019年第6期?？稍诙兰o末的改革陣痛期，我國學(xué)界出現(xiàn)了要把國有企業(yè)徹底私有化的聲音，主張政治應(yīng)當(dāng)退出企業(yè)，呼吁“去國有化”。對此，時任中共福建省委副書記的習(xí)近平就針對這種聲音嚴肅批評道：“這幾年一些人用西方的市場經(jīng)濟理論給國有企業(yè)改革開出了許多‘藥方’，但到頭來沒有幾貼能治‘病’。一定的理論總是適用于一定的對象和范圍，‘亂點鴛鴦譜’是要造成嚴重后果的?！?2)參見習(xí)近平：《社會主義市場經(jīng)濟和馬克思主義經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展與完善》，載《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》1998年第7期。這段論述真可謂一針見血，蘇聯(lián)就曾為實現(xiàn)所謂的“全民所有”進行了“500天計劃”，大大加快了蘇聯(lián)的解體，使得一個當(dāng)時影響力可以與美國相匹敵的社會主義大國轟然倒塌。

作為黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要支柱力量，我國國有企業(yè)的根本屬性是代表全民利益、承擔(dān)公共責(zé)任，而中國共產(chǎn)黨的根本屬性也恰好如此。基于國有企業(yè)與中國共產(chǎn)黨都將人民利益內(nèi)化為根本屬性的事實，我國國有企業(yè)無一例外地都設(shè)立了黨組織。然而，近年來我國卻存在大量國有企業(yè)內(nèi)部降格黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象，部分國有企業(yè)激烈的矛盾和斗爭導(dǎo)致內(nèi)耗嚴重，進而造成了效率低下。(3)參見繆雨：《將黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入國企運行全過程》，載《人民論壇》2018年第1期。是故，黨的十八屆三中全會開啟了新一輪國有企業(yè)改革的征程。2015年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，指出要將黨建工作要求納入國有企業(yè)章程，確定堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與加強黨的建設(shè)是國有企業(yè)改革發(fā)展的重要保障前提，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。2015年9月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》，指出要將堅持黨的建設(shè)與國有企業(yè)改革同步謀劃，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來。而后，習(xí)近平總書記又在2016年10月召開的全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上強調(diào)，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的特別之處就在于把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中。為了滿足新形勢下現(xiàn)代國有企業(yè)制度改革的要求以及貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的指示，2017年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，指出要將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，使黨組織成為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的有機組成部分。

由此可見，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國有企業(yè)的改革發(fā)展，黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)得到進一步強化。在黨的十九大后，習(xí)近平總書記在首次考察調(diào)研中便強調(diào)，國有企業(yè)必須按照黨的十九大部署來深化改革，其要成為我們黨執(zhí)政興國的依靠力量。2018年9月27日，習(xí)近平總書記在中國石油遼陽石化公司考察時又強調(diào)，不要國有企業(yè)、搞小國有企業(yè)的說法都是錯誤的，任何懷疑、唱衰國有企業(yè)的思想也都是錯誤的。隨著國有企業(yè)的改革深化已從頂層設(shè)計階段延展到具體實施階段，眾多疑難復(fù)雜問題日益顯現(xiàn)，這無疑就更加需要黨對國有企業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)以及領(lǐng)導(dǎo)核心作用的有效發(fā)揮。2019年10月，加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保證在黨的十九屆四中全會上被明確提出，這顯然也為黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)具有重大意義提供了佐證，一幅風(fēng)生水起、蹄疾步穩(wěn)的改革畫卷躍然如見。

有鑒于此，本文試圖通過闡明黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的歷史必然來彰顯黨的領(lǐng)導(dǎo)對國有企業(yè)的非凡價值，并力爭在此基礎(chǔ)上對當(dāng)下黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)尚需完善之處提出建議，希望學(xué)界同仁可以共同探討黨組織如何在實踐中更好地內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，以期為國有企業(yè)做強做優(yōu)做大提供充分的理論支撐。

二、 黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的歷史必然

在我國，國有企業(yè)之所以具有重要的戰(zhàn)略地位，是因為其關(guān)系到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國的經(jīng)濟基礎(chǔ)。因而，國有企業(yè)的黨組織在歷次黨章修訂、重大改革等頂層設(shè)計中均會被提及。但長期以來，我們習(xí)慣認為公司是一種經(jīng)濟和法律組織，忽視了政治要素對企業(yè)治理的影響，殊不知政治社會條件的變化會深刻影響公司治理安排。(4)參見[美]馬克·羅伊：《公司治理的政治維度：政治環(huán)境與公司影響》，陳宇峰等譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第1頁。是故，想要理性分析國有企業(yè)中黨組織的定位，則必須先揭示政治結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)同生產(chǎn)的聯(lián)系。我國國有企業(yè)自誕生之初就一直接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，對黨組織參與治理的路徑依賴已經(jīng)形成。實際上，黨組織嵌入國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)是一種確保其所有權(quán)有效行使、保障全民權(quán)益不受侵犯的宏觀政治安排和微觀監(jiān)督方式，(5)參見王貴：《黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理的法治邏輯：理據(jù)與進路》，載《天府新論》2018年第1期。這無疑保證了國有企業(yè)的正確發(fā)展方向，使國有企業(yè)在鋼牙啃硬骨、重拳破沉疴中進一步堅定中國特色社會主義道路。公司法第19條就規(guī)定，公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動提供必要條件。所以，國有企業(yè)黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的地位早已有所闡述?？梢哉f，其一直發(fā)揮的把關(guān)導(dǎo)向、紀檢監(jiān)督等作用是任何機關(guān)都替代不了的。黨組織對國有企業(yè)治理的參與在本質(zhì)上符合人民利益，它的職責(zé)履行能夠從根本上破除所有者虛位引發(fā)的惡性循環(huán)，避免管理人員濫用職權(quán)。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)代企業(yè)的運營模式打破了傳統(tǒng)，經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離。所以，在此之上形成的法人治理結(jié)構(gòu)實質(zhì)上是為了處理企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離時的委托—代理問題。(6)參見陳賓：《法人治理結(jié)構(gòu)視角下完善國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)》，載《行政管理改革》2018年第5期。改革開放后，虛幻的“獨立”法人觀念一度在我國盛行。國有企業(yè)或國有資本投資包括參股的企業(yè)開始擺脫“主管部門”，處于自為、無人監(jiān)管的狀態(tài)。(7)參見史際春：《政府與市場關(guān)系的法治思考》，載《中共中央黨校學(xué)報》2014年第6期。隨后，為解決這一困境，我國的國有企業(yè)在內(nèi)、外部形成了“三會一層”的法人治理結(jié)構(gòu)與三層的國有資產(chǎn)管理體制。但事實上，其始終存在所有者虛位的情況，并產(chǎn)生了諸多矛盾，主要有二。其一，國家作為國有企業(yè)的所有者很難進行直接管理，部分國有企業(yè)效率低下，國有資產(chǎn)在實際運行過程中缺少有效的約束；其二，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會名不副實，承擔(dān)了國有企業(yè)的具體出資人職能，根本不適應(yīng)市場化的資本運作，存在架空國有企業(yè)在法律上的具體出資人之嫌。所以，所有者虛位問題增加了國有企業(yè)內(nèi)部的代理成本，導(dǎo)致法律上的委托人沒有動力也沒有能力監(jiān)督和約束代理人，(8)參見張維迎：《從現(xiàn)代企業(yè)理論看國有企業(yè)改革》，載《改革》1995年第1期。國有資產(chǎn)流失頻發(fā)，治理效果顯然無法與德日模式相提并論。正因如此，國有資本投資運營公司成為國有企業(yè)的出資人后，黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)能夠發(fā)揮黨組織代表人民行使所有者權(quán)利以及擔(dān)負公共責(zé)任的獨特政治優(yōu)勢，通過把方向、管大局、保落實來維護寓于國有企業(yè)中的全體人民利益。相信只有在中國共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下，國有企業(yè)才能除體制機制弊端、興利民惠民之事。

不僅如此，由所有者虛位所衍生的內(nèi)部人控制問題則更需要通過黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)加以遏制。國有企業(yè)的所有者虛位現(xiàn)象使得高管兼具很強的自利動機與能力，往往依靠資本化會計的方式進行隱性腐敗，在創(chuàng)造尋租可能性中尋求自身利益的最大化，(9)參見嚴若森、吏林山：《黨組織參與公司治理對國企高管隱性腐敗的影響》，載《南開學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2019年第1期。與所有者利益無法保持一致，以致于腐敗叢生。并且，在國有資產(chǎn)層層授權(quán)的管理模式中，初始委托人對最終代理人的約束會隨著層級的遞減而逐步弱化，擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的改革也在無形中強化了經(jīng)理層的權(quán)力，甚至有些國有企業(yè)的股東會和董事會如同擺設(shè)，實際控制權(quán)已然由高層經(jīng)理掌握，作用有限的股東會和董事會給高層經(jīng)理追逐個人利益最大化創(chuàng)設(shè)了空間。同時，內(nèi)部人控制還影響著監(jiān)事會的作用，進而造成監(jiān)事會逐漸喪失話語權(quán)。雖然監(jiān)事會由股東大會選舉產(chǎn)生并作為企業(yè)權(quán)力制衡機制的關(guān)鍵一環(huán)，但不可否認的是我國很多國有企業(yè)的監(jiān)事會人員地位低于經(jīng)理層，他們的經(jīng)濟收益常常需要依靠經(jīng)理層，這就使得監(jiān)事會成員在履行職責(zé)時難以具備獨立性，而并不直接參與企業(yè)的經(jīng)營管理且始終在外層游離的事實也會導(dǎo)致信息不對稱，從而很難對企業(yè)決策是否正當(dāng)作出清晰判斷。即便國有企業(yè)存在獨立董事，可比例過小，很多獨立董事還是與國有企業(yè)有著產(chǎn)學(xué)研合作的學(xué)者，這就導(dǎo)致他們中絕大部分完全以企業(yè)決策者的偏好為標準展開評價。

回顧很多國家國有企業(yè)的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)其極易演變成一個密不透風(fēng)的體系而使所有權(quán)無法有效行使，極易催生出一只龐然大物而逐漸無視公共利益，極易深陷一張政商關(guān)系網(wǎng)而脫離監(jiān)管，從此淪為小集體的斂財工具，與國家長遠發(fā)展目標背道而馳。簡而言之，國有企業(yè)內(nèi)部管理人員一旦缺乏約束必然會帶來嚴重后果，內(nèi)部權(quán)力制衡機制的不健全無疑會滋生山頭林立、搞小圈子、拉幫結(jié)派等不正之風(fēng)，國有企業(yè)很容易變成獨立王國，過度地賦予管理層權(quán)力往往會釀成大錯，最終導(dǎo)致國有企業(yè)的經(jīng)營效益遠不如預(yù)期，決策者無法引領(lǐng)企業(yè)朝著正確方向邁進。由此可見，內(nèi)部人控制是我國國有企業(yè)發(fā)展的一大毒瘤，亟待從根本上破除，這也為國有企業(yè)黨組織更好地發(fā)揮政治優(yōu)勢和核心作用提供了機遇。代表國家和人民利益的黨組織，既有動力也有能力將其社會性目標內(nèi)化到國有企業(yè)管理目標中去，(10)參見吳秋生、王少華：《黨組織治理參與程度對內(nèi)部控制有效性的影響——基于國有企業(yè)的實證分析》，載《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2018年第5期。健全內(nèi)部權(quán)力制衡機制，從而實現(xiàn)內(nèi)部人控制問題的解決，在一定程度上遏制管理權(quán)的膨脹。具體而言，黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)主要從以下三方面解決國有企業(yè)的內(nèi)部人控制問題。

首先，黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)可以在國有企業(yè)重大人員決定和重大決策參與方面解決內(nèi)部人控制問題。一方面，黨組織通過從政治上把關(guān)國有企業(yè)主要負責(zé)人的選拔，及時調(diào)整不勝任、不稱職的領(lǐng)導(dǎo)人員，能夠從源頭上杜絕國有企業(yè)選人用人中的不良風(fēng)氣；另一方面，黨組織通過建議權(quán)的行使保證了國有企業(yè)重大決策符合黨和國家的大政方針，能夠進一步提高重大決策的民主性與科學(xué)性。但黨組織對國有企業(yè)重大人員的決定和重大決策的參與并非是要剝奪董事會和經(jīng)理層的選人用人權(quán)，也不是要取代董事會決策或者經(jīng)理層經(jīng)營，其僅僅是為了在發(fā)揮內(nèi)嵌作用的基礎(chǔ)上保持對董事會和經(jīng)理層的否決權(quán)，對企業(yè)運作產(chǎn)生程序性影響。因而，中國共產(chǎn)黨在國有企業(yè)的治理中一直堅持黨管干部的原則，注重黨組織在國有企業(yè)選人用人上的話語權(quán)，通過交叉任職的制度安排參與經(jīng)營決策，使國有企業(yè)內(nèi)部很難形成持久的利益集團，有效遏制了國有企業(yè)高管的隱性腐敗傾向。同時，國有企業(yè)高管據(jù)此也會將自身的追求重點放在更長遠的政治晉升與職業(yè)發(fā)展上，自覺接受黨組織的監(jiān)管。其次，黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)可以在評估國有企業(yè)目標實現(xiàn)風(fēng)險方面解決內(nèi)部人控制問題。由于國有企業(yè)高管權(quán)力配置結(jié)構(gòu)是誘發(fā)高管腐敗的重要因素，(11)參見趙璨等：《行政權(quán)、控制權(quán)與國有企業(yè)高管腐敗》，載《財經(jīng)研究》2015年第5期。故而國有企業(yè)黨組織通過落實主體責(zé)任充分評估國有企業(yè)在資金管理和物資采購等環(huán)節(jié)存在的各種違規(guī)違紀風(fēng)險，依靠黨的紀律對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)實行更為全面且嚴格的約束，黨的十八大以來紀律建設(shè)得到特別重視，這也是在回歸中國共產(chǎn)黨的政治傳統(tǒng)。(12)參見石偉：《為什么要重視紀律建設(shè)——從中國共產(chǎn)黨的建黨模式視角觀察》，載《法治現(xiàn)代化研究》2018年第1期。最后，黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)可以在國有企業(yè)內(nèi)部文化建設(shè)方面解決內(nèi)部人控制問題。依托國有企業(yè)開展的黨建工作能夠融入并引領(lǐng)企業(yè)內(nèi)部文化建設(shè)，(13)參見劉炳香、韓宏亮：《國有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的現(xiàn)狀和對策》，載《理論視野》2011年第7期。將黨的政治理念與企業(yè)文化相融合，把黨建目標內(nèi)化為國有企業(yè)的發(fā)展愿景，借助黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用的帶動為國有企業(yè)培育出良好的文化環(huán)境，根除內(nèi)部人控制的生存氛圍。

所以，為了預(yù)防和阻止重大危險的發(fā)生，確保國有企業(yè)管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的規(guī)范化操作，破除所有者虛位所衍生的內(nèi)部人控制等毒瘤性問題，中國共產(chǎn)黨必須在國有企業(yè)的改革發(fā)展中扮演重要角色。簡而言之，國有企業(yè)的改革與發(fā)展必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織通過代表人民行使所有者權(quán)利以及擔(dān)負公共責(zé)任的獨特政治優(yōu)勢而內(nèi)嵌國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)能夠破除所有者虛位、防止利益集團形成，黨的領(lǐng)導(dǎo)對國有企業(yè)來說價值非凡。基于此，黨的十八屆三中全會后部署的國有企業(yè)改革內(nèi)容必須要在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和參與下實施，黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)是我國國有企業(yè)發(fā)展的歷史必然，中國共產(chǎn)黨的先進理論足以引導(dǎo)國有企業(yè)朝著正確發(fā)展方向邁進，進而為國內(nèi)經(jīng)濟增長提供不竭的內(nèi)生動力。

三、 黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的完善設(shè)想

有些國家，大部分工業(yè)企業(yè)是由國有企業(yè)和家族企業(yè)構(gòu)成的，這就意味著特定意圖的實現(xiàn)有賴于直接的所有權(quán)。所以，改革開放以來我國的黨企關(guān)系隨著市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌而產(chǎn)生巨大變化，中國共產(chǎn)黨在國有經(jīng)濟中扮演的角色也日趨復(fù)雜。(14)參見鄭寰、祝軍：《也論黨的領(lǐng)導(dǎo)與國有企業(yè)公司治理的完善——中國國有企業(yè)公司治理的政治維度》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2018年第2期。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制在我國的確立，國有企業(yè)一方面要依靠國有股權(quán)來保持公有制的特殊性，一方面則要通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度成為一般性的市場主體，習(xí)近平總書記為此也曾多次強調(diào)要把黨的領(lǐng)導(dǎo)同完善公司治理結(jié)合起來。然而，在具體實踐中黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)這項史無前例的創(chuàng)新仍存在諸多不足，需要從逐步健全“雙向進入，交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制、準確把握內(nèi)嵌之度以及深度夯實基層黨組織建設(shè)工作等角度予以進一步完善。

(一) 逐步健全“雙向進入，交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制

按照《中國共產(chǎn)黨章程》和公司法的精神，改革開放后黨組織參與國有企業(yè)治理大致可分為四個階段：第一階段(1978—1992年)，由黨委一元領(lǐng)導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合領(lǐng)導(dǎo)；第二階段(1993—2003年)，重大決策中強調(diào)黨組織政治核心作用的發(fā)揮；第三階段(2004—2015年)，“雙向進入，交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制在確立后不斷細化；第四階段(2016年至今)，習(xí)近平總書記在全國黨的建設(shè)工作會議上的講話讓國有企業(yè)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)進入新時代。其中，“雙向進入，交叉任職”中的“雙向進入”是指讓先進黨員通過法定程序進入“三會一層”并參與國有企業(yè)的日常經(jīng)營管理，讓“三會一層”中黨性修養(yǎng)高的黨員通過法定程序進入國有企業(yè)黨委會；而“交叉任職”是指國有企業(yè)的黨委書記兼任法人代表、董事長或者副董事長，抑或是國有企業(yè)的法人代表、董事長或者總經(jīng)理兼任黨委副書記?？梢哉f，這種領(lǐng)導(dǎo)體制既有效抑制了內(nèi)部人控制，也兼顧維護了效率與公平，強化了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。但不可否認的是，通過“雙向進入，交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制進入國有企業(yè)管理層的黨員容易實施代替黨組織決策之陋行。

黨組織應(yīng)當(dāng)以集體形式而非組織內(nèi)黨員個人身份內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中，在應(yīng)由黨組織討論和決定的重大事項上不得實行個人或少數(shù)人專斷；(15)參見吳凌暢：《黨組織參與國有企業(yè)公司治理進章程——基于央企旗下287家上市公司章程的實證研究》，載《理論與改革》2019年第3期。黨組織應(yīng)當(dāng)以集體內(nèi)嵌而非分散內(nèi)嵌的形式融入到公司治理各環(huán)節(jié)中，獨立于國有企業(yè)其他傳統(tǒng)治理機構(gòu)之外，(16)參見蔣大興：《走向“政治性公司法”——黨組織如何參與公司治理》，載《中南大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第3期。明確落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。有鑒于此，為了“雙向進入，交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制不至于走向個人內(nèi)嵌、分散內(nèi)嵌的誤區(qū)，確保黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)有效，需要從以下四點對“雙向進入，交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制加以健全和完善。第一，黨組織要將黨的政治建設(shè)擺在首位，重視基層黨組織的價值，在職工中持續(xù)開展先進性教育，增強國有企業(yè)的凝聚力和向心力；第二，在國有企業(yè)管理層的黨員中要深入貫徹民主集中制原則，要求他們所提出的任何建議都要在國有企業(yè)治理組織內(nèi)反映，防止出現(xiàn)黨組織意志被個人意志強行替代的被動局面；第三，要對作出貢獻的黨務(wù)工作人員加大激勵幅度，探索兼職黨務(wù)工作人員的獎勵制度，提升黨務(wù)工作崗位的吸引力，推動建立專職黨務(wù)工作人員和經(jīng)營管理人員的雙向定期交流機制；第四，加大監(jiān)督進入國有企業(yè)管理層的黨員的力度，拓寬群眾監(jiān)督渠道，及時揪出進入管理層后便開始利用職務(wù)便利損企業(yè)、謀私利的害群之馬。

唯有如此，才能全面提高國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的綜合素質(zhì)，逐步健全“雙向進入，交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制，進一步完善黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，使國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員成為管企業(yè)的政治家、講政治的企業(yè)家，(17)參見郝鵬：《堅持用高質(zhì)量黨建引領(lǐng)中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展》，載《人民論壇》2019年第12期。為國有企業(yè)的改革發(fā)展把好舵、黨建工作帶好隊。

(二) 進一步準確把握內(nèi)嵌之度

毫無疑問，市場經(jīng)濟與社會主義并不矛盾，在新時代對兩個“一以貫之”的遵循是國有企業(yè)改革深化的應(yīng)有之義。(18)參見翟緒權(quán)等：《習(xí)近平關(guān)于國有企業(yè)兩個“一以貫之”重要論述的學(xué)理邏輯探析》，載《福建師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2019年第2期。中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的建立應(yīng)當(dāng)以充分利用公有制的特殊性與市場化的一般性為前提，依靠堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)所發(fā)揮的政治優(yōu)勢和核心作用增強國有企業(yè)的全球競爭力，從而在各經(jīng)濟體的激烈角逐中為民爭利，所獲利潤由全民共享。是故，黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)正是新時代國有企業(yè)公有制與市場化的統(tǒng)一，是我國當(dāng)代國有企業(yè)持續(xù)葆有旺盛生命力的力量源泉。揆諸黨組織參與國有企業(yè)治理的方式，不難發(fā)現(xiàn)大體有兩種，即自上而下和自下而上。所謂自上而下是指國有企業(yè)重大決策事項、重大人事任免、重大項目安排以及大額度資金運作事項需要事先與黨組織溝通并聽取意見，而后再提交董事會和經(jīng)理層；所謂自下而上是指國有企業(yè)各治理結(jié)構(gòu)中的黨員有義務(wù)向國有企業(yè)黨組織匯報已公布的各項事宜中有悖于政治方向和整體利益的信息。由此可見，自下而上的參與方式顯然具有合理性，但自上而下的參與方式是否合理則明顯要逐一探討。

重大人事任免事先與黨組織溝通并聽取意見體現(xiàn)了黨管干部原則，理所應(yīng)當(dāng)。此舉會讓國有企業(yè)高管時刻面臨約束壓力，使他們始終牢記自身的政治責(zé)任，主動以積極有為的良好姿態(tài)投身于國有企業(yè)發(fā)展的全過程。重大項目安排和大額度資金運作事項事先與黨組織溝通并聽取意見也有利于黨組織把控大局，是保障國有企業(yè)公益性意圖得以實現(xiàn)的有力舉措?？芍卮鬀Q策事項事先與黨組織溝通并聽取意見未免不甚合理。依據(jù)《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，重大決策事項是指依照有關(guān)法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)由股東大會(股東會)、董事會、未設(shè)董事會的經(jīng)理班子、職工代表大會和黨委(黨組)決定的事項，定義過于寬泛，給架空董事會和經(jīng)理層留下了口子。所以，對于重大決策事項的解釋理應(yīng)依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》第15條展開，將涉及國家宏觀調(diào)控、國家發(fā)展戰(zhàn)略、國家安全等重大經(jīng)營管理事項視為重大決策事項，清楚劃定重大決策事項的范圍。與此同時，為了堅決落實黨和國家的政策方針，針對設(shè)了董事會的經(jīng)理班子在做涉及國家宏觀調(diào)控、國家發(fā)展戰(zhàn)略、國家安全等重大決策事項時，必然也要履行事先與黨組織溝通并聽取意見的程序，以確保國有企業(yè)的發(fā)展不偏離正確軌道。由此可見，黨組織必須準確把握內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)之度，既不缺位也不越位，在公益類國有企業(yè)和商業(yè)類國有企業(yè)中承擔(dān)起有所區(qū)別的決策職責(zé)。

由于公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標，(19)參見郝云宏、馬帥：《分類改革背景下國有企業(yè)黨組織治理效果研究——兼論國有企業(yè)黨組織嵌入公司治理模式選擇》，載《當(dāng)代財經(jīng)》2018年第6期。故而這類國有企業(yè)的決策往往關(guān)乎重大，黨組織應(yīng)全方位、深層次、大力度內(nèi)嵌這一類國有企業(yè)，進而在影響決策中保障這類國有企業(yè)的公益性意圖得以實現(xiàn)，以彰顯決策的社會服務(wù)性。甚至在特定情況下，為協(xié)調(diào)公共利益與營利驅(qū)動的沖突、保證公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，黨組織應(yīng)當(dāng)直接行使決策權(quán)。畢竟大多數(shù)公益類國有企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)都會有投入高、回報慢、風(fēng)險大的特點，企業(yè)極可能是在虧損經(jīng)營，黨組織的深度參與能夠妥善落實這類國有企業(yè)享有的政策支持或政策優(yōu)待。在決策制定后，國有企業(yè)黨組織還能發(fā)揮擁有廣大群眾基礎(chǔ)的優(yōu)勢，確保決策實施到位。特別是在當(dāng)前波詭云譎的國際形勢與爬坡過坎的國內(nèi)經(jīng)濟交織到一起時，黨的領(lǐng)導(dǎo)在我國公益類國有企業(yè)內(nèi)可以表現(xiàn)為直接領(lǐng)導(dǎo)。但值得一提的是，這類國有企業(yè)尤為需要引入具有專業(yè)背景的獨立董事或者監(jiān)事會成員，最大幅度地提升決策水平。在商業(yè)類國有企業(yè)中，混合所有制改革則進行得較為徹底，各方力量的制衡與互補構(gòu)成了更加多元化的董事會，決策制定可以通過內(nèi)部博弈來保證質(zhì)量。所以，黨組織內(nèi)嵌這類國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中時自然要秉持謙抑原則，不能過度干預(yù)，要把注意力更多放在高管監(jiān)督與文化建設(shè)上，努力培養(yǎng)員工的責(zé)任意識、效率意識，防止這類國有企業(yè)的社會責(zé)任感被淡化。不過，這并不代表黨組織應(yīng)完全放任商業(yè)類國有企業(yè)的決策制定，而應(yīng)從政治角度去參與這類國有企業(yè)的決策。

總而言之，黨組織要幫助國有企業(yè)建立完備的決策制定程序，使國有企業(yè)所有決策制定都能夠得到充分論證。舉一綱而萬目張，解一卷而眾篇明。黨組織在此基礎(chǔ)上無疑要進一步準確把握內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)之度，力爭實現(xiàn)該管的管到位、不該管的不插手。

(三) 深度夯實基層黨組織建設(shè)工作

眾所周知，在國有企業(yè)內(nèi)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是落實全面從嚴治黨的要求。(20)參見孔憲峰：《堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)，是國有企業(yè)的“根”和“魂”——學(xué)習(xí)習(xí)近平關(guān)于加強黨對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的論述》，載《黨的文獻》2018年第2期。而基層作為黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，無疑需要牢牢抓住這個牛鼻子。因此，深度夯實國有企業(yè)基層黨組織建設(shè)工作是完善黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵舉措。但長期以來，在國有企業(yè)基層，黨的建設(shè)工作難以與生產(chǎn)經(jīng)營相融合，一方面有的國有企業(yè)基層黨組織存在自拉自唱、自我循環(huán)的現(xiàn)象，找不到與生產(chǎn)經(jīng)營相融合的著力點，活動簡單，內(nèi)容單一，讓一線黨員感覺平添了不少負擔(dān)；(21)參見張超：《從破解突出問題入手提高國有企業(yè)黨建工作質(zhì)量》，載《理論視野》2019年第8期。一方面有的國有企業(yè)基層黨組織存在“更高標準”“更嚴要求”的現(xiàn)象，背離了國有企業(yè)黨的建設(shè)要服務(wù)于生產(chǎn)經(jīng)營的初衷，就黨建論黨建、重數(shù)量輕質(zhì)量，造成了基層黨組織建設(shè)工作看似如火如荼、實則方法與效果皆不盡人意的窘境。更有甚者，有的國有企業(yè)基層黨組織根本不重視黨的建設(shè)工作，缺乏對一般黨員的日常教育管理，或者會因基層黨組織負責(zé)人的個人特點和喜好對黨的建設(shè)工作時而重視時而不重視，黨員的先鋒模范作用很難予以體現(xiàn)。

所以，為了黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)得到更好完善，務(wù)必深度夯實國有企業(yè)基層黨組織建設(shè)工作，補齊短板，使基層黨組織成為堅強的戰(zhàn)斗堡壘。具體而言，可以分為以下四點。首先，要進一步優(yōu)化國有企業(yè)的黨組織體系，確保黨的工作能夠做到全覆蓋、無盲區(qū)，堅決貫徹“四同步”“四對接”制度；其次，要創(chuàng)新基層黨組織建設(shè)工作、激發(fā)基層黨組織建設(shè)活力，重點探索與生產(chǎn)經(jīng)營相融合的優(yōu)秀黨員、優(yōu)秀黨支部等主題評定活動，推進國有企業(yè)區(qū)域一體化黨組織建設(shè)，強化考核平臺的數(shù)字化管理；再次，要重視一般黨員的日常教育，依托集中學(xué)習(xí)、支部學(xué)習(xí)從嚴抓好基層黨員隊伍建設(shè)，強化黨性錘煉，國有企業(yè)各級黨委(黨組)成員更要做好表率，推動黨的建設(shè)工作得人心、暖人心；最后，要努力與街道、村鎮(zhèn)開展支部共建，讓廣大員工切實知曉國有企業(yè)發(fā)展的意義，深植所獲利潤由全民共享的理念，從而激發(fā)黨員保持自身先進性和純潔性的自覺。一路風(fēng)雨兼程，一路澎湃前行。夯實國有企業(yè)黨組織建設(shè)工作既是客觀需要，也是務(wù)實態(tài)度。只有在潤物細無聲中深度夯實國有企業(yè)基層黨組織建設(shè)工作，才能使黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)得到完善，進而增強黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。

四、 余 論

國家運行的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和基本樣態(tài)充分證明，在我國只有不斷壯大公有制經(jīng)濟、縮小貧富差距，國家政權(quán)才能在本質(zhì)上得到捍衛(wèi)。因此，鑒于國有企業(yè)的根本屬性以及肩負的重大使命，它的改革深化過程務(wù)必要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，否則必然會引發(fā)一系列的社會動蕩，改革開放成果很有可能付諸東流。由此可見，黨組織如何積極地內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)是不容回避的問題，它的實現(xiàn)是黨和國家路線方針得到遵循的內(nèi)在保障，是提高綜合競爭力、應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)的重要支撐，任何虛化、否定黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的觀點無疑都是錯誤與危險的。但隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)已不再干預(yù)國有企業(yè)的具體生產(chǎn)，而是在保障其管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)相對獨立的前提下，實現(xiàn)黨組織與其他治理主體的無縫銜接，為國有企業(yè)的管理人員依法行使職權(quán)保駕護航。簡而言之，就是既要圍繞國有企業(yè)的中心工作開展黨建，加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位；又要遵循經(jīng)濟規(guī)律、把握適度原則，堅持市場化改革主線，提高國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的干事本領(lǐng)。值得一提的是，黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)并不是要否定依法治企，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治企并不是兩個對立的概念。因為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證，依法治理國有企業(yè)所維護的利益恰好也是中國共產(chǎn)黨所代表的利益，只要黨的領(lǐng)導(dǎo)在法人治理的范疇內(nèi)進行，黨組織內(nèi)嵌國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)就是合法合理的。

同時，黨組織參與國有企業(yè)治理需要與時俱進。道格拉斯·C.諾斯就曾提出，制度在沿著一條具體發(fā)展路線前進時會因不同因素的作用而產(chǎn)生不同的效果。(22)參見[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，格致出版社2008年版，第145頁。制度形成的邏輯多為歷史性的，(23)參見蘇力：《制度是如何形成的》，北京大學(xué)出版社2007年版，第53頁。路徑依賴可能導(dǎo)致一個國家閉鎖于原先所擁有的結(jié)構(gòu)，(24)參見[美]杰弗里·N.戈登、馬克·J.羅：《公司治理：趨同與存續(xù)》，趙玲、劉凱譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第75-76頁。在錯誤軌道上漸行漸遠。所以，盡管40多年的改革開放給我國帶來了驚天動地的變化，但國有企業(yè)黨建工作也應(yīng)當(dāng)在全面落實中與時俱進。國有企業(yè)黨建工作必須以黨的十九大和十九屆四中全會精神為統(tǒng)領(lǐng)，以習(xí)近平總書記關(guān)于國有企業(yè)黨建工作的決策部署為指導(dǎo)，將黨組織的工作任務(wù)與國有企業(yè)的工作規(guī)范相融合，搭建黨政合署辦公平臺，盡量避免國有企業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)互不理睬的現(xiàn)象。中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的特別之處就在于把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，相信唯有將黨組織科學(xué)內(nèi)嵌到國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中并予以逐步完善，所有者虛位乃至由其衍生的內(nèi)部人控制等問題方能得到妥善解決，國有企業(yè)才會在正確方向上做強做優(yōu)做大，進而滿足人民日益增長的美好生活需要。