員額制背景下基層法官職業(yè)保障研究

蘇永照， 張 誼

(1. 南通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 江蘇 南通 226007; 2. 南通市通州區(qū)人民法院， 江蘇 南通 226300)

全面推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，高素質(zhì)的法官隊(duì)伍是法治建設(shè)的中流砥柱，在司法改革中有著極其重要的地位。但近年來(lái)，特別是新一輪司改啟動(dòng)以來(lái)，基層法院一線法官出現(xiàn)了辭職潮動(dòng)，部分試點(diǎn)基層法院出現(xiàn)不愿意報(bào)名入額的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象和問(wèn)題引起了各界的高度關(guān)注。立足實(shí)際問(wèn)題加強(qiáng)法官職業(yè)保障制度建設(shè)，對(duì)推進(jìn)“四個(gè)全面”建設(shè)至關(guān)重要。本文采用比較研究方法，從理論和實(shí)踐等多種角度，深入分析兩大法系主要國(guó)家在法官職業(yè)保障方面的經(jīng)驗(yàn)及不足，在此基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)基層法官職業(yè)保障制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行研究，提出針對(duì)性的改善建議，希望對(duì)釋放法官員額制改革的整體效能、對(duì)促進(jìn)我國(guó)法官職業(yè)保障制度的不斷完備有所裨益。

一、員額制及員額制背景下加強(qiáng)基層法官職業(yè)保障的必要性分析

(一)法官員額制的內(nèi)涵及意義

法官員額制，旨在將法院現(xiàn)有人員進(jìn)行適當(dāng)分類，以達(dá)到打造“高精尖”法官隊(duì)伍的目標(biāo)。推行法官員額制是提升司法人員司法能力、提高審判質(zhì)效的必然舉措，是提高司法權(quán)威、促進(jìn)司法公正的關(guān)鍵一環(huán)[1]。

1.法官員額制有力地推動(dòng)了法官隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。在很長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期，我國(guó)法官的選拔標(biāo)準(zhǔn)及流程不明確、低門檻化，法官隊(duì)伍整體素質(zhì)跟不上法制建設(shè)的要求，職業(yè)素養(yǎng)亟待提高。法律是社會(huì)治理的底線，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展給法官這個(gè)職業(yè)提出了很高的要求。法官應(yīng)該是法律方面的專家，要有極為豐富的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐素養(yǎng)。法官員額制對(duì)法官的選拔標(biāo)準(zhǔn)給出了明確的規(guī)定，對(duì)法官選拔的流程進(jìn)行了較為清晰的說(shuō)明，有利于提高入額法官的整體素質(zhì)，有利于法官隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。

2.法官員額制有利于推動(dòng)司法系統(tǒng)獨(dú)立行使審判權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，法官公務(wù)員化比較明顯，法官的待遇、管理幾乎都是套用行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的相關(guān)規(guī)定。法官隊(duì)伍龐大，但是卻并未真正獨(dú)立行使審判權(quán)，也無(wú)法真正獨(dú)立行使審判權(quán)。法官員額制制定嚴(yán)格明確的入額標(biāo)準(zhǔn)，并把助理工作和輔助工作分離出來(lái)，精簡(jiǎn)了法官隊(duì)伍，提高了法官隊(duì)伍整體專業(yè)素養(yǎng)，有利于推動(dòng)司法系統(tǒng)獨(dú)立行使審判權(quán)。

3.法官員額制提高及保證了司法的公正和權(quán)威。司法的公正和權(quán)威建立在法官專業(yè)素養(yǎng)及職業(yè)紀(jì)律的基礎(chǔ)之上。法官有極高的專業(yè)素養(yǎng)就有能力公正審判，有嚴(yán)厲的職業(yè)紀(jì)律就有動(dòng)力公正審判，而公正審判才能帶來(lái)司法權(quán)威。法官員額制明確選拔標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)，使有專業(yè)素養(yǎng)的人脫穎而出，有利于提高司法的公正和權(quán)威。

(二)法官職業(yè)保障制度的內(nèi)涵解析

關(guān)于法官職業(yè)保障，我國(guó)《法官法》及相關(guān)法律并沒(méi)有明確提及，只是對(duì)法官的權(quán)利及保障作了一些較為具體的規(guī)定。學(xué)術(shù)界對(duì)法官職業(yè)保障制度進(jìn)行了分析，但是沒(méi)有較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

本文在學(xué)術(shù)界研究的基礎(chǔ)之上，結(jié)合我國(guó)《法官法》及相關(guān)法律的規(guī)定[2]，對(duì)法官職業(yè)保障的內(nèi)涵做如下解析：法官職業(yè)保障是為了確保法官獨(dú)立行使審判權(quán)、提高及保證司法的公正和權(quán)威而制定的關(guān)于法官職業(yè)權(quán)力、身份、責(zé)任豁免、收入和人身安全等職業(yè)保障的法律措施。本文也將從法官職業(yè)權(quán)力、身份、責(zé)任豁免、收入和人身安全等方面展開(kāi)對(duì)法官職業(yè)保障的研究。

(三)員額制背景下加強(qiáng)基層法官職業(yè)保障的必要性

在法官員額制背景下，基層法官是專司國(guó)家審判職權(quán)的實(shí)際承載者，法官依法獨(dú)立行使審判職權(quán)是構(gòu)建法治國(guó)家的基石與核心。只有國(guó)家和全社會(huì)形成更好、更健全的全方位的基層法官保護(hù)體制機(jī)制，才能促進(jìn)法治建設(shè)越來(lái)越健全。

1.實(shí)現(xiàn)公正司法的內(nèi)在要求。加強(qiáng)基層法官職業(yè)保障有助于全面落實(shí)《憲法》《法官法》及相關(guān)規(guī)定對(duì)法官賦權(quán)的規(guī)定，增強(qiáng)法官的責(zé)任意識(shí)和職業(yè)尊榮感，有助于提升其使命感和法官職業(yè)的神圣感。使法官只服從于法律，確保公正司法[3]293-297。

2.樹(shù)立司法權(quán)威的必由之路。全面提高法官的經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位以及增強(qiáng)其他保障，解決法官依法履職的后顧之憂，讓廣大法官特別是基層法官能完全集中精力心無(wú)旁騖地去鉆研業(yè)務(wù)、提升司法能力，真正做到定紛止?fàn)?，案結(jié)事了，樹(shù)立司法權(quán)威[4]。

3.司法改革的關(guān)鍵一環(huán)。只有當(dāng)法官職業(yè)保障完善到一定程度，各種資源配置等于或者高于責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，法官這一職業(yè)才會(huì)對(duì)優(yōu)秀人才具有吸引力，員額制改革才具有成功的前提和基礎(chǔ)。完善法官職業(yè)保障有利于穩(wěn)定法官隊(duì)伍，有助于全面推進(jìn)法官員額制改革[5]。

二、國(guó)外法官職業(yè)保障制度考察

(一)英美法系主要國(guó)家的法官職業(yè)保障制度

英美法系主要國(guó)家都有法官職業(yè)保障制度體系，可以作為借鑒。下面主要從法官身份保障、經(jīng)濟(jì)保障、人身安全保障及其他相關(guān)利益保障等角度分析英美法系主要國(guó)家的法官職業(yè)保障制度。

1.英美法系主要國(guó)家法官身份保障

在英美法系主要國(guó)家，法官身份一旦被確定，就有了強(qiáng)有力的法官身份保障。首先，任何單位和個(gè)人不可以任意變更法官的身份。根據(jù)英國(guó)現(xiàn)行法律，法官身份一經(jīng)確定，其身份就受到法律的保護(hù)，即為終身制。根據(jù)美國(guó)憲法第3條的規(guī)定，美國(guó)法官的身份保護(hù)跟英國(guó)相似，為終身制。其次，法官?zèng)]有法定的理由和相應(yīng)的程序不可以被隨意免職或者調(diào)換工作。英國(guó)法律規(guī)定，法官依法行使職權(quán)，受到法律的保護(hù)。美國(guó)憲法第2條規(guī)定，除非被確定有叛國(guó)罪、賄賂罪或者其他較為嚴(yán)重的罪行，法官不可以被免職[6]。最后，法官在進(jìn)行審判工作時(shí)即使有失誤，也只能進(jìn)行相應(yīng)的紀(jì)律處分，不能進(jìn)行司法審判。

2.英美法系主要國(guó)家法官經(jīng)濟(jì)保障

在英美法系主要國(guó)家，法官在經(jīng)濟(jì)方面受到較好的優(yōu)待。首先，法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬要超出一般的公務(wù)人員。在英國(guó)，大法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬基本上可以達(dá)到國(guó)家元首的水平，其他法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬也不是一般公務(wù)人員可以比擬的。美國(guó)法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬可以與英國(guó)相媲美，一般法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬不低于議會(huì)議員或者政府主要成員，大法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬不低于美國(guó)副總統(tǒng)。其次，法官經(jīng)濟(jì)報(bào)酬受到法律的保障。英國(guó)規(guī)定，不允許對(duì)法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬做不利的變更，美國(guó)也出臺(tái)有類似的規(guī)定[7]。

3.英美法系主要國(guó)家法官人身安全保障及其他相關(guān)利益保障

在英美法系主要國(guó)家，法官除了享受身份、經(jīng)濟(jì)保障之外，還享受人身安全及其他相關(guān)利益方面的保障。以美國(guó)為例，美國(guó)有專門的法律和專門的機(jī)構(gòu)保障法官的人身安全，使法官可以不受外界干擾安心進(jìn)行司法審判工作。在《法院安全法案》中，美國(guó)規(guī)定，法院區(qū)域受到高等級(jí)的保護(hù)，并且提高了威脅司法人員安全的犯罪行為的最高刑期[8]。

(二)大陸法系主要國(guó)家的法官職業(yè)保障制度

作為與英美法系相對(duì)應(yīng)的大陸法系，下面主要從職業(yè)權(quán)力保障、經(jīng)濟(jì)保障、身份保障及其人身安全保障等方面進(jìn)行分析。

1.大陸法系主要國(guó)家法官職業(yè)權(quán)力保障

在大陸法系主要國(guó)家，法官具有獨(dú)立于政府行政體系之外的地位，通過(guò)超然的獨(dú)立地位保證法官在職業(yè)上的獨(dú)立身份。在德國(guó)，憲法規(guī)定，法官是終身制的，不受國(guó)家行政體系的限制，只服從于德國(guó)的法律。在日本，法官的職權(quán)也受到法律的保障，不受政府行政體系的限制，與德國(guó)類似[9]。

2.大陸法系主要國(guó)家法官經(jīng)濟(jì)保障

在大陸法系國(guó)家，法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬也受到法律的保障。首先，法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬非常的豐厚。以德國(guó)為例，德國(guó)法官的待遇普遍高于國(guó)家公務(wù)人員的待遇。其次，法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬受到法律的保障。在法國(guó)，法官即使由于法定的原因離開(kāi)了原工作崗位，法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬依然不變。在日本，即使遇到特殊的情況，比如國(guó)家經(jīng)濟(jì)蕭條等，也不允許出現(xiàn)對(duì)法官經(jīng)濟(jì)報(bào)酬不利的情況[10]。

3.大陸法系主要國(guó)家法官身份保障

在大陸法系國(guó)家，法官身份是受到法律特別保護(hù)的。首先，法官不可以被隨意調(diào)離工作崗位。根據(jù)德國(guó)基本法第97條，沒(méi)有法定的原因，法官不可以被隨意調(diào)離工作崗位，即使被調(diào)離，法官原有的待遇也會(huì)被原封不動(dòng)地保留下來(lái)。其次，法官不可以被隨意罷免，沒(méi)有特殊情況，基本可以連任。在德國(guó)，法官身份沒(méi)有法定的理由，不可以被隨意罷免，其保護(hù)待遇遠(yuǎn)超出一般公務(wù)人員。根據(jù)日本憲法第78條的規(guī)定，日本法官也享受與德國(guó)法官相似的身份保障。

4.大陸法系主要國(guó)家法官人身安全保障

在大陸法系國(guó)家，法官的人身安全是受到充分保障的。首先，法律為法官提供在工作及其他領(lǐng)域的安全保護(hù)措施，保障法官及其近親屬的人身安全。其次，國(guó)家為法官提供經(jīng)費(fèi)，用于法官的人身安全及健康的保險(xiǎn)。

(三)國(guó)際組織關(guān)于法官職業(yè)保障的規(guī)定

聯(lián)合國(guó)有一系列關(guān)于法官職業(yè)保障的法律規(guī)定和文件。首先是關(guān)于法官行使職權(quán)的物質(zhì)保障。在《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》中，聯(lián)合國(guó)要求各國(guó)為法官行使職權(quán)提供充足的辦公等物質(zhì)條件，保障法官順利行使職權(quán)[11]。

其次是關(guān)于法官經(jīng)濟(jì)待遇的保障。在《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》及《世界司法獨(dú)立宣言》的第2章第21條中，聯(lián)合國(guó)明確要求各國(guó)充分保障法官的經(jīng)濟(jì)待遇。

最后是關(guān)于法官職業(yè)其他方面的保障。在《世界司法獨(dú)立宣言》《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》等文件中，聯(lián)合國(guó)要求各國(guó)為法官提供一系列與職業(yè)職權(quán)行使有關(guān)的保障，包括法官的任期、法官的工作條件、法官職業(yè)身份保障、法官司法審判獨(dú)立保障、法官退休后經(jīng)濟(jì)生活保障，等等。

(四)國(guó)外法官職業(yè)保障制度評(píng)析及其對(duì)我國(guó)的啟示

兩大法系形成了特色鮮明的法官職業(yè)保障制度，有相似之處，也有不同之處。本文在對(duì)兩大法系法官職業(yè)保障制度進(jìn)行系統(tǒng)比較研究的基礎(chǔ)上，探索其對(duì)我國(guó)法官職業(yè)保障制度完善的借鑒意義。其中，國(guó)際組織關(guān)于法官職業(yè)保障的規(guī)定，在兩大法系法官職業(yè)保障制度中都有所體現(xiàn)，就不進(jìn)行單獨(dú)論述了。

1.法官職業(yè)權(quán)利保障。關(guān)于法官職業(yè)權(quán)利保障，兩大法系有顯著的區(qū)別。在英美法系國(guó)家，一般是通過(guò)保障法官身份來(lái)保障法官的職業(yè)權(quán)利。法官身份一旦擁有，沒(méi)有特殊情況，一般是終身制，沒(méi)有法定的事由是不可以變更的。但是在大陸法系國(guó)家，一般是通過(guò)確立法官的獨(dú)立地位來(lái)保障法官的職業(yè)權(quán)利。法官被賦予法理上的獨(dú)立地位，以獨(dú)立的身份處理司法審判事宜。在英美法系國(guó)家，法官身份保障的規(guī)定較為詳細(xì)，在大陸法系國(guó)家，法官獨(dú)立地位的法律規(guī)定較為詳細(xì)。法官職業(yè)權(quán)利保障是法官獨(dú)立行使審判權(quán)的基礎(chǔ)，雖然保障形式有所差異，但兩大法系國(guó)家都從制度上賦予了法官獨(dú)立行使審判權(quán)的職業(yè)權(quán)利，對(duì)我國(guó)完善法官職業(yè)權(quán)利保障制度具有重要的借鑒意義。

2.法官的身份保障。關(guān)于法官的身份保障，兩大法系差別不大。在英美法系國(guó)家，法律是明確規(guī)定法官終身制的，沒(méi)有強(qiáng)制退休，但法官可以主動(dòng)選擇退休。在大陸法系國(guó)家中，有的國(guó)家在法律中明確了法官終身制，像德國(guó)、法國(guó)等，有的國(guó)家沒(méi)有在法律上明確法官終身制，像奧利地、波蘭等。但是幾乎所有的大陸法系國(guó)家都規(guī)定，法官一旦達(dá)到退休年齡，必須強(qiáng)制退休，離開(kāi)審判崗位。雖然法官職業(yè)退出機(jī)制有所差異，但兩大法系對(duì)法官任職期內(nèi)的身份保障是全面的、系統(tǒng)性的。通過(guò)法官身份的制度保障，為法官提供了一個(gè)依法行使職權(quán)的安全網(wǎng)，有力地保障了法官職業(yè)權(quán)力的行使。

3.法官的經(jīng)濟(jì)保障。關(guān)于法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬保障，兩大法系幾乎沒(méi)有太大的區(qū)別。兩大法系都通過(guò)立法的方式保障法官在經(jīng)濟(jì)上的良好待遇，并且還從法律上保障法官經(jīng)濟(jì)報(bào)酬的穩(wěn)定性。以美國(guó)為例，不但法律規(guī)定法官有權(quán)獲得高于一般公務(wù)人員的報(bào)酬，而且即使在經(jīng)濟(jì)困難等特殊時(shí)期，對(duì)法官的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬也不能做不利的變動(dòng)。兩大法系對(duì)法官職業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的全面保護(hù)，增強(qiáng)了司法體系對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力，對(duì)提升司法人員素質(zhì)、穩(wěn)定司法隊(duì)伍具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

4.法官的人身安全保障及其他方面保障。關(guān)于法官的人身安全保障及其他方面保障，兩大法系內(nèi)部都沒(méi)有較為統(tǒng)一的規(guī)定，但是幾乎所有的國(guó)家都有相關(guān)的規(guī)定，并且這些法律規(guī)定的實(shí)施效果良好。另外，近些年關(guān)于法官的人身安全保障及其他方面保障，兩大法系國(guó)家相互借鑒，都有了較大的進(jìn)步。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，安全需求是人的基本生理需求，是其他需求的基礎(chǔ)。兩大法系對(duì)法官人身安全保障及其他方面保障制度的高度關(guān)注以及全面改善既是對(duì)法官的人性關(guān)懷，也是穩(wěn)定法治大廈的必要舉措，對(duì)法官權(quán)力的順利行使、對(duì)法官隊(duì)伍的穩(wěn)定都有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

通過(guò)對(duì)兩大法系法官職業(yè)保障制度的對(duì)比研究，我們發(fā)現(xiàn)，兩大法系法官職業(yè)保障制度有很多的相似點(diǎn)，當(dāng)然也有相應(yīng)的區(qū)別。二者產(chǎn)生區(qū)別主要由于兩大法系國(guó)家制度運(yùn)行環(huán)境有一定的差異。因此，我國(guó)構(gòu)建完善法官職業(yè)保障制度必須要充分借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也要注意我國(guó)法官職業(yè)保障制度運(yùn)行環(huán)境的獨(dú)特性。

三、基層法官職業(yè)保障的現(xiàn)狀問(wèn)題及原因分析

在系統(tǒng)研究?jī)纱蠓ㄏ捣ü俾殬I(yè)保障制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合筆者所在基層法院的實(shí)踐，從職業(yè)壓力、權(quán)利保障、經(jīng)濟(jì)保障、身份保障、特權(quán)保障、安全保障六個(gè)方面探析我國(guó)基層法官職業(yè)保障的現(xiàn)狀、問(wèn)題及原因。

(一)職業(yè)壓力大

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展正處于經(jīng)濟(jì)增速換擋的節(jié)點(diǎn)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的節(jié)點(diǎn)、深化結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)點(diǎn)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的節(jié)點(diǎn)，各種社會(huì)矛盾以復(fù)雜、多樣的形態(tài)呈現(xiàn)出來(lái)，各種矛盾糾紛涌入法院，各級(jí)法院案件受理數(shù)量逐年大幅攀升。以南通市通州法院為例，2017年受理的案件高達(dá)18347件，每名法官年均結(jié)案260余件。隨著法院受理的案件增加，法官的壓力也不斷增大，大部分法官形成“連軸轉(zhuǎn)”的狀態(tài)。高強(qiáng)度的體力、腦力勞動(dòng)，以及巨大的辦案壓力，使得不少辦案法官及審判輔助人員的身體處于“亞健康”狀態(tài)[12]。

在全面推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程中，人民群眾對(duì)法院不斷推進(jìn)司法公開(kāi)、公平和公正的要求與期待，也上升到了一個(gè)新的高度，比以往任何時(shí)候都要高得多。習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上針對(duì)法院提出“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義”的要求。法官工作不僅事關(guān)當(dāng)事人合法權(quán)益是否能得到及時(shí)有效的維護(hù)，更關(guān)乎司法權(quán)威能否得到最有力的彰顯[13]。人民群眾關(guān)注度和激增案件交織，給法官提出更高要求的同時(shí)，也給其增加了更大的壓力。

(二)權(quán)利保障不力

從現(xiàn)行法律看，我國(guó)法院具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，可以不受干預(yù)地按照我國(guó)法律行使司法審判權(quán)。法官審理案件時(shí)任何單位和個(gè)人，無(wú)論地位如何，都不能干涉。但是，目前法院的人事及財(cái)政都在地方黨委及政府的管理之下，這會(huì)給法院獨(dú)立行使司法審判權(quán)帶來(lái)一定的隱憂。地方在法院司法審判中的行政干預(yù)有一定的空間和市場(chǎng)[14]。

相較于其他行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，法官尤其是基層法官職級(jí)職務(wù)晉升慢是眾所周知的，因?yàn)榉ㄔ旱恼w架構(gòu)不高，未實(shí)行高配。以縣區(qū)法院為例，正常情況下，法院整體是副處級(jí)單位，囿于職級(jí)職數(shù)配比的限制，法官的職級(jí)和職務(wù)層次整體偏低，而法官各種待遇完全與行政職級(jí)職務(wù)掛鉤，所以造成法官職級(jí)待遇過(guò)低、晉升機(jī)會(huì)偏少。雖然建立了法官逐級(jí)遴選制度，但是遴選條件設(shè)置往往過(guò)于苛刻，能通過(guò)選調(diào)和遴選途徑流動(dòng)到上級(jí)法院的仍是少數(shù)[15]。

基層法院的一線骨干法官一般參加省高院組織的各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)，此種培訓(xùn)通常情況下面很廣量很大，即在短短三四天的時(shí)間請(qǐng)來(lái)不同的專家、教授上課，穩(wěn)定性較差，使得參訓(xùn)法官對(duì)一些問(wèn)題只能淺嘗輒止，培訓(xùn)的效果不能得到有效的保障，未能有效達(dá)到提升法官業(yè)務(wù)素質(zhì)、辦案水平和能力的培訓(xùn)目的[16]。

(三)經(jīng)濟(jì)保障不夠

法律及相關(guān)文件對(duì)法官經(jīng)濟(jì)待遇規(guī)定不夠細(xì)致，可操作性不強(qiáng)。《法官法》第12章規(guī)定了法官享有領(lǐng)取勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利，法官實(shí)行何種工資制度，該領(lǐng)多少工資，由國(guó)家根據(jù)法官工作的職業(yè)特點(diǎn)來(lái)另行制定，但是國(guó)家未制定出臺(tái)過(guò)明確具體的規(guī)定，《人民法院四五改革綱要》對(duì)法官待遇問(wèn)題也沒(méi)有作出更具體的規(guī)定[17]。

行政化模式導(dǎo)致法官經(jīng)濟(jì)待遇提升困難重重。當(dāng)前法官的工資是由各地方財(cái)政部門嚴(yán)格對(duì)照公務(wù)員職級(jí)進(jìn)行套改計(jì)算發(fā)放的。若行政級(jí)別高則對(duì)應(yīng)的工資就高，行政級(jí)別低，則工資越低。基層法院的級(jí)別相當(dāng)?shù)?，許多法官苦干到退休，也可能只是副科級(jí)，很難體現(xiàn)法官的職業(yè)特點(diǎn)和職業(yè)尊榮。

司法的地方化模式也是法官經(jīng)濟(jì)待遇提升的攔路虎。我國(guó)法院在人、財(cái)、物來(lái)源和調(diào)配上嚴(yán)重依賴于地方黨委和政府。地方將法院的人、財(cái)、物放在自己的“大盤子”里面予以綜合調(diào)配和管理。地方化傾向不利于法院根據(jù)審判工作特點(diǎn)統(tǒng)一制定法官工資制度和提升法官收入，讓廣大法官特別是基層法官的收入同其他機(jī)關(guān)和其他法律職業(yè)相比差距越來(lái)越大，增加了法官的離心力。

(四)身份保障不力

《法官法》中關(guān)于辭退法官的法定事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得較為寬泛和模糊籠統(tǒng)。如法官的考核評(píng)價(jià)體系參照普通公務(wù)員，考核評(píng)定等級(jí)中有“不勝任”“不稱職”等項(xiàng)，但缺乏統(tǒng)一的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，主觀性較大，衡量的尺度掌握在少數(shù)人組成的考核小組手中，從而使得該類條款變成了事實(shí)上的“橡皮條款”。

懲戒罷免法官的程序設(shè)定不甚完善。我國(guó)罷免法官的程序規(guī)定較為明確的是《〈法官法〉懲戒規(guī)定》的第18條，但其內(nèi)容仍然顯得不夠具體和清楚。到底如何開(kāi)啟罷免程序、由誰(shuí)啟動(dòng)、由誰(shuí)來(lái)調(diào)查核實(shí)罷免事由，以及法官在罷免程序中享有哪些權(quán)利與義務(wù)等，法律均未作出更加詳實(shí)具體的規(guī)定[18]。

法官在被采取懲戒罷免的措施后，維權(quán)方式及程序不夠明確。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，在法院依照有關(guān)程序向人大提出罷免案后，沒(méi)有明確的申辯或者陳述的程序設(shè)計(jì)，導(dǎo)致了法官在懲戒罷免程序啟動(dòng)前后都缺乏相應(yīng)的維權(quán)渠道。

我國(guó)并沒(méi)有根據(jù)審判工作的特點(diǎn)對(duì)法官的離崗和退休作出特別規(guī)定，而是直接沿用公務(wù)員的規(guī)定。

(五)特權(quán)保障缺位

法官的特權(quán)保障，旨在賦予法官在依法正確履職的過(guò)程中所作出的有關(guān)行為以及和履職有關(guān)的言論均享有免受不當(dāng)指控或者不當(dāng)追究的權(quán)利。此項(xiàng)保障在英美法系及大陸法系國(guó)家中均有相關(guān)的規(guī)定。我國(guó)立法并未就法官豁免權(quán)的有關(guān)問(wèn)題作出明確具體的規(guī)定，僅《法官法》規(guī)定了法官必須依法履職，在此基礎(chǔ)上，受到法律的保護(hù)。但是在實(shí)踐中，該規(guī)定過(guò)于模糊籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，無(wú)法成為我國(guó)法官享受豁免權(quán)的依據(jù)。

(六)安全保障不到位

部分群眾的法律意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，但是法律素養(yǎng)還不夠高，對(duì)法律規(guī)定的理解帶有很大的局限性，總認(rèn)為法官應(yīng)該朝著自己理想中的方向去裁判。當(dāng)出現(xiàn)法官裁判的結(jié)果與其理想狀態(tài)出現(xiàn)較大偏差時(shí)，容易情緒激動(dòng)?；鶎臃ü俚娜松戆踩捌渌麢?quán)益受到威脅或侵害的事件屢有發(fā)生。

基層法院的警力不足，有些安保措施落實(shí)不到位。以南通市通州區(qū)人民法院為例，全院只有正式法警24名，此種警力配備顯然嚴(yán)重制約了法院正常的執(zhí)法辦案及值庭安保等工作的有效開(kāi)展，也無(wú)法有效保障法官的人身安全。

法律規(guī)定及制度缺失。法官安全保障問(wèn)題雖在《法官法》有所規(guī)定，但僅一筆帶過(guò)，沒(méi)有更為細(xì)致的可操作性強(qiáng)的規(guī)定。最高院在2015年制定出臺(tái)的完善司法責(zé)任制的意見(jiàn)第43條對(duì)保障法官人身安全有所提及，但是可操作性仍然不強(qiáng)，“依法保護(hù)”“及時(shí)懲治”等表述較為籠統(tǒng)。

四、法官員額制背景下加強(qiáng)基層法官職業(yè)保障的政策建議

(一)從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法官職業(yè)保障制度

在西方國(guó)家有所謂的司法獨(dú)立，在我國(guó)法院可以獨(dú)立行使司法審判權(quán)，這二者有很大的差別。前者來(lái)源于“三權(quán)分立”，是三權(quán)分立的具體體現(xiàn)，后者要依靠于“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”的原則。我國(guó)法院獨(dú)立行使司法審判權(quán)必須堅(jiān)持正確的政治方向，堅(jiān)持黨對(duì)于法治事業(yè)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，走具有中國(guó)特色的職業(yè)保障之路。我們要深入研究習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，及時(shí)總結(jié)司法改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立以《人民法院組織法》《法官法》為主導(dǎo)的、具有中國(guó)特色的基層法官職業(yè)保障制度體系，保障我國(guó)基層法官的基本權(quán)益。

我國(guó)基層法官職業(yè)保障制度體系建立起來(lái)以后，還要及時(shí)進(jìn)行后續(xù)的論證評(píng)估。要根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，定期召集相關(guān)方面的專家、基層法官及其他利益相關(guān)者對(duì)我國(guó)基層法官職業(yè)保障制度體系實(shí)施效果進(jìn)行討論，針對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)改進(jìn)，確保我國(guó)基層法官職業(yè)保障制度的立法效果。以南通市通州區(qū)人民法院為例，其地處東部發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)等各類糾紛較多，法官壓力大，同時(shí)，法院之外的可選擇單位多，提供的待遇優(yōu)厚，對(duì)法官的吸引力較大。這就需要結(jié)合我國(guó)基層法官職業(yè)保障制度體系，結(jié)合通州區(qū)實(shí)際情況，展開(kāi)有針對(duì)性的論證，提出具體實(shí)施措施，適度提升福利待遇，完善職業(yè)規(guī)劃制度，加強(qiáng)基層法官職業(yè)保障，留住優(yōu)秀人才。

(二)穩(wěn)妥推進(jìn)人財(cái)權(quán)改革，強(qiáng)力祛除地方化行政化

賦予法官遴選委員會(huì)相應(yīng)權(quán)力，負(fù)責(zé)法官的提名、任免的篩選；法官遴選委員會(huì)只對(duì)省委組織部負(fù)責(zé)，其提出的有關(guān)遴選意見(jiàn)直報(bào)省委組織部審查決定。進(jìn)一步探索設(shè)立跨區(qū)法院，打破現(xiàn)行的層層對(duì)應(yīng)的“二合一”設(shè)置體制。破解現(xiàn)行各級(jí)法院由同級(jí)人大產(chǎn)生而受制于地方的問(wèn)題，從體制層面破除地方化干擾。以南通市為例，通州區(qū)和海門市(縣級(jí)市)地理位置相近，發(fā)展程度差異不大，可以設(shè)置跨區(qū)法院，直接由南通市人大產(chǎn)生，在一定程度上削弱地方化行政化的影響。另外崇川區(qū)和港閘區(qū)也存在類似的情況。

將法院財(cái)物納入省一級(jí)管理，經(jīng)費(fèi)保障由省財(cái)政和國(guó)家財(cái)政予以負(fù)擔(dān)，充分彰顯司法權(quán)的中央事權(quán)屬性以及法院的憲法地位。將中、基層法院均作為省級(jí)財(cái)政部門的一級(jí)預(yù)算單位，直接對(duì)口省財(cái)政廳，納入省財(cái)政統(tǒng)一管理，從制度層面破除地方化干擾。

(三)提升法官隊(duì)伍素質(zhì)，提高法官待遇

全面推進(jìn)“員額制”改革，從學(xué)歷、職業(yè)資格、任職年齡、培訓(xùn)期限等方面大幅度提高法官的入職門檻，確保法官?gòu)囊婚_(kāi)始即具備高素質(zhì)。強(qiáng)化法律職業(yè)共同體范圍內(nèi)的合理流動(dòng)，擴(kuò)大從律師、高校教師中選任法官的比例。以南通市通州區(qū)人民法院為例，可以設(shè)置嚴(yán)格可行的法官選任標(biāo)準(zhǔn)，符合條件的律師、高校教師與法院工作人員享有同等的法官選任待遇，促進(jìn)人才合理流動(dòng)。打通、擴(kuò)大、規(guī)范法官遴選通道，下級(jí)法院要流動(dòng)到上級(jí)法院必須參加遴選，對(duì)其在下級(jí)法院工作的年限、承辦的案件數(shù)量和質(zhì)效均作出明確規(guī)定。建立各類人員職務(wù)序列，拓寬職業(yè)發(fā)展通道。建立完善定期晉升、擇優(yōu)選升、特別選升相結(jié)合的法官等級(jí)晉升機(jī)制，在辦案一線設(shè)置若干高級(jí)法官員額。建立與法官責(zé)任相適應(yīng)的薪酬制度，提高審判津貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控，確保只增不減，切實(shí)大幅度提高法官收入，將法官的其他福利津貼完全與等級(jí)工資相掛鉤，使得法官工資遠(yuǎn)高于其他行政人員的工資待遇。

(四)明晰職能定位，加強(qiáng)法官培訓(xùn)教育

明晰職責(zé)權(quán)利。從法律上對(duì)法官和輔助人員的職責(zé)權(quán)限予以完善和明確，切實(shí)做到輔助人員同法官之間角色分明、權(quán)限和職責(zé)明確，避免權(quán)責(zé)不清帶來(lái)的推諉扯皮等問(wèn)題。明確并大力宣傳輔助人員的晉升途徑，讓輔助人員擁有明確的權(quán)限和清晰的職業(yè)生涯路徑，充分發(fā)揮輔助人員主觀能動(dòng)性。以南通市通州區(qū)人民法院為例，針對(duì)數(shù)量龐大的輔助人員，除了現(xiàn)有的職業(yè)生涯路徑，還可以設(shè)置輔助崗上升路徑、上升標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)制度，以及相應(yīng)的薪酬體系。

進(jìn)一步加大基層法院一線法官及輔助人員的參訓(xùn)力度，建立不同人員的分類培訓(xùn)考核制度，創(chuàng)新培訓(xùn)授課方式，引入微課、現(xiàn)代師徒制等新型模式，切實(shí)提高培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性。把培訓(xùn)需求與培訓(xùn)供給有機(jī)協(xié)同，以基層法官及輔助人員最迫切的需求為導(dǎo)向，建立完善的巡回培訓(xùn)機(jī)制。建立科學(xué)有效的培訓(xùn)評(píng)估體系，對(duì)培訓(xùn)效果進(jìn)行定期的持續(xù)評(píng)估，改進(jìn)培訓(xùn)績(jī)效。

(五)強(qiáng)化司法的民眾參與度

在西方國(guó)家有參審員制度，在我國(guó)有人民陪審員制度，這二者在實(shí)質(zhì)上是一致的。我國(guó)人民陪審員制度在實(shí)施過(guò)程中存在一些問(wèn)題，有些人民陪審員雖然參加庭審，但是并沒(méi)有發(fā)揮人民陪審員應(yīng)該發(fā)揮的審判參與作用。我國(guó)應(yīng)改革人民陪審員制度，消除不良現(xiàn)象。以南通市通州區(qū)人民法院為例，可以提高人民陪審員的選任標(biāo)準(zhǔn)，制定可行的人民陪審員工作細(xì)則、獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮人民陪審員的作用，提高人民群眾對(duì)法院的信任及好感度。

在英國(guó)有治安法官制度，治安法官可以審理法律規(guī)定的、案情簡(jiǎn)單的民事糾紛或者刑事案件，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、減輕法官壓力方面發(fā)揮了極大的作用。我國(guó)可以借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立一支業(yè)余法官隊(duì)伍，在法律上賦予他們一定的權(quán)限，處理基層的、簡(jiǎn)單的社會(huì)矛盾，充分發(fā)揮人民群眾的力量。以南通市通州區(qū)人民法院為例，可以跟村委會(huì)、鎮(zhèn)政府合作，建立以調(diào)解為主的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，培育隊(duì)伍，化解矛盾于基層。

(六)打擊擾亂法院工作秩序、侵害法官人身權(quán)益的行為，維護(hù)司法既判力

在基層法院，存在一系列擾亂法院工作秩序的行為，如妨害作證、故意擾亂法庭秩序等，不僅擾亂了正常的法院工作，藐視了法庭的權(quán)威性，也給法官帶來(lái)了一系列身體及精神傷害，但是法官并沒(méi)有法定的權(quán)力直接對(duì)這類行為做出處罰。首先，我國(guó)法律應(yīng)該賦予法庭或者獨(dú)任法官一定權(quán)限，讓他們可以對(duì)這些不法行為立即做出懲罰，維護(hù)法律的權(quán)威，維護(hù)法官的尊嚴(yán)，震懾不法分子。其次，提升人防與技防水平，強(qiáng)化安全意識(shí)，增加技能培訓(xùn)，加強(qiáng)安全設(shè)施建設(shè)，充分保障法官人身安全。另外，可以與基層政府建立安全聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，克服基層法院法警隊(duì)伍不足的困難，提升安全保障水平。

在基層法院實(shí)際工作中，一些當(dāng)事人用鬧訪、輿論炒作等方式，干擾司法判決終局性。我們要切實(shí)保障當(dāng)事人的主體性，但是這不意味著法官?zèng)]有管理訴訟的權(quán)利?；鶎臃ㄔ簯?yīng)從制度上維護(hù)司法既判力，切實(shí)保障法院法官司法審判的權(quán)威性。

五、結(jié)語(yǔ)

基層法官是法治大廈的根基，“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義”，體現(xiàn)在基層法官的每一個(gè)判決中。保障基層法官職業(yè)的尊榮就是保障法治大廈根基的牢固，也是實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)目標(biāo)的具體路徑。法官職業(yè)保障制度改革應(yīng)該成為我國(guó)司法體制改革的重要內(nèi)容。我們?cè)谶M(jìn)行法官職業(yè)保障改革時(shí)，要進(jìn)一步明確改革思路，即始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，敢于破除各種利益藩籬，緊密結(jié)合實(shí)際，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)，才能確保司法體制改革的最終成功，人民群眾才能盡早享受到最大程度的改革紅利。