外國行政復(fù)議制度的啟示和借鑒

賈 倓

（河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定071007）

我國行政復(fù)議制度的規(guī)范性發(fā)展起始于1991年的《行政復(fù)議條例》，隨后為了完善行政復(fù)議制度，提升其規(guī)范位階和權(quán)威性，全國人大常委會(huì)在1999年通過了《行政復(fù)議法》，改進(jìn)了行政復(fù)議范圍、調(diào)整了管轄模式、便捷了審查程序，針對(duì)法律實(shí)施中出現(xiàn)的問題，2007年發(fā)布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》作出了細(xì)化規(guī)定。[1]多年來，各地行政復(fù)議部門依據(jù)上述法律依據(jù)，解決了大量行政糾紛，復(fù)議制度已經(jīng)在行政救濟(jì)方面發(fā)揮了不可替代的作用。但是，經(jīng)過了多輪改革之后，現(xiàn)行行政復(fù)議制度暴露出很多問題亟待解決，功能定位不清晰、審查主體過于分散、審查程序不公正、審查范圍太狹窄等。中外各國行政復(fù)議制度面臨的問題具有一定的相似性，以英國行政復(fù)議制度、日本的行政不服申訴制度在近年的變遷為參照，可以對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的發(fā)展完善提供一些可行意見。

“他山之石，可以攻玉”，本文在客觀分析現(xiàn)行行政復(fù)議制度面臨的現(xiàn)狀及問題基礎(chǔ)上，借鑒英、日兩國復(fù)議制度的內(nèi)容和改革方向，對(duì)行政復(fù)議法的發(fā)展完善提出參照意見。

一、問題的提出

司法部的數(shù)據(jù)表明，截至2018年底，全國各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)226萬件，立案審理199.7萬件，審結(jié)186.4萬件。[2]如此多的案件數(shù)量，說明行政復(fù)議制度確實(shí)在行政救濟(jì)方面發(fā)揮了不可替代的作用。但是，同一組數(shù)據(jù)也說明，作出撤銷、變更、確認(rèn)違法等糾錯(cuò)決定的有26.6萬件，直接糾錯(cuò)率為14.3%。同時(shí)通過行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)主持調(diào)解或雙方達(dá)成和解的17.7萬件，占審結(jié)案件總數(shù)的9.5%。[3]可見，行政復(fù)議的處理結(jié)果在多年運(yùn)行中呈現(xiàn)高維持率、低糾錯(cuò)率的現(xiàn)象。對(duì)此現(xiàn)象背后的原因，我們可以作出幾種不同的猜想：也許是復(fù)議機(jī)關(guān)審查后發(fā)現(xiàn)原行政行為的作出機(jī)關(guān)適用法律正確、事實(shí)認(rèn)定正確、證據(jù)確鑿、程序無誤、內(nèi)容適當(dāng)，因而作出了維持決定；也許是雖然原行政行為確有瑕疵，但是復(fù)議機(jī)關(guān)出于各種考慮，依然作出了維持決定。后一種情況在實(shí)際的案例中極為普遍，例如紹興市柯橋區(qū)人民法院行政判決書（20116）浙0603行初142號(hào)，原告對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持原強(qiáng)制拆除其陽臺(tái)的行政行為不變裁決不滿，因而發(fā)起了行政訴訟，法院作出了行政強(qiáng)制拆除行為程序違法的判決。訴訟和復(fù)議結(jié)果的截然相反，無疑會(huì)損害復(fù)議制度在行政相對(duì)人心中的公信力，除了訴訟以外，復(fù)議制度也面臨著上訪制度的激烈競爭。筆者認(rèn)為，從規(guī)范的角度來說，結(jié)合這一案例，現(xiàn)行的行政復(fù)議制度存在以下幾方面的問題：復(fù)議制度的功能和定位、可以提起復(fù)議的行政行為范圍、復(fù)議的管轄機(jī)關(guān)和審查主體、復(fù)議程序規(guī)定。

二、復(fù)議制度的功能和定位

行政復(fù)議的功能與定位是行政復(fù)議制度中最為基礎(chǔ)性的問題，直接對(duì)制度發(fā)展產(chǎn)生決定性影響。現(xiàn)行《行政復(fù)議法》第一條對(duì)行政復(fù)議的定位作出了規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！币罁?jù)本條規(guī)定，對(duì)行政復(fù)議的功能和定位也就有了幾種不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)：內(nèi)部監(jiān)督說、行政救濟(jì)說、解決糾紛說。這里，立法者的立法目的表達(dá)得很清楚，即試圖通過行政復(fù)議制度的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為合理及合法性的監(jiān)督、救濟(jì)行政相對(duì)人受損害的合法權(quán)益、調(diào)解政府和人民糾紛三重功能。然而，從制度競爭的角度來看，這種全面和復(fù)合功能設(shè)想在行政實(shí)務(wù)中面臨著相當(dāng)?shù)膶擂危O(jiān)督職能有監(jiān)察部門承擔(dān)、救濟(jì)職能有行政訴訟分擔(dān)、政府的信訪部門也具有調(diào)解糾紛的職能，復(fù)議制度往往不為行政相對(duì)人所信任。許多學(xué)者也對(duì)此問題作出了論述：行政復(fù)議的功能不應(yīng)是單一的，應(yīng)是解決糾紛、內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)的結(jié)合，而以保護(hù)公民合法權(quán)益為根本目的；[4]公正解決行政爭議，發(fā)揮復(fù)議制度在效率和資源配置上的優(yōu)勢。[5]筆者認(rèn)為，在復(fù)合的功能定位下以實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)為根本目的，監(jiān)督為附帶職能，以此展開復(fù)議范圍和程序設(shè)計(jì)，是可行之路。

對(duì)于行政復(fù)議制度的功能和定位，日本《行政不服審查法》的發(fā)展及改革經(jīng)驗(yàn)可以對(duì)問題的解決提供一定的借鑒意義。該法最初頒布于1962年，取代了原本作為行政不服申訴一般規(guī)定的《訴愿法》，為了提高審查制度的公正性、現(xiàn)代化，在2014年該法作出了改革，進(jìn)一步完善了審理員等制度性規(guī)定。該法第一條規(guī)定：“通過規(guī)定國民能經(jīng)簡單迅速且公正的程序廣泛地對(duì)行政廳提出不服申訴的制度的目的在于，在實(shí)現(xiàn)國民權(quán)利利益救濟(jì)的同時(shí)，確保行政的適當(dāng)運(yùn)營?！比毡緦W(xué)者在對(duì)此次改革進(jìn)行解讀時(shí)，也提出“對(duì)國民的權(quán)利利益的救濟(jì)是《訴愿法》被取代，以及申訴法進(jìn)行新改革的主要原因?！盵6]筆者認(rèn)為，在復(fù)合性的功能定位下，行政復(fù)議解決爭議和糾紛、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的功能是首要的和不可替代的，審查行政行為的合理、合法性是相對(duì)次要的第二功能。

英國行政復(fù)議制度的功能和定位受到所謂“行政正義”概念的深刻影響，經(jīng)歷了由相對(duì)被忽視到關(guān)注的轉(zhuǎn)變過程。早期英國人認(rèn)為行政正義僅指由相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)以嚴(yán)格的抗辯式程序來解決行政正義，將行政正義概念限定于法院、裁判所和行政調(diào)查中的程序[7]，而由行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的對(duì)行政決定的復(fù)議程序有違上述自然正義原則，因而不受重視。但是，近些年來行政機(jī)關(guān)面臨著大量新型的行政爭議，諸如社會(huì)保障、社會(huì)基金救濟(jì)等等，行政復(fù)議制度作為分擔(dān)司法系統(tǒng)工作壓力的“替代性爭端解決機(jī)制”被重新強(qiáng)調(diào)，其高效便捷地處理行政爭議、利于行政決策質(zhì)量提高的優(yōu)勢被重新重視?？偠灾?，可以將英國行政復(fù)議的功能和定位概括為：在“自然正義”原則的指導(dǎo)下，發(fā)揮行政復(fù)議作為爭端解決機(jī)制的獨(dú)有優(yōu)勢，化解糾紛，分擔(dān)司法程序的壓力，提高行政決策質(zhì)量。

綜合上文對(duì)英、日兩國行政復(fù)議制度功能和定位的分析，可以作出如下總結(jié)：從應(yīng)然的角度講，復(fù)議制度具備高效便捷的制度優(yōu)勢，發(fā)揮著提高行政決策質(zhì)量、解決行政糾紛、分擔(dān)司法上訴程序的復(fù)合功能，而在多個(gè)功能中，公正地解決行政糾紛、保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益無疑是最重要的職能定位。

三、可以提起復(fù)議的行政行為范圍

現(xiàn)行《行政復(fù)議法》對(duì)于復(fù)議范圍的規(guī)定見于該法的第六條至第八條。第六條用正面列舉加兜底的形式說明了可以提起行政復(fù)議的具體行政行為范圍；第七條正面列舉了可以在對(duì)具體行政行為提起行政復(fù)議的同時(shí)一并提起附帶審查的法律規(guī)定；第八條對(duì)內(nèi)部行政行為和民事糾紛申請(qǐng)行政復(fù)議作出了禁止性規(guī)定?，F(xiàn)行法律規(guī)定的復(fù)議范圍呈現(xiàn)出以下特征：可以申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為限于《行政復(fù)議法》提出的若干種具體行政行為和國務(wù)院部門規(guī)定、縣級(jí)及以下政府及部門規(guī)定。內(nèi)部行政行為、大部分行政法規(guī)及規(guī)章不在復(fù)議審查范圍內(nèi)，即使是列舉較為充分的具體行政行為，也存在較大的滯后性、狹窄性，體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

第一，近些年來，出于公共治理和行政改革的深入，行政指導(dǎo)行為、行業(yè)協(xié)會(huì)決定等新型的行政行為在生活中越來越普遍，是否可以提起行政復(fù)議，《行政復(fù)議法》在未來的改革中應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)此作出明確規(guī)定。

第二，可以申請(qǐng)復(fù)議的抽象行政行為范圍有限。不包括行政法規(guī)、規(guī)章，以及國務(wù)院規(guī)定的行政規(guī)范性文件。

第三，否定了公務(wù)員因內(nèi)部行政行為提起行政復(fù)議的可能性。

有學(xué)者認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況的原因在于“復(fù)議制度是行政訴訟的過濾器，因而行政復(fù)議法對(duì)復(fù)議范圍的規(guī)定始終難以超出行政訴訟的框架?！盵8]在我國復(fù)議制度的發(fā)展史上，不管是《行政復(fù)議條例》的出臺(tái)，還是《行政復(fù)議法》的發(fā)布和歷次細(xì)化改革，都采取《行政訴訟法》先對(duì)訴訟范圍作出規(guī)定，《行政復(fù)議法》隨后跟進(jìn)的策略，筆者認(rèn)為，從制度競爭的角度來看，雖然行政訴訟和行政復(fù)議均有行政救濟(jì)的功能，但是行政復(fù)議制度的特色就在于高效、便捷、公正地解決行政爭議的同時(shí)，兼顧到行政決策質(zhì)量的提高。因此，可以提起行政復(fù)議的范圍應(yīng)該在未來的改革中進(jìn)行修改，日本《行政不服申訴法》對(duì)行政復(fù)議范圍作出的改革可以借鑒。

在上述“通過簡易迅速的程序救濟(jì)國民權(quán)利利益的同時(shí)，確保行政管理順利運(yùn)行”這一立法目的的指導(dǎo)下。日本《行政不服審查法》不服申訴事項(xiàng)的范圍可以概括為以下幾點(diǎn)：第一，原則上全部行政廳的處分都可以提出不服申訴，同時(shí)，在《行政不服審查法》以及單行法中列出了若干例外情況。第二，明確對(duì)事實(shí)行為可以提出不服申訴，限于具有持續(xù)性內(nèi)容的事實(shí)性行為，包含在處分之內(nèi)可以申訴。第三，行政指導(dǎo)行為和行政不作為可以提起行政申訴。[9]筆者認(rèn)為，相比于前文所述，我國現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》在復(fù)議范圍規(guī)定上存在的問題具有普適性，《行政不服審查法》在改革中作出了如下回應(yīng)：首先，將不服申訴范圍的列舉形式由“逐個(gè)列舉+兜底”變更為“原則上全部允許+特別禁止”，列舉方式的改變無疑將擴(kuò)大不服申訴受理的范圍，利于應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人解決各種行政爭議的需求，更好地落實(shí)“救濟(jì)國民權(quán)利利益，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)現(xiàn)代化的立法目的”。其次，《行政不服審查法》將與行政處分緊密相關(guān)的事實(shí)性行為、指導(dǎo)行為、行政不作為明文列入了復(fù)議范圍。筆者認(rèn)為，從制度競爭的角度來看，行政訴訟強(qiáng)調(diào)通過嚴(yán)格的抗辯程序?qū)崿F(xiàn)糾紛的公正解決；行政復(fù)議強(qiáng)調(diào)通過行政系統(tǒng)的自我審查，在高效便捷地解決行政爭議同時(shí)，兼顧解決行政爭議的公正性?！缎姓环彶榉ā穼⑿姓聦?shí)行為、指導(dǎo)行為、不作為列入復(fù)議范圍，為將來《行政復(fù)議法》的改革中，改變復(fù)議制度在范圍上被動(dòng)配合行政訴訟，體現(xiàn)行政復(fù)議的制度優(yōu)勢提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。

前文提出，英國的行政糾紛解決機(jī)制深受“行政正義”概念的影響，推崇經(jīng)由相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)以嚴(yán)格的抗辯式程序來解決行政爭議。因而，行政復(fù)議作為一種替代性的爭端解決機(jī)制，在范圍上很大程度上由行政機(jī)關(guān)自主決定，可以提起行政復(fù)議的范圍也缺少制定法的明確規(guī)定。英國行政復(fù)議的范圍已經(jīng)形成了一種傳統(tǒng)，主要在社會(huì)保障、稅收、社會(huì)救濟(jì)基金、移民等方面的行政決策進(jìn)行行政復(fù)議。筆者認(rèn)為，由于受判例法的深刻影響，英國的行政復(fù)議會(huì)對(duì)后續(xù)的同類行政決策發(fā)揮示范效應(yīng)，提高行政決策的質(zhì)量。這類似于我國的指導(dǎo)案例制度。在拓展行政復(fù)議的范圍及效力方面，英國的經(jīng)驗(yàn)無疑也有借鑒意義。

四、復(fù)議的管轄機(jī)關(guān)和審查主體

復(fù)議的管轄機(jī)關(guān)指負(fù)責(zé)受理行政行為復(fù)議申請(qǐng)，并對(duì)該行為合法性、合理性進(jìn)行審查的機(jī)關(guān)。審查主體指該機(jī)關(guān)內(nèi)具體負(fù)責(zé)復(fù)議工作的職能部門和人員。在高效解決行政糾紛，保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利利益的出發(fā)點(diǎn)下，管轄機(jī)關(guān)以及審查主體的設(shè)置，以及如何處理二者的關(guān)系，對(duì)行政復(fù)議預(yù)定功能的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

《行政復(fù)議法》對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的規(guī)定見于第十二條至第十五條，對(duì)于由此建立的行政復(fù)議管轄體制，有學(xué)者將其概括為：“上級(jí)行政主管部門管轄不服下級(jí)行政主管部門作出的具體行政行為的行政復(fù)議案件模式，即俗稱條塊選擇管轄和專屬條條管轄。”[10]由此帶來的幾個(gè)問題就是管轄機(jī)關(guān)政出多門，權(quán)力分散，容易出現(xiàn)復(fù)議責(zé)任的互相推脫和行政權(quán)力的內(nèi)部干預(yù)。換句話說，很多時(shí)候復(fù)議機(jī)關(guān)是在“對(duì)自己或所屬下級(jí)機(jī)關(guān)涉及的行政糾紛，做自己的法官”，難以做到對(duì)行政爭議公正和專業(yè)的處理。而從審查主體的設(shè)置上看，見于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二條：“各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)并支持本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)（以下簡稱行政復(fù)議機(jī)構(gòu)）依法辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，并依照有關(guān)規(guī)定配備、充實(shí)、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)?！笨梢姡瑥?fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部具體負(fù)責(zé)復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)和人員是由該機(jī)關(guān)自主設(shè)立、管轄、選拔的，由這樣的復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員作出的復(fù)議決定，客觀性、科學(xué)性、公開性都有待商榷?？偨Y(jié)一下，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》在復(fù)議管轄機(jī)關(guān)和審查主體方面存在的問題可以概括為兩點(diǎn)：

第一，復(fù)議層級(jí)管轄的設(shè)置往往出現(xiàn)上級(jí)政府、主管部門其中之一或者同時(shí)對(duì)下級(jí)政府及部門具備復(fù)議管轄權(quán)的情形，這無異于要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)做自己下級(jí)的法官，讓復(fù)議申請(qǐng)人處于弱勢地位，導(dǎo)致復(fù)議結(jié)果的高維持率和高上訴率。作為集中復(fù)議權(quán)的嘗試，復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)工作已經(jīng)進(jìn)行了多年，筆者認(rèn)為，復(fù)議委員會(huì)應(yīng)該將分散的復(fù)議權(quán)集中起來。

第二，復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作的復(fù)議機(jī)構(gòu)，其人員的選拔、待遇、考核尚未有法律明文規(guī)定，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)此只作出了原則性的規(guī)定。換句話說，復(fù)議機(jī)構(gòu)及其人員完全受到機(jī)關(guān)的管轄，自然難以擺脫機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議程序和決定的干預(yù)。

有學(xué)者提出，現(xiàn)在各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的問題是復(fù)議機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立的法律地位，只有對(duì)復(fù)議請(qǐng)求的審理權(quán)，但是不能以自己的名義作出行政決定，換句話說，復(fù)議制度的審理和決定權(quán)是分離的。[11]筆者認(rèn)為，為了發(fā)揮復(fù)議制度在資源配置上的優(yōu)勢，層級(jí)管轄具備一定的合理性，但是為了減少復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)行政爭議的相對(duì)公正、客觀處理，在復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)嵌于復(fù)議機(jī)關(guān)的基本制度設(shè)計(jì)下，改變復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的選拔、待遇、管理、職權(quán)行使完全由復(fù)議機(jī)關(guān)自主管理的現(xiàn)狀，提高其獨(dú)立性，這也是外國復(fù)議制度的普遍做法。

日本《行政不服審查法》在2014年的改革中進(jìn)一步發(fā)展完善了審理員和行政復(fù)議委員會(huì)制度。該法第九條第一款提出：“在不服審查機(jī)關(guān)是合議制的前提下，不服審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速且公正地審理審查請(qǐng)求。”為了提高該審理員的中立性，同條第二款規(guī)定了審理員的除斥要件,類似于我國的回避制度：“審查請(qǐng)求案件的當(dāng)事人、參與相關(guān)行政行為程序的人員不得成為本案的審理員?！睘榱颂岣邚?fù)議機(jī)構(gòu)的公信力，第三款規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)必須制定審理員的花名冊，對(duì)外公示。在具體的案件審理方面，規(guī)定了審理員積極的審理權(quán)，審理員應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)審理文書，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的決定如果與審理員不同，必須說明理由。除此之外，還引入了行政不服審查會(huì)這一第三方咨詢機(jī)構(gòu)，作為輔助審理行政爭議的機(jī)關(guān)。

五、結(jié)語

日本、英國等行政復(fù)議制度的經(jīng)驗(yàn)表明，在行政復(fù)議的功能定位上以解決行政糾紛、保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益為根本目的；范圍上擴(kuò)大至更多具體行政行為；在管轄機(jī)關(guān)和管轄主體的關(guān)系上，提高管轄主體的獨(dú)立性和自主性。批判借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，有助于進(jìn)一步完善我國行政復(fù)議制度。